湖南鄉村振興藍皮書｜基層權責清單改革的回龍圩“兩賬四單”案例

摘要：推進國家治理體系與治理能力現代化，重點在基層，難點也在基層。特別是基層權力直接關系群眾切身利益，其有效運行是強化黨的執政基礎的重要支撐。湖南省永州市回龍圩管理區探索構建的“兩賬四單”制度，為破解基層權力監督難題提供了一個系統性、可操作的解決方案。該模式通過“權力清單”實現制度化確權明責，通過“風險與防控清單”實現精細化風險管控，通過“責任清單與監督機制”實現協同化監督約束，共同構成了一個環環相扣的制度閉環，有效將權力關進了“制度的籠子”，實現了基層治理從“權力任性”到“照單操作”、從“暗箱操作”到“陽光行權”的深刻轉變。回龍圩實踐表明，權責清單制度體系是提升基層治理效能的有效途徑，對全面推進鄉村振興背景下的基層治理現代化具有重要的啟示意義和推廣價值。

關鍵詞：權責清單；兩賬四單；多重制度邏輯；行動者互動；回龍圩管理區

該報告載《鄉村振興藍皮書：湖南鄉村振興報告(2025)》 》p200-217

鄉村振興，治理有效是基礎。基層權力與群眾生產生活聯系最緊密、接觸最頻繁，其運行狀況直接影響群眾對黨和政府的信任與認同，因而基層治理能力直接關系到國家治理體系的根基是否穩固。然而，近年來基層權力腐敗問題卻時有發生，暴露出基層權力運行中存在監督乏力、邊界模糊、程序失范等突出短板。如何對基層權力進行有效制約和監督，將其納入規范化、制度化、透明化的運行軌道，成為推進基層治理現代化進程中必須回答的重大現實問題。黨的十八屆三中會會將權責清單制度提升為“規約地方各級政府及其工作部門依法公開權力運行流程”的全國性改革措施。這一制度創新也被視為一項政府“刀刃向內”的自我革命，具有厘清權責邊界、規范權力運行的重要作用。湖南省永州市回龍圩管理區的“兩賬四單”模式，正是在此背景下涌現出的一個成功典范，該管理區不僅系統構建了集“權力清單、風險清單、防控清單、責任清單、財務專賬、資料臺賬”于一體的制度體系，更通過一系列精細化運行機制保障其落地生效，顯著提升了當地治理效能。

一、回龍圩管理區“權責清單”制度的改革實踐

基層治理效能是國家治理體系現代化的重要支撐，直接關系群眾切身利益與執政根基穩固。永州市回龍圩管理區作為原國有農場，地處湘桂邊界，依托農墾產業積淀與柑橘種植形成“湘桂邊界柑橘之鄉”的特色經濟格局，“逥峰蜜柑”更獲國家農產品地理標志認證。2020年以來，為貫徹落實中央紀委“清廉中國”、省委“清廉湖南”建設部署，聚焦權力運行規范化，創新探索“兩賬四單”權責清單制度，推動清廉村居、學校、醫院、鄉鎮、機關、企業、項目等七大清廉單元建設，為全省基層權責清單改革提供了可復制的實踐樣本。

1.基層權力失序倒逼制度創新

回龍圩管理區雖憑借農墾與柑橘產業形成經濟特色，但2014至2020年間，基層治理中的權力失序問題逐漸凸顯，成為制約發展的突出瓶頸，也倒逼當地啟動制度創新。據當地紀檢監察數據，七年間該區共查處36名黨員干部違紀違法案件，其中處級領導干部7名，且80%的違紀案件與權力濫用直接相關。這一數據遠超同期同類區域平均水平，反映了基層權力失范的嚴峻性。

從具體表現來看，回龍圩的權力失序集中體現在三個方面。其一，權力邊界模糊引發信任危機。基層權力運行缺乏清晰的權責界定，部分領域存在“灰色操作”空間，尤其是項目建設領域，因職權劃分不明確、審批流程不透明，成為腐敗高發區。如原黨委班子成員在工程建設中存在受賄行為，個別案例涉案金額達529萬元，不僅損害公共利益，更削弱群眾對政府的信任。其二，自由裁量權過大降低治理效能。在政務服務與項目推進中，“標準不明、時限不清”的問題較為突出，干部履職缺乏統一規范，既導致行政效率低下，也為權力尋租留下隱患。以村級“三資”管理為例，此前村級財務、資產處置等事項缺乏明確流程，部分村干部存在優親厚友、虛報開支等行為。其三，監督機制薄弱難以防范風險。內部監督存在力度不足、覆蓋面有限的問題，且“追責滯后”現象明顯，往往在問題發生后才被動應對，無法形成事前預防、事中管控的有效閉環。2020年前，針對基層權力運行的監督多依賴事后審計，對日常流程的管控不足，導致同類違紀問題反復出現。

