構(gòu)建安全、高效與分類治理的現(xiàn)代機(jī)場(chǎng)管理體系

隨著我國(guó)民航事業(yè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，民用機(jī)場(chǎng)在國(guó)家綜合交通體系和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位日益凸顯。機(jī)場(chǎng)不僅是航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的重要節(jié)點(diǎn)，也是服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、支撐區(qū)域協(xié)同和保障航空安全的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。在這一背景下，新民用航空法對(duì)民用機(jī)場(chǎng)章節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)性修訂，既回應(yīng)了行業(yè)發(fā)展和技術(shù)變革的現(xiàn)實(shí)需求，也體現(xiàn)了民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度取向。

此次修訂在管理結(jié)構(gòu)、制度內(nèi)容和治理方式等層面實(shí)現(xiàn)了整體升級(jí)，標(biāo)志著我國(guó)機(jī)場(chǎng)管理正在邁向更加安全可靠、運(yùn)行高效、分類科學(xué)、協(xié)同有序的新階段。

一、結(jié)構(gòu)優(yōu)化：構(gòu)建分類治理的制度框架

新民用航空法通過建立“一般規(guī)定—運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)—通用機(jī)場(chǎng)”的章節(jié)結(jié)構(gòu)，首次在法律層面對(duì)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)與通用機(jī)場(chǎng)作出不同規(guī)制，形成了層次分明、邏輯清晰的制度體系。這一調(diào)整體現(xiàn)了從“統(tǒng)一管理”向“分類治理”的管理理念轉(zhuǎn)變。

在運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)管理方面，圍繞全國(guó)布局規(guī)劃、建設(shè)審批、運(yùn)營(yíng)許可和國(guó)際機(jī)場(chǎng)管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出集中規(guī)定，突出運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)在國(guó)家綜合交通體系中的樞紐地位和公共基礎(chǔ)設(shè)施屬性，有利于統(tǒng)籌運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)布局和運(yùn)行效率。

在通用機(jī)場(chǎng)管理方面，首次以專節(jié)形式系統(tǒng)提出規(guī)劃編制、建設(shè)審批和運(yùn)行管理要求，明確實(shí)行分類分級(jí)管理原則。這一制度設(shè)計(jì)既順應(yīng)了通用航空和低空經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的趨勢(shì)，也為地方因地制宜發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)提供了清晰的法律依據(jù)和制度空間。

二、內(nèi)容拓展：回應(yīng)新形勢(shì)與新業(yè)態(tài)

新民用航空法機(jī)場(chǎng)章節(jié)在內(nèi)容上更加全面，覆蓋了規(guī)劃銜接、電磁環(huán)境保護(hù)和無人機(jī)管理等新領(lǐng)域，體現(xiàn)出立法對(duì)新業(yè)態(tài)發(fā)展的主動(dòng)回應(yīng)。

在規(guī)劃管理方面，明確要求將機(jī)場(chǎng)場(chǎng)址和總體規(guī)劃納入縣級(jí)以上國(guó)土空間規(guī)劃體系，并依法劃定噪聲敏感區(qū)域。這一規(guī)定強(qiáng)化了機(jī)場(chǎng)規(guī)劃與城市發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和土地利用之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，有助于從源頭上減少規(guī)劃沖突和環(huán)境矛盾，推動(dòng)機(jī)場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域發(fā)展協(xié)同推進(jìn)。

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，從規(guī)劃統(tǒng)籌、噪聲控制和運(yùn)行管理等多個(gè)層面作出規(guī)定，將綠色發(fā)展理念嵌入機(jī)場(chǎng)全生命周期管理過程。這不僅有助于推動(dòng)機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，也為行業(yè)落實(shí)“雙碳”目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供了法律支撐。

三、安全強(qiáng)化：完善綜合安全保障體系

安全是民航業(yè)的生命線。新民用航空法將“機(jī)場(chǎng)使用許可證”調(diào)整為“機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)許可證”，有利于全過程持續(xù)監(jiān)管。在機(jī)場(chǎng)管理的安全理念上實(shí)現(xiàn)了由“運(yùn)行安全”向“綜合安全”的拓展，將電磁環(huán)境保護(hù)、無人駕駛航空器管理和安全責(zé)任納入統(tǒng)一制度框架。

系統(tǒng)納入電磁環(huán)境保護(hù)內(nèi)容。隨著通信技術(shù)和電子設(shè)備的廣泛應(yīng)用，電磁干擾對(duì)民航運(yùn)行安全的影響日益突出。通過劃定電磁環(huán)境保護(hù)區(qū)域、明確禁止性行為，構(gòu)建起與機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)并行的安全制度體系，為飛行運(yùn)行構(gòu)筑更加立體、全面的安全屏障。

