綜合行政執法體系運行與鄉鎮治理能力提升的二元關系

法律的本質是既定的規則與秩序，法治政府則是指行政權的運行基于法律的范疇，而依法行政則是法治政府進行社會治理的措施。

基于法治政府及依法行政的前提，法律、法規及規章構建起了社會秩序，政府行政權的運行在此秩序范圍內，公民的自由及權益在此秩序范疇內得到保障，行政管理在于維持這個法律秩序的穩定性，并對公民等破壞秩序的違法行為予以糾正。同時，行政處罰則是效率最強的行政管理。

行政執法是行政管理的具體措施，而行政管理則是行政執法的綜合體現。具體而言，行政執法包括以下具體行政行為，行政許可、行政確認、行政給付、行政調查、行政強制（措施、執行）、行政處罰、行政命令、行政協議、行政征收（征用）等。

以十一屆三中全會（1978年）為節點，在此后近五十年的時間里，我國基層政府的行政權幾經變遷。基于社會歷史的慣性發展，上世紀八十年代初，行政權的運行以“人治”為特征，而“大政府”格局之下的社會治理，鄉鎮政府的行政權幾近“人治”頂峰。同時，中央亦開始了“法制”的探索之路。除相繼頒布了憲法、民法通則、刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法及婚姻法外，行政領域的各部門法也相繼制定出臺，諸如《森林法》（1984年）、《礦產資源法》（1986年）、《水法》（1988年）。同時，中央還適時制定了系列行政監督法，諸如《行政訴訟法》（1989年）、《行政復議條例》（1990年）。

在從“人治”走向“法制”的過程中，行政權的變遷也出現了一種矛盾的現象，即：隨著法治政府建設的日趨深入，鄉鎮的行政權卻日趨弱化，看似矛盾的本質卻是鄉鎮行政權受到了約束及限制。

行政領域各部門法的相繼制定，以及《行政處罰法》（1996）的頒布及實施，行政處罰權逐漸集中到了縣（區）級。不可否認，相對于基層治理的“人治”現象而言，這的確是政府法治建設的巨大成就，然而事情卻悄然向另外一個方向繼續發展。由于鄉鎮的行政處罰權受到約束之后，卻也失去了強力有效的行政治理措施。最終，鄉鎮社會治理就出現了這樣的局面，“看得見的管不了，管得了的看不見”。

《行政處罰法》（2021）的修訂，重新賦予鄉鎮行政處罰權，以解決鄉鎮“看得見、管不著”的困境。賦予鄉鎮行政處罰權是通過賦權事項清單來實現的，同時還增設了鄉鎮綜合行政執法大隊，并作為行使行政處罰權的職能機構。

根據行政領域各部門法的相關規定，各行政行業領域相繼成立行政執法機構。隨著依法行政及法治政府建設的不斷發展，行業部門行政執法機構出現了膨脹的趨勢。雖然，行政執法分工日趨細密，但卻割裂了社會治理的整體性。例如，一個小小的夜市燒烤攤，油煙污染屬于生態環境、食材衛生屬于市場監管、占道經營屬于城市管理、食客深夜喝酒擾民屬于公安。然而，一個小小的夜市燒烤攤涉及四家行政執法部門，但四家行政執法部門卻未必能管好一個燒烤攤。究其原因，不是沒有相關的行政法律、法規，或者是缺乏相應的行政執法隊伍，而是缺乏行政執法的綜合協調與協同，于是就出現了綜合行政執法的呼聲。

2014年召開的十八屆四中全會，要求根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量。試點隨即開展。2015年，中央編辦下發《關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》，明確在全國22個省市138個試點城市開展綜合行政執法體制改革試點工作。至此，黨中央、國務院全面推進綜合行政執法體制改革。

2018年，中共中央及全國人大常委會分別通過了《深化黨和國家機構改革方案》及《國務院機構改革方案》。在此背景下，新成立的國務院組成部門紛紛建立了綜合行政執法隊伍，綜合行政執法隊自上而下的推及到縣（區）級。

2022年，在黨的二十大報告中，“完善基層綜合執法體制機制”，作為“扎實推進依法行政”的內容而著重提出。中共中央、國務院再次對綜合行政執法體制提出改革要求，行政領域僅保留七支專業行政執法隊伍。

鄉鎮賦權及新增的綜合行政執法隊與縣域綜合行政執法改革本屬于兩件事情，但如果鄉鎮對某些行政事項類別仍不具有行政處罰權，那么鄉鎮就只能將違法線索移交給縣（區）級行政主管部門，而如果縣（區）級行政主管部門的行政調查權被剝離至綜合行政執法局，那么該違法線索的立案調查及行政處罰，可能就會經歷復雜的內部行政程序流轉。

于是，這呈現出了綜合行政執法體系運作與鄉鎮治理能力提升的二元關系。

以某縣為例：

新建的綜合行政執法局下設三個執法大隊，二大隊派駐自然資源局進行自然資源執法、三大隊派駐林草局進行林草行政執法。同時，撤銷自然資源局、林草局原來的綜合行政執法大隊。鄉鎮（街道）經賦權后新建了綜合執法大隊，但鄉鎮（街道）暫時林草及自然資源類的行政處罰權。

此時，若是鄉鎮（街道）發生了毀林開荒、盜采礦產的違法行為，那么對于該類行政案件的辦理，就涉及鄉鎮（街道），林草局或自然資源局，綜合行政執法局。同時，林草及自然資源又是鄉鎮基層治理的重點，而案件辦理最終又會影響鄉鎮社會治理能力的提升。

具體而言，鄉鎮治理能力提升是指積極適用行政執法權對破壞社會秩序的違法行為予以糾正，而綜合行政執法體系運行則是指行政執法權在各機制之間的程序流轉，最終以行政處罰而實現對違法行為的強力矯正。

（未完待續）

記于知止堂上

2026年1月23日