463億打水漂？印度“全民航空計劃”翻車

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印度古吉拉特邦（Gujarat）巴夫那加爾（Bhavnagar）的機場航站樓外，新刷的涂料在陽光下泛著生硬的光澤，仿佛在刻意遮掩內(nèi)里的荒蕪。推開虛掩的玻璃門，一股混雜著潮濕與塵埃的霉味撲面而來，嗆得人下意識蹙眉。

一排排藍色塑料座椅歪歪扭扭堆在角落，椅面蒙著厚厚的灰，指腹劃過便是一道清晰的痕跡；行李掃描儀早已拔去插頭，機身落滿蛛網(wǎng)，顯示屏上的劃痕像一道道干涸的淚痕，沉默地訴說著被遺忘的時光。

登機口的廣播積了塵，值機柜臺空無一人，只有穿堂風卷起的紙屑，在空曠的大廳里打著旋——這里已經(jīng)好幾個月沒有聽到飛機起降的轟鳴了。

當這樣的荒蕪場景在印度93座烏丹計劃（Udan，全稱Ude Desh ka Aam Nagrik，意為“讓印度普通民眾乘得起飛機”）機場中反復上演時，印度民航業(yè)卻呈現(xiàn)著另一番欣欣向榮的景象：2024年國內(nèi)航線客運量飆升至1.613億人次，商用機隊規(guī)模預計2030年突破1200架。

這場始于2016年、投入超463.8億盧比的“普惠航空”工程，如今淪為“建得起、飛不動”的尷尬標本，其背后暴露的，是印度經(jīng)濟社會發(fā)展中政策執(zhí)行脫節(jié)、資源配置低效、區(qū)域失衡加劇的深層弊病。

普惠愿景下的擴張之路

2016年，莫迪政府推出烏丹計劃時，印度正面臨著嚴重的“航空兩極化”困境：一線城市占據(jù)全國70%以上的航空運力，德里、孟買等八大都市承載了近七成的航空客流，而廣大中小城鎮(zhèn)及偏遠地區(qū)的民航滲透率不足2%。

當時，印度中產(chǎn)階級規(guī)模快速擴張，消費能力持續(xù)提升，但低效的陸路交通讓跨區(qū)域出行成為難題——從比哈爾邦到孟買的陸路旅程往往耗時超24小時，而航空出行的需求卻因缺乏航線無法釋放。

同時，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡加劇，偏遠地區(qū)因交通閉塞難以融入全國產(chǎn)業(yè)鏈，政府亟需通過基礎設施建設打通“毛細血管”，推動就業(yè)與經(jīng)濟增長。

在此背景下，烏丹計劃以“讓普通民眾乘得起飛機”為核心，試圖通過政策補貼與基礎設施建設，實現(xiàn)航空服務的大眾化與區(qū)域連接的均衡化。

為將這一普惠愿景有效落地，莫迪政府針對烏丹計劃進行了多階段的迭代，以逐步拓展覆蓋范圍及其服務能力：

? 1.0階段（2016-2017）：啟動初期，核心聚焦“開通基礎航線”，首批獲批航線以連接中小城鎮(zhèn)與區(qū)域樞紐為主，2017年完成首航，標志著印度區(qū)域航空正式起步。

? 2.0階段（2018-2019）：擴展至直升機航線與水上機場，將北阿坎德邦、喜馬偕爾邦等偏遠山區(qū)納入覆蓋范圍，錫金邦帕孔機場（Pakyong Airport, Sikkim）便是這一階段的代表性項目。

? 3.0階段（2020-2021）：重點覆蓋東北邊境地區(qū)，新增國際航線元素，推動區(qū)域機場與周邊國家的互聯(lián)互通，同時應對疫情下的出行需求變化。

? 4.0階段（2021-2023）：強調(diào)“機場升級與國際資質(zhì)認證”，北方邦庫什那加爾機場（Kushinagar Airport, Uttar Pradesh）在此階段獲批國際機場資質(zhì)，開通至科倫坡的首航航班。

? 5.5階段（2025至今）：在2025年預算中完成重大修改，新增120個通航點，重點聚焦佛教圣地旅游與“醫(yī)療旅游”航線，計劃未來十年新增4億人次客運量，并優(yōu)化補貼機制與私營合作模式。

截至2025年，烏丹計劃已獲批956條航線，其中425條投入運營，累計服務超1.15億人次旅客，推動二、三線城市航空客流占比從2015年的2.4%提升至2025年的51.1%，首次接近大都市客流占比。

政策初心與現(xiàn)實脫節(jié)

烏丹計劃的初衷本是破解區(qū)域發(fā)展失衡，但在執(zhí)行過程中，“重建設、輕調(diào)研”的導向讓普惠愿景逐漸偏離軌道。

印度審計署（Comptroller and Auditor General, CAG）2023年報告揭露了殘酷真相：烏丹計劃前三階段獲批的774條航線中，超半數(shù)從未開通；已開通的371條航線里，僅112條完成3年可行性缺口補貼（Viability Gap Funding, VGF）周期，最終僅54條（占獲批總數(shù)的7%）能實現(xiàn)可持續(xù)運營。