面對這一治理困境，回龍圩管理區深刻認識到，僅靠局部整改、個案處理無法根治權力失序的根源，必須構建一套系統性、全鏈條的權力運行與監督體系。2021年初，結合中央紀委“清廉中國”建設與湖南省“清廉湖南”部署要求，正式啟動“兩賬四單”權責清單制度的謀劃工作。這一制度設計以“清單定權、臺賬留痕、監督閉環”為核心思路，通過明確權力邊界、管控風險節點、壓實監督責任，從根本上破解權力不規范、效能低下、監督乏力的難題，為基層治理注入制度動力。

2.從頂層設計到全域落地的權責清單制度

回龍圩管理區“權責清單”制度，并非簡單的權力羅列，而是將清單作為治理的技術工具，通過權力邊界明晰化、運行流程標準化、監督參與社會化，構建起一個政治勢能驅動、科層執行落地、社會反饋調適的基層治理閉環系統。這實質上是黨中央治國理政戰略在基層推動的制度化控權實驗，以破解權力失范、監督缺位與治理效能不足等結構性難題，實現從“權力任性”向“制度理性”的治理轉型。

從制度構成來看，這一權責清單制度以“兩賬四單”為核心載體。“四單”即權力清單、風險清單、防控清單、責任清單，“兩賬”即財務專賬與資料臺賬。在權力清單層面，按照法定權限與工作程序，對全區33個獨立核算單位的職權進行全面梳理，共形成20條共性權力清單與923條個性權力清單，明確每項權力的法律依據、行使主體與辦事流程，徹底消除“法無授權卻可為”的模糊地帶。風險清單則通過“自己找、群眾提、領導點、集體評、班子定”的多元參與方式，全面排查權力運行中決策、執行、監管等環節的廉潔風險點，按社會關注程度與影響危害程度劃分為高、中、低三個等級，累計排查風險隱患2589個，并同步完成1729項制度“立改廢”，形成“風險識別—制度應對”的聯動機制。

通過防控清單與責任清單，構建起“全周期管理”的約束體系。針對每項風險點，按照前期預防、中期監控、后期處置三個階段制定防控措施，如項目建設中明確資格審查標準、過程公開要求、審計監督流程；同時依據管理層級構建“工作人員、部門負責人、分管班子成員、單位‘一把手’、區黨委和紀委”的責任鏈條，確保“權力運行到哪里，責任就跟進到哪里”。財務專賬與資料臺賬則從“資金”與“流程”兩個維度實現痕跡管理，財務專賬規范資金收支明細，資料臺賬匯集“四單”全流程資料，為監督檢查、責任倒查提供依據，如“六小園”建設中，每一筆用料、用工、用錢都需記錄在賬，接受群眾查閱。

從運行邏輯來看，這一制度通過政治、科層、社會三重邏輯的互動形成治理合力。政治邏輯以黨委主導的區委主體責任、書記第一責任、班子一崗雙責、紀委監督責任“四責協同”傳導改革勢能，將權責清單執行納入全面從嚴治黨考核并實行“一票否決”。科層邏輯通過清單定權與臺賬留痕規范權力運行，壓縮自由裁量權，如學校食堂管理從食材招標到資金支付全流程標準化。社會邏輯則以信息公開與監督渠道暢通激活群眾參與，構建政府主導、社會協同的治理共同體，2024年群眾自籌800萬元建設“六小園”2700處，便是社會參與的生動體現。

3.清廉建設引領治理效能全面提升

經過五年實踐，回龍圩管理區的權責清單制度帶來了全方位治理變革，在腐敗防控、政務效能、市場環境和社會參與等方面取得顯著成效，形成了“干部清正、政府清廉、政治清明、社會清朗”的良好局面。

權力運行更加規范是制度最直接的成效。權責清單制度構建了用制度控權、按制度辦事、靠制度管人的長效機制，為權力運行鋪上了“鐵軌”、劃出了“車道”、設置了“紅燈”，形成了嚴密的制度體系和約束機制，切實將權力關進了制度的籠子。數據表明，2021年以來，區內市管干部實現“零立案”，區管干部因違紀違法被立案3件3人，同比分別下降25%和50%。這一成效源于清單化規制將權力邊界具體化，減少了濫用空間，同時科層執行中的標準化流程確保了權力運行的穩定性和可預測性。