加強(qiáng)無人駕駛航空器管理成為亮點(diǎn)內(nèi)容。明確機(jī)場(chǎng)周邊無人駕駛航空器管制空域的設(shè)立原則，并要求機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)人具備相應(yīng)的探測(cè)和反制能力，為規(guī)范無人駕駛航空器飛行秩序、維護(hù)機(jī)場(chǎng)運(yùn)行安全提供了法律支撐。這一規(guī)定體現(xiàn)了立法對(duì)技術(shù)進(jìn)步和新型運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的前瞻性應(yīng)對(duì)。

在責(zé)任體系方面，明確了機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)人維護(hù)民用機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)秩序、保障民用機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)安全的職責(zé)。這一規(guī)定有助于推動(dòng)機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)單位在安全管理、設(shè)施維護(hù)和運(yùn)行保障等方面建立更加完善的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，進(jìn)而形成以企業(yè)自查為基礎(chǔ)、政府監(jiān)管為保障、社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的多層次責(zé)任體系，提升整體治理效能。

四、程序規(guī)范：提升制度執(zhí)行力和公信力

新民用航空法在管理程序設(shè)計(jì)上更加注重規(guī)范性和可操作性，體現(xiàn)了依法治理和精細(xì)化管理的要求。

在機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)方面，圍繞障礙物管理建立了較為完整的程序鏈條。對(duì)于公告發(fā)布前已經(jīng)存在的障礙物，依法實(shí)施清除和補(bǔ)償機(jī)制，兼顧公共安全與合法權(quán)益保護(hù)；對(duì)于公告發(fā)布后新建的障礙物，則明確責(zé)令改正、代履行和責(zé)任追究等措施，增強(qiáng)法律約束力和執(zhí)行剛性。而代履行制度的引入，為解決基層執(zhí)法中存在的執(zhí)行難、落實(shí)難問題提供了制度工具，有助于提升法律規(guī)定的實(shí)際落地效果。

在規(guī)劃審批權(quán)限配置上，體現(xiàn)了“統(tǒng)籌與放權(quán)并重”的改革思路。運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)繼續(xù)由國(guó)家層面統(tǒng)籌規(guī)劃，保障全國(guó)機(jī)場(chǎng)體系的整體協(xié)調(diào)性和網(wǎng)絡(luò)效率；通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃由省級(jí)政府審批，有利于發(fā)揮地方積極性，推動(dòng)區(qū)域通用航空和低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

五、公開透明：推動(dòng)共建共治共享

新民用航空法機(jī)場(chǎng)章節(jié)在多個(gè)方面強(qiáng)化了信息公開和社會(huì)參與要求，體現(xiàn)了現(xiàn)代治理體系中公開、公平、公正的基本原則。

機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域、電磁環(huán)境保護(hù)范圍以及航班時(shí)刻配置規(guī)則等重要事項(xiàng)均要求依法向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。這種制度安排有助于增加行政決策透明度，減少市場(chǎng)主體和公眾的不確定預(yù)期，營(yíng)造更加規(guī)范、有序的行業(yè)發(fā)展環(huán)境。

在信息發(fā)布方式上，新民用航空法以“主要媒體”替代“主要報(bào)紙”，體現(xiàn)了對(duì)傳播渠道變化和新媒體環(huán)境的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，擴(kuò)大了制度實(shí)施的覆蓋面并提高了時(shí)效性。

結(jié)語(yǔ)：邁向現(xiàn)代化機(jī)場(chǎng)治理新階段

總體來看，新民用航空法機(jī)場(chǎng)章節(jié)的修訂，是一次立足行業(yè)發(fā)展實(shí)際、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)治理目標(biāo)的系統(tǒng)性升級(jí)。通過分類治理結(jié)構(gòu)、綜合安全體系和規(guī)范管理程序，構(gòu)建起更加完善、更加現(xiàn)代的機(jī)場(chǎng)管理制度框架。

新民用航空法的機(jī)場(chǎng)管理制度既為應(yīng)對(duì)無人駕駛航空器管理、電磁環(huán)境保護(hù)等新技術(shù)挑戰(zhàn)提供了法律依據(jù)，也為運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)和通用機(jī)場(chǎng)差異化發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。更為重要的是，在權(quán)責(zé)配置、程序規(guī)范和信息公開等方面體現(xiàn)了法治化、規(guī)范化和透明化的治理導(dǎo)向。

面向未來，隨著低空經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、智慧機(jī)場(chǎng)加快建設(shè)和綠色發(fā)展理念不斷深化，機(jī)場(chǎng)管理仍將面臨新的課題和更高要求。此次修訂所確立的基本框架和治理原則，為后續(xù)制度完善和政策創(chuàng)新預(yù)留了空間，也為我國(guó)民航高質(zhì)量發(fā)展提供了更加堅(jiān)實(shí)、穩(wěn)定和可預(yù)期的法治保障。（作者：曹珍，單位：中國(guó)民航科學(xué)技術(shù)研究院）

編輯|李海燕

校對(duì)|李季威

審核|韓 磊