這種盲目擴張導致大量機場淪為“政績工程”：泰米爾納德邦韋洛爾（Vellore, Tamil Nadu）機場航站樓就緒，跑道卻未達印度民航總局（Directorate General of Civil Aviation, DGCA）標準；

安得拉邦多納孔達（Donakonda, Andhra Pradesh）機場因土地劃界糾紛，翻新工作遙遙無期；

比哈爾邦拉克紹爾（Raxaul, Bihar）機場多輪招標無人問津，徹底淪為“僵尸機場”。

更值得警惕的是，部分機場的建設完全無視自然條件與運營需求。錫金邦帕孔機場明知當?shù)靥鞖鈵毫印⒛芤姸鹊停瑓s僅配備目視導航設備，導致2019年首次停航后，2024年6月再次無限期關停；

北阿坎德邦（Uttarakhand）的直升機航線為打通山區(qū)交通倉促上馬，可行性研究要么缺失要么草率，查爾達姆（Char Dham）航線僅2025年一年內(nèi)就發(fā)生兩起重大墜毀事故，造成13人遇難，陡峭地形與突發(fā)天氣成為“致命隱患”。這種“為建而建”的邏輯，讓普惠政策徹底偏離民生本質(zhì)，淪為數(shù)字游戲。

資源錯配與財政黑洞

烏丹計劃的擱淺，不僅是政策執(zhí)行的失敗，更是一場吞噬公共財富的資源浪費。

CAG估算顯示，108.9億盧比的公共資金被投入到“從未啟用或提前關停”的烏丹機場及直升機機場，而20座“非運營”機場每年僅維護、電費及人員開支就超9億盧比。

與此同時，印度機場管理局（Airports Authority of India, AAI）過去十年的運營虧損已高達1085.3億盧比，公共財政在“閑置資產(chǎn)”上的持續(xù)投入，正在擠壓本應用于教育、醫(yī)療等核心民生領域的資源。

補貼機制的失效更是讓財政負擔雪上加霜。為控制票價，政府推出VGF補貼，將70%的資金發(fā)放給航空公司，彌補1小時航程半數(shù)座位2500盧比限價帶來的虧損，迄今補貼總額已達430億盧比。這項本應為期3年的“緩沖機制”，最終淪為航企的“依賴陷阱”——多數(shù)航空公司在補貼到期后無力承擔成本，紛紛停航，371條已開通航線中，多數(shù)未能撐完補貼周期。

印度民航分析機構(gòu)CAPA首席執(zhí)行官卡皮爾·考爾（Kapil Kaul）直言：“機場是為烏丹計劃而建，但計劃框架下的航線卻難以維系，而政府此前已在可行性缺口補貼上投入了5億美元。”

更諷刺的是，在公共資金持續(xù)流失的同時，航空公司的運營困境并未得到根本解決。

航空渦輪燃料（Aviation Turbine Fuel, ATF）成本高企、短途航線需求萎縮，讓航企對區(qū)域航線望而卻步；而小型航企融資難的問題尤為突出——它們希望獲得中央政府的主權(quán)擔保以購置小型飛機，但這一要求被官方拒絕，導致古爾岡的小型航企飛大航空（FlyBig）不得不將19條烏丹航線轉(zhuǎn)讓給與香料航空創(chuàng)始人阿杰伊·辛格（Ajay Singh）關聯(lián)的天躍航空（SkyHop）。

無獨有偶，邁索爾、塞勒姆、西姆拉等城市的航線因新航企退出而中斷，后續(xù)雖重新招標引入了老牌航企，但這些企業(yè)同樣面臨諸多挑戰(zhàn)，行業(yè)波動劇烈。

這種“補貼喂不飽、市場活不了”的僵局，本質(zhì)上是行政干預與市場規(guī)律的嚴重錯位，最終只能由普通民眾為低效政策買單。

精英繁榮與草根困境的割裂

烏丹計劃的困局，絕非單一項目的失敗，而是印度經(jīng)濟社會發(fā)展失衡的集中體現(xiàn)。

一方面，印度民航業(yè)整體呈現(xiàn)“精英化繁榮”：大城市航空網(wǎng)絡密集，航空公司瘋狂擴張，商用機隊從十年前的規(guī)模翻倍至680架，客運量連年創(chuàng)新高；另一方面，廣大中小城鎮(zhèn)及偏遠地區(qū)卻深陷“草根困境”：陸路交通低效，航空服務要么缺失要么形同虛設，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展缺乏動力。

這種“冰火兩重天”的景象，暴露了印度發(fā)展模式中“重中心、輕邊緣”的積弊。

區(qū)域發(fā)展的失衡，進一步加劇了資源配置的馬太效應。達班加機場、賈爾岡-孟買航線等成功案例證明，只要契合市場需求，區(qū)域航線完全能成為“發(fā)展引擎”。