風險防控更加有效體現了制度的預防性功能。權責清單制度將每個廉政風險點梳理出來，提醒責任人員保持警惕，避免觸碰廉潔風險。同時，制度促進了廉政風險防控的系統性建設，突出前期預防、中期監控和后期處置，由被動防控轉為主動防控，由單一防控轉變為全面防控，由事后防控轉變為全程防控，使防控工作更加有力有效。例如，2020年以來，該區共組織實施鄉村振興、城市更新等市、區級重點項目22個，截至2025年6月底，沒有收到相關舉報投訴。這反映了清單化機制通過風險預警和過程監控，有效防范了潛在問題，提升了治理韌性。

辦事服務更加優質是群眾感知最深的改進。權責清單制度規范和明確了權力運行的程序、環節、過程和責任，載明群眾辦事的具體程序、所需資料、辦理人員和時限等事項，群眾只要依照規定就能一次性辦好，避免了“一直在路上”的無奈，滿意度和獲得感大幅提升。2020年以來，該區共受理涵蓋476個業務事項9862個辦件，辦結率100%，群眾反饋滿意度100%，實現了零投訴。這一成效不僅源于科層邏輯的流程優化，還得益于社會邏輯的參與監督，群眾在辦事過程中成為積極的反饋者，推動了服務質量的持續提升。

干群關系更加密切是制度社會效能的體現。權責清單制度將權力曬在陽光下，實現了“群眾明白、干部清白”，極大地減少了辦事不公、優親厚友、與民爭利、以權謀私等侵害群眾利益的現象。2020年以來，該區連續獲全省信訪三無縣區榮譽稱號。這凸顯了群眾參與制度化的作用，權責清單改革通過公開透明機制將群眾從“被動管理對象”轉化為“主動監督主體”，提升了基層民主的有效性。群眾通過監督平臺直接參與治理，不僅增強了制度公信力，還培養了公民意識，為基層民主治理提供了可持續路徑。

從群眾參與的制度化與基層民主治理的提質路徑看，回龍圩的實踐表明，權責清單改革通過制度化渠道將社會訴求融入治理過程，有效提升了民主的實質性和有效性。群眾不再是外部旁觀者，而是通過監督網絡和反饋機制成為治理的積極參與者，這種轉型不僅遏制了權力濫用，還增強了治理的合法性和響應性。

二、權責清單制度運行的多重制度邏輯

黨的十九屆四中全會決定提出，“實行政府權責清單制度，厘清政府和市場、政府和社會關系”。回龍圩管理區創新實踐的權責清單制度，是一個由政治、科層、社會三重制度邏輯共同驅動、多元行動主體深度互動的復雜性治理系統。這三重邏輯相互交織，構成了權責清單制度有效運行的深層動力系統，不僅為制度運轉提供了獨特的動力源泉和目標導向，更通過彼此間的協同配合塑造了制度績效的實現路徑。

（一）政治邏輯：以政治勢能驅動制度構建

政治邏輯在基層治理中扮演著“元治理”角色，主要在于通過合法性構建與政治勢能注入，為權責清單制度的建立與運行提供根本保障。回龍圩的實踐表明，正是政治邏輯的介入，打破了基層治理的路徑依賴，推動權責清單制度從理念轉化為具體制度安排。

1.回應腐敗危機與重塑政府公信力

黨的十八大以來“全面從嚴治黨”的戰略部署，為基層治理劃定了鮮明的政治導向，而回龍圩的反腐敗形勢具有緊迫性。管理區原領導班子成員幾乎集體“淪陷”，不僅侵蝕公共利益，更嚴重削弱群眾對政府的信任。在此情境下，回龍圩管理區黨委、政府將權責清單制度定位為“清廉回龍圩”建設的核心工具，通過將其納入全面從嚴治黨主體責任考核、實行“一票否決”，賦予制度極高的政治優先級。這種定位不僅讓推行權責清單成為各級領導干部的政治責任，更注入了強大的政治勢能，確保制度構建不會因科層惰性而停滯。

2.重塑核心行動者的角色與行為模式

為突破傳統治理中“領導者”與“執行者”的角色割裂，回龍圩管理區構建“四責協同”機制，明確區委主體責任、書記第一責任人責任、班子成員“一崗雙責”、紀委監督責任，形成責任層層傳導的閉環。同時推行“區級領導聯點包片工作責任制”，每名區級領導下沉所聯系的部門、鄉鎮推動制度落地，既為制度執行提供政治背書，又承擔連帶責任，有效破解“中層梗阻”與“選擇性執行”問題。為持續強化壓力，區黨委還建立“每月一調度、每季一通報、半年一督查、年終一評比”的常態化機制，確保權責清單制度在科層體系中始終保持執行力度，避免出現“運動式推進”后的松弛現象。

3.從政治話語到治理實踐的落地轉化

“把權力關進制度的籠子”這一宏大政治要求，在回龍圩具體化為“黨小組建在屋場上”的組織創新。按照“地理相鄰、產業相近、人文相親”原則，將11個行政村劃分為66個屋場治理單元，設立屋場黨小組并實行“四長一肩挑”，即黨小組長兼任村民小組長、理事小組長、合作小組長，使黨組織觸角延伸至基層治理最末梢。在“六小園”建設、村級財務監管等重大事項中，黨組織全程牽頭組織“民主協商、決策、執行、監督”的全過程民主，確保群眾參與始終在規范軌道上運行。這種轉化讓權責清單制度不再是抽象的政治要求，而是可操作、可落地的治理實踐，也讓制度執行從“選答題”變為“必答題”。

（二）科層邏輯：以清單化管理規范權力運行

政治邏輯注入的勢能，需要通過科層體系的規則理性轉化為具體治理效能。科層邏輯的核心是追求高效、穩定、可控的運行模式，而權責清單制度通過清單化、臺賬化工具，對基層科層體系進行全方位再造，實現權力從“模糊化”向“標準化”的轉型，從根本上壓縮權力濫用空間。

1.明晰權力邊界，從職責模糊到權責對等

傳統基層科層中，部門與崗位間的權責交叉或空白，往往成為推諉扯皮與權力尋租的溫床。回龍圩管理區對所轄33個獨立核算單位的職權進行精細化梳理，最終形成20條共性權力清單與923條個性權力清單，不僅明確每一項權力的法律依據、行使主體，更同步構建“責任鏈條”。從具體辦事人員到部門負責人，再到分管領導、單位“一把手”，最終由區黨委和區紀委承擔頂層監督責任，實現“權隨事轉、責權對等”。這種梳理并非簡單的權力枚舉，而是“清權、確權、減權”的系統改革，例如區教育局“學校食堂管理”權力清單中，既列明職權范圍，又明確食品安全監管、資金使用監督、群眾投訴處理的完整責任鏈條，讓“法無授權不可為”有了可核查的文本載體。

2.規范運行流程，從經驗判斷到標準操作

自由裁量權濫用的根源在于流程不透明、標準不統一，回龍圩管理區通過風險清單、防控清單及衍生的《操作手冊》《崗位廉潔風險防控明白卡》，將抽象的“依法行政”轉化為標準化動作。通過“自己找、群眾提、領導點、集體評、班子定”的模式，排查出2589個廉潔風險點，并按危害程度劃分為高、中、低三個等級，例如項目建設領域梳理出45個主要風險點，對應制定50項防控措施。在學校食堂管理中，從食材招標的資質審查、驗收的雙人簽字，到資金支付的三級審批，每一個環節都有明確規范。在項目建設中，將流程分為前期準備、中期建設、后期驗收3個階段，梳理出20項程序清單，每項程序均明確操作步驟、所需資料、風險防控。這種標準化讓干部履職從憑經驗辦事變為照單操作，2020年以來該區項目建設領域未收到一起“索拿卡要”舉報，正是流程規范的突出成果。

3.實現過程留痕，從暗箱操作到全程追溯

為確保清單標準不打折扣，回龍圩要求“一個項目形成一本資料臺賬、財務專賬”。財務專賬精確記錄每一筆資金流向，確保公共資金使用透明；資料臺賬匯集權力行使全過程的決策記錄、執行憑證、驗收報告等，為監督問責提供客觀依據。同時建立“臺賬制、交辦制、銷號制、通報制、倒查制”的內部管控閉環，任何偏離清單的行為都會被納入問題臺賬，經交辦、整改、銷號、通報后，對整改不力的實行“一案雙查”。2022年以來，共有5名干部因未按清單履職被問責，這種“過單必留痕、失職必追責”的機制，讓科層邏輯從被動的事后整改，轉向主動的事前預防與事中管控，推動治理模式向現代化轉型。