但這類案例寥寥無幾，更多機場因選址不當、需求不足淪為閑置資產(chǎn)，而這些資產(chǎn)多集中在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，本應助力脫貧的基礎設施，最終反而拖累了地方經(jīng)濟。

值得肯定的是，政府在推進Udan 5.5階段時，已開始正視前期問題。印度議會交通、旅游與文化常務委員會呼吁建立“航空資產(chǎn)利用優(yōu)化模型”，通過數(shù)據(jù)驅(qū)動篩選高潛力航線；民航部也調(diào)整了政策導向，從“重數(shù)量”轉(zhuǎn)向“重質(zhì)量”，強調(diào)航線可行性調(diào)研與基礎設施配套的同步推進。這種調(diào)整若能落地，有望逐步縮小區(qū)域發(fā)展鴻溝。

樂觀信號：困境中的調(diào)整與增長潛力

盡管烏丹計劃面臨諸多困局，但并非全盤失敗，近年來涌現(xiàn)的積極信號與政策調(diào)整，為其走出困境提供了可能。

1.非大都市航線需求爆發(fā)式增長

二三線城市的航空客流呈現(xiàn)“碾壓式”增長態(tài)勢：2022年以來，非大都市航線客運量同比增速穩(wěn)定在20%以上，遠超一線城市7.1%的增速。

比哈爾邦達班加（Darbhanga, Bihar）機場在排燈節(jié)與查特節(jié)期間，單月接待旅客7.6萬人次、保障航班522架次；

賈爾岡-孟買（Jalgaon-Mumbai）、賈爾蘇古達-加爾各答（Jharsuguda-Kolkata）等航線在取消補貼后，仍能實現(xiàn)穩(wěn)定盈利，證明區(qū)域航線具備“自我造血”能力。

截至2025年，非大都市航空客流占比已達51.1%，預計年內(nèi)將全面超越大都市間客流，成為印度民航業(yè)的核心增長引擎。

2.政策優(yōu)化與私營力量入局

2025年預算中推出的“修改版烏丹計劃”，針對性解決了前期痛點：一方面將補貼與航線運營績效掛鉤，避免“拿補貼卻停航”的亂象；另一方面聚焦佛教圣地、醫(yī)療旅游等特色航線，通過精準定位培育差異化需求。

同時，“國家資產(chǎn)貨幣化計劃”（National Monetisation Pipeline）成效顯著，德里附近的欣登（Hindon）民用航空專區(qū)引入私營運營后，開通多條定期航線；

泰米爾納德邦塞勒姆機場（Salem Airport, Tamil Nadu）轉(zhuǎn)型為飛行培訓基地，利用率大幅提升。

私營航企的參與也激活了市場，印度一航空（IndiaOne Air）、星空航空（Star Air）等區(qū)域航企通過小型飛機運營，將科拉普特等偏遠城鎮(zhèn)與邦首府連接起來，14小時的陸路旅程縮短至1小時，直接帶動當?shù)厣藤Q(mào)與旅游發(fā)展。

3.基礎設施短板持續(xù)補齊

針對前期機場設備不足的問題，AAI啟動“區(qū)域機場升級計劃”，為15座核心烏丹機場加裝儀表著陸系統(tǒng)（instrument landing system, ILS），解決低能見度運營難題；同時完善夜間起降設施與地面保障能力，錫金邦帕孔機場等停航機場已納入2026年升級名單，有望重新通航。

政府還放寬了小型飛機融資政策，允許航企以航線運營權(quán)為抵押申請貸款，緩解了資金壓力，推動行業(yè)運力擴張。

跑道閑置背后的發(fā)展之問

巴夫那加爾機場的蒙塵座椅、帕孔機場的閑置跑道，拷問著印度發(fā)展模式的核心命題：當經(jīng)濟增長的光環(huán)聚焦于大城市與精英階層時，如何讓發(fā)展成果真正惠及草根？當政策制定追求“規(guī)模與速度”時，如何平衡“效率與實效”？

烏丹計劃的經(jīng)歷并非特例，它暴露了印度政策執(zhí)行中“重政績、輕民生”的短視，資源配置中“重投入、輕產(chǎn)出”的低效，以及發(fā)展戰(zhàn)略中“重中心、輕邊緣”的失衡。

但同時，非大都市航線的爆發(fā)式增長、私營力量的積極參與、政策的持續(xù)優(yōu)化，也證明這場普惠航空夢并非遙不可及。

如今，印度正推進新一輪航空擴張計劃，若能堅守“民生為本”的初心，持續(xù)補齊基礎設施短板、優(yōu)化補貼機制、激活市場活力，那些閑置的跑道終將重新響起飛機的轟鳴。

真正的發(fā)展，不應是數(shù)字的堆砌與設施的閑置，而是讓每一條跑道都能承載起普通人的出行期待，讓每一筆公共資金都能轉(zhuǎn)化為區(qū)域發(fā)展的動力。唯有如此，烏丹計劃才能從“半途擱淺”的遺憾，變成“行穩(wěn)致遠”的典范，為印度經(jīng)濟社會的均衡可持續(xù)發(fā)展注入持久動力。

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