（三）社會邏輯：以群眾參與賦能有效監督

基層治理的現代化，離不開群眾從被動管理對象向主動監督主體的轉變。社會邏輯的核心是通過信息賦能、渠道保障與激勵引導，激活群眾參與的積極性，讓分散的社會監督力量成為規范權力運行的重要支撐，形成政府透明施政、群眾有效監督、干群互信增強的良性循環。

1.信息賦能：從權力黑箱到透明清單

傳統治理中，權力運行的“黑箱化”讓群眾“不知權、難監督”，而回龍圩管理區通過清單化公開徹底打破這一困境。全區923條個性權力、20條共性權力及2589個風險點，均通過線上“三湘e監督”平臺、線下屋場公示欄等渠道公開。在鄉村振興“六小園”建設中，材料采購的供應商資質、資金使用的明細臺賬、項目驗收的標準流程，均實時向群眾公開。風險清單與防控清單的公示更讓監督精準化，政府主動公開權力運行的“薄弱環節”，群眾可重點關注高風險領域，“湘桂屋場”清廉監督員伍全旺，正是通過風險清單，發現“六小園”建設材料供應商虛報紅磚500塊，推動重罰并修訂防控清單，將“群眾現場核查”納入必經流程。2024年，群眾對村級事務的知曉率較改革前提升60%，這種信息公開讓群眾從“不知如何監督”變為“明白監督什么”。

2.渠道暢通：從訴求無門到多元參與

線下與線上相結合的監督平臺，極大地降低了群眾參與的門檻。通過線下線下在每個村（居）設立投訴箱，每月召開“屋場說事”會，群眾可直接反映問題。線上開發“掃碼監督”系統，群眾掃描二維碼即可查詢權力運行情況、提交意見；組織層面成立“村務監督委員會”“膳食委員會”等，賦予群眾“否決權”。村務監督委員會2023年以來共否決63筆不合理開支、16項不合理決策，膳食委員會每月檢查學校食堂收支、參與食譜制定，實現從“事后抱怨”到“事中參與”的轉變。全面落實“評價必聽、建議必接、投訴必查、違紀必懲、結果必復”承諾，2023年通過群眾參與共解決村級事務問題127件，其中80%以上在鄉鎮層面化解，未出現赴省進京信訪，確保群眾監督“有回音、有成效”

3.激勵引導：從被動旁觀到主動參與

當群眾切實感受到參與帶來的治理改善時，參與意愿會顯著提升。在鄉村振興“六小園”建設中，群眾通過監督確保資金使用透明、項目質量可靠，進而主動自籌資金800萬元，占總投入45%，戶均投工20天以上，建成“六小園”2700處，神仙洞、八仙洞、馬鹿頭3村獲評省級“美麗鄉村示范村”。在柑橘產業發展中，群眾參與產業資金獎補監督，確保補貼精準發放，帶動戶均年增收3000-5000元。這種參與、成效、再參與的正向循環，讓群眾從“要我參與”變為“我要參與”，2024年群眾自籌資金較2020年增長3倍，正是成效共享的生動體現。截至目前，管理區66個自然村實施的6821個小微項目，全部實現“村民零信訪、村組干部零違紀、項目零投訴、不合規支出零入賬”，連續兩年榮獲省信訪“三無”縣區稱號，反映了社會參與對基層治理的賦能作用。

（四）多重邏輯互動與制度績效生成

權責清單制度的成效，并非政治、科層、社會三重邏輯的簡單疊加，而是三者在動態互動中彼此建構、相互強化的結果。這種互動形成自我完善的治理系統，其效能集中體現在制度構建、執行監督、動態調適三個環節的協同運作中。

1.制度構建：政治勢能與社會預期協同破局

在制度構建階段，政治勢能與社會預期共同突破科層惰性。科層體系因路徑依賴和部門利益，初期對權責清單制度多持消極態度，但政治邏輯通過“四責協同”“一票否決”等機制，大幅提高消極應對的成本，迫使科層組織將制度構建作為優先任務。政治邏輯與社會邏輯形成契合，即在回龍圩管理區發生塌方式腐敗后，區黨委急需通過制度重塑公信力，而群眾對規范權力的強烈預期，成為倒逼科層公開權力的重要力量。當各科層部門意識到權力清單、風險清單將向社會公開，任何“灰色權力”都會暴露于監督之下時，其策略從“消極規避”轉向“主動規范”。最終全區33個獨立核算單位梳理出923條權力清單、2589個風險點，并完成1729項制度“立改廢”，為制度運行奠定堅實基礎。

2.制度執行：“對抗性合作”格局保障效能

在制度執行階段，三重邏輯形成“對抗性合作”的穩定格局。科層干部在《操作手冊》約束下成為標準化執行者，群眾依托公開清單成為精準監督者，而政治邏輯則通過問責機制為這種互動提供保障，就是干部若不“照單操作”，既可能被群眾投訴，又會觸發政治問責，因此必須嚴格依規履職；群眾因制度賦能具備監督能力，其監督意見能通過“投訴必查”機制得到回應。這種互動在回龍圩管理區學校食堂管理中實現辦結率與滿意度雙100%，在22個市、區級重點項目推進中實現“零投訴”，說明“對抗性合作”不僅未削弱行政效能，反而通過穩定的行為預期，提升了治理效率與質量。

3.制度調適：動態調適閉環機制有效運行

在制度調適階段，三重邏輯構建“社會發現、政治執紀、科層糾錯”的運行機制。社會監督發現的問題，如“六小園”材料虛報、村級不合理開支等，通過政治邏輯的“倒查制”“一案雙查”啟動問責，同時推動科層體系修訂制度。在1729項制度“立改廢”中，30%以上源于群眾反饋的共性問題，例如針對群眾反映的項目驗收不規范，科層體系修訂防控清單，將“群眾代表參與驗收”納入必經流程；針對村級財務不透明，完善“三簽字一審批一審核”制度。這種閉環機制讓制度能夠持續吸收社會反饋、回應治理需求，避免“制度僵化”，始終保持適應性與有效性。

三、回龍圩權責清單制度改革的基本經驗

回龍圩管理區推行的權責清單制度，不僅在規范基層權力運行方面取得了顯著成效，更為推進基層治理現代化積累了寶貴經驗。這一制度創新之所以能夠成功，關鍵在于系統性地解決了基層治理中長期存在的權力邊界不清、監督乏力、運行失范等突出問題，更推動基層治理從“權力說了算”轉向“制度說了算”。從實踐效果來看，回龍圩管理區在制度設計的系統性、執行機制的協同性、治理轉型的實效性等方面形成了可借鑒的經驗做法。

（一）系統化制度設計，織密權力約束的全鏈條網絡

制度要真正管住權力，不能只停留在“寫在紙上”的層面，必須形成環環相扣的體系。回龍圩管理區的經驗里，最突出的就是其制度設計的系統性，既考慮了政治層面強化權力監督的要求，又契合了科層體系追求規范高效的特點，還為群眾參與監督留足了空間，構建了“權責清晰、風險可控、動態可調”的制度框架，避免了不同治理邏輯之間的沖突，形成了合力。

1.以清單化為抓手，實現權責關系的精準化界定

長期以來，基層治理中存在的權力邊界模糊、責任主體不清等問題，成為推諉扯皮、權力濫用等現象滋生的重要原因。回龍圩管理區通過同步構建權力清單和責任清單，實現了清權、確權、明責的重大突破。全區33個獨立核算單位經過系統梳理，共明確共性權力20條、個性權力923條，詳細規定了每項權力的法律依據、行使主體和內容邊界，使“法無授權不可為”的原則具有了可操作、可核查的制度載體。與之相對應的責任清單則按照管理層級構建起完整的責任鏈條，從具體辦事人員到部門負責人，再到分管領導、單位主要負責人，直至區黨委和紀委，層層明確防控責任，確保權責匹配、問責有據。這種精準化的權責界定，既為干部履職提供了明確規范，也為社會監督提供了清晰依據，從源頭上遏制了權力運行的隨意性。

2.以閉環化為基礎，構建風險防控的立體化網絡

制度生命力在于其適應性和創新性，只有與時俱進地調整完善，制度才能持續發揮作用。回龍圩管理區在明確權責邊界的基礎上，進一步建立了風險清單和防控清單，形成了風險識別、評估、防控的動態管理閉環。通過采取自己找、群眾提、領導點、集體評、班子定等多種方式，全面排查權力運行各環節的廉潔風險點，共識別出2589個風險隱患，并按照社會關注度和危害程度劃分為高、中、低三個等級。針對每個風險點，按照前期預防、中期監控、后期處置三個環節制定具體防控措施，形成針對性強、操作性高的防控清單。這一制度設計推動風險防控從被動應對轉向主動干預，從事后處置轉向全程管控，有效實現了抓早抓小、防微杜漸的目標。干部照單操作、群眾按單監督、紀委依單檢查的工作機制，有效降低了腐敗現象發生的概率。

3.以動態化為保障，增強制度體系的適應性與生命力

制度不是一成不變的，必須跟著實踐調整。回龍圩管理區在制度設計中特別注重動態調適機制的構建，采取立、改、廢相結合的方式，持續推動制度優化升級，共完成1729項制度的立改廢工作，確保制度內容與實際工作需要相適應。在執行層面，建立了臺賬制、交辦制、銷號制、通報制、倒查制等一系列配套機制，對制度執行中出現的問題做到及時發現、快速交辦、跟蹤整改，并對整改不力的單位和個人進行通報問責。這種動態調適不僅體現在制度文本的修訂完善上，更體現在運行機制的優化創新上。通過每月召開公權監督月例會，定期評估制度執行情況，及時發現問題、研判風險、優化流程，確保制度始終保持生機活力。這種貫穿始終的動態調適機制，有效避免了權力清單制度陷入空轉或僵化的困境，使其真正成為管用有效的治理工具。

（二）協同化執行機制，推動制度從文本落到實處

好制度要是執行不下去，終究是“紙上談兵”。回龍圩的做法是把政治層面的推動力、科層體系的執行力、群眾層面的參與力擰成一股繩，構建起“干部照單干、監督跟著走、責任層層傳”的執行機制，確保權責清單制度不是擺樣子，而是真正融入日常治理。

1.以標準化操作推動干部照單履職，提升行政效能

為了讓干部知道“怎么干”，回龍圩管理區通過編制《兩賬四單操作手冊》和《崗位廉潔風險防控明白卡》，將復雜的權力運行流程簡化為清晰的標準化操作程序，使干部履職有據可依、有章可循。手冊詳細載明了每項權力的行使程序、所需材料、辦理時限和責任人員，干部只需照單操作，就能實現服務事項依法辦、辦理要求告知辦、符合條件必須辦、資料齊全馬上辦的工作目標。這種標準化操作不僅顯著提高了行政效率，更有力遏制了“索拿卡要”“推諉扯皮”等突出問題。在科層邏輯層面，這種設計將權力運行從依賴個人操守與經驗轉變為遵循明確規則流程，降低了自由裁量權濫用的風險；在政治邏輯層面，則通過“陽光行權”重塑了政府公信力，使干部在透明環境中“清白做事”。

2.以多元化監督構建立體防控網絡，壓實責任鏈條

監督能不能跟上，直接關系制度執行的效果。回龍圩管理區構建了內外結合、線上線下聯動的立體化監督網絡，確保權力運行全程處于監督之下。內部監督上，紀委依托“每月例行查、隨機暗訪查、依據責任查”等方式，對制度執行情況開展常態化監督檢查，形成明責、履責、督責、考責、問責的完整鏈條。外部監督上，通過全面公開權力清單和運行流程，設立線下投訴點和線上掃碼監督平臺，建立“評價必聽、建議必接、投訴必查、違紀必懲、結果必復”的反饋機制，有效激發了群眾監督積極性。這種監督格局不僅發揮了政治邏輯的問責威懾作用，也激活了社會邏輯的參與效能，使監督從“少數人盯多數人”轉變為“多數人盯少數人”，形成了“干部清正、政府清廉”的倒逼機制。這種監督格局既發揮了政治監督的威懾作用，又激活了社會監督的約束功能，使監督從“少數人盯多數人”轉變為“多數人盯少數人”，形成了“干部清正、政府清廉”的倒逼機制。

3.以協同化推進凝聚各方合力，保障制度持續運行

執行制度不能只靠某一個部門，必須把責任傳下去。回龍圩管理區構建了“四責協同”的責任體系，即區委承擔主體責任、區委書記承擔第一責任人責任、班子成員履行“一崗雙責”、紀委專責監督責任，并通過“區級領導聯點包片工作責任制”將責任壓力下沉至一線。按照“誰主管、誰負責”原則，由組織、教育、衛健、財政等部門分別牽頭機關、學校、醫院、企業等七大清廉單元的制度落實工作，形成“系統主抓、單位主建”的推進格局。制度執行協同化推進，不僅確保了政治邏輯的強勢驅動能夠轉化為科層體系的具體行動，避免了“中層梗阻”，更通過責任共擔、績效聯動，激發了各部門的內生動力。例如，美麗鄉村建設中多元主體的協同參與不僅保障了項目質量，還引領群眾自籌資金參與，形成了共建共享的局面，彰顯了治理的整體效能。

（三）效能化治理轉型，讓制度成果真正惠及群眾

改革制度最終是為了提升治理效能、讓群眾得實惠。回龍圩通過權責清單制度推動基層治理從“圍著權力轉”轉向“圍著服務轉”，從“政府管群眾”轉向“群眾參與管”，不僅在防控腐敗、提升效率上見了效，更在改善干群關系、激發市場活力、凝聚社會共識上取得了長期效果，真正實現了制度創新的價值。

1.以透明化行權促進干群信任重建，夯實執政基礎

基層治理的關鍵是贏回群眾信任。過去權力運行不透明，群眾心里沒底，干群關系容易緊張。回龍圩管理區通過兩賬四單將權力運行置于陽光之下，實現了群眾明白、干部清白的良性互動。權力清單的公開讓群眾清楚了解各部門的職權范圍和工作流程，風險清單的公示展現了政府自我加壓的決心，防控清單的透明使社會監督有的放矢。這種透明用權徹底改變了以往暗箱操作造成的猜疑和隔閡，推動干群關系從緊張對立走向密切合作。在鄉村振興“六小園”建設中，群眾通過參與監督、自籌資金、投工投勞，從治理的被動接受者轉變為主動參與者；在小微項目實施中，全區66個自然村的6821個小微項目全部實現村民零信訪、干部零違紀的雙贏局面。這種信任重建既是社會參與效應的體現，也是政治認同強化的表現，為治理現代化奠定了堅實的社會基礎。回龍圩管理區連續獲得全省信訪三無縣區榮譽稱號，就是干群關系改善的最好證明。

2.以規范化運行優化營商發展環境，釋放市場活力

回龍圩管理區通過規范權力運行，有效降低了制度性交易成本，營造了穩定、公平、透明的營商環境。權力清單明確了市場準入、項目審批等關鍵環節的標準和時限，防控清單阻斷了吃拿卡要等亂作為行為，使市場主體能夠形成穩定預期、安心經營。在財務專賬和資料臺賬的規范管理上，確保了公共資金的合理使用和資產安全，提高了財政資源配置效率。這種規范化運行既符合市場經濟發展對法治化、可預期環境的內在要求，又通過釋放市場活力反哺治理水平提升，形成了治理優化、環境改善、發展提速的良性循環。2020年以來，回龍圩管理區組織實施了22個市、區級重點項目，截至2025年6月底沒有收到相關舉報投訴，這就是營商環境優化的具體體現。

3.以常態化調適構建長效治理機制，確保制度生命力

回龍圩管理區通過構建“社會發現、政治執紀、科層糾錯”的運行機制，使權責清單制度具備了動態調適、持續完善的生命力。社會監督和群眾反饋成為制度優化的信息源，政治問責和紀律約束成為糾偏整改的推動力，科層體系的立改廢工作則將個別經驗轉化為普遍規范。通過定期梳理問題臺賬、開展警示教育、系統修訂制度文本，實現了從個案處理到機制完善的升華。這種常態化調適機制避免了運動式治理的短期效應，確保制度能夠隨著實踐發展而不斷創新，持續回應治理的新要求新挑戰。回龍圩管理區完成1729項制度的立改廢工作，就是這一調適機制有效運行的具體證明。

總之，回龍圩管理區權責清單制度改革，通過系統化的制度設計、協同化的執行機制和效能化的治理轉型，實現了基層治理從“權力任性”到“照單操作”、從“暗箱操作”到“陽光行權”的深刻轉變。回龍圩經驗表明，基層治理現代化不僅需要技術層面的創新，更需要理念層面的重塑和機制層面的重構。只有以制度理性規范權力運行，以多元參與激活治理能量，以持續調適保障制度活力，才能最終實現治理效能與群眾獲得感的雙提升。

參考文獻：略

作者簡介：陳文勝，湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、二級教授、博士生導師，研究方向為三農問題與鄉村振興；謝宗藩，湖南師范大學中國鄉村振興研究院副教授、碩士生導師，研究方向為農村經濟、鄉村治理。來源:《鄉村振興藍皮書：湖南鄉村振興報告(2025)》 社會科學文獻出版社 2025年12月出版）