朱芒：行政處罰構成要件的裁量性判斷——以“小過重罰”案件的適用為例 | 法學202602

【作者】 朱芒（上海交通大學凱原法學院）

【來源】北大法寶法學期刊庫《法學》2026年第2期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：學界至今有關“小過重罰”案件的討論基本集中在處罰決定程度方面，并因法解釋論已達效果裁量的極限而傾向于立法論方向的探討。然而，作出處罰的前提必須是違法行為的成立，而有關討論在行為構成要件判斷方面存在欠缺。將相應行政處罰放置于所依據的法規范整體之中就可以發現，現代行政法中需要對構成要件從內外兩個方面作出判斷。內在構成方面，應明確法條中抽象用語的具體可判斷內容對于結果責任的作用；外在方面，則應關注具有預防風險屬性的過程性責任框架制度中狀態責任的設置對于結果責任的影響。所有的法解釋都應在相應單行法的具體法律目的統合之下展開論證，從而避免僅對特定法條作出形式化和機械性認識。

關鍵詞：行政處罰；小過重罰；構成要件；結果責任；狀態責任

目次 一、行政法中制裁標準框架及其局限性 二、制裁標準框架中要件的內外結構：內在構成、（外在的）過程性框架與制裁的關系 三、法律目的統合性與對法解釋的約束 四、結語

近幾年有關行政法的討論中，“小過重罰”作為一個令人關注的話題，為行政法學界所重視。從輿論報道的內容看，其表現為較小的違法行為，行為人接受的處罰被認為過重。所謂處罰過重，正如被廣泛議論的“方林富案”和“榆林毒芹菜案”為代表的案件，在其所依據的具體法規范中已經選定了最低或較低的處罰，但從一般社會認知而言，仍然被認為是處罰程度太重的現象。

“小過重罰”被認為違背“過罰相當”的法律原則，但在如何解決該問題的方法方面，現有文獻更多是基于法解釋上的無奈而取“立法論”指向，即尋求如何完善法律制度；即使仍在“適用論”層面的努力，也脫離了案件適用的具體單行法乃至實體法本身，而尋求在更高的法律原則上對法的理解方法。總之，相應問題值得從多方面討論。但就法解釋層面而言，至今為止的討論至少存在兩點不足：一是，尚未深究解釋論是否窮盡的問題，尤其是針對處罰決定所依據的單行法的解釋方法方面；二是，孤立地偏向處罰程度（即重罰）條款的討論，而忽視了相應條款所處單行法整體中相關結構對處罰程度的影響，尤其是作為前提的違法行為究竟應如何構成的分析。

本文針對上述問題，以“小過重罰”的代表性案件“方林富案”和“榆林毒芹菜案”為分析對象，從對處罰決定所依據的單行法解釋入手，剖析案件中法律適用方面的問題。需著重指出的是，本文雖然選取了這兩個案件作為分析對象，但內容并非只是個案分析，而是以此方法來揭示現代行政法適用的基礎性要求：當現代行政法中的裁量事項不可避免時，必須在單行法設置的法律目的統合之下，將行政行為（如處罰決定）的具體依據條款置于單行法的法規范整體結構之中，尤其是與之相關的法規范結構中予以分析，以此嘗試為相同類型的法解釋確定一個一般規則框架。

上述所稱法解釋的一般規則，涉及三個方面。其一，至今為止法解釋方面并不重視實定法的目的作用，尤其是單行法的目的作用（如各個單行法的第1條），而這涉及每一項行政行為的合法性判斷。其二，行政行為“根據條款”的文字表述廣泛表現為抽象概念（除本文分析的《廣告法》第9條第3項中“最”的構成要件之外，有類似作用的條款如“公平”“及時”“必要”等），如何判斷其構成要件雖然是一個傳統法解釋問題，但在現代行政中如何展開要件裁量則尤為復雜。其三，現代行政法的單行法中，出于風險預防和控制等目的需要，存在許多前置的過程性法規范框架（除本文分析的《食品安全法》相關條款之外，有類似作用的條款如《藥品管理法》第57條中的“銷售記錄”規定等），因此，在判斷是否及如何作出處罰決定時，須將這些法規范框架對最終行政行為的作用也一并考慮。

基于上述考慮，本文在整理出“小過重罰”案件在法律適用方面孤立地拘泥于處罰的最終法律效果條款，顯現出效果裁量極限現象的基礎上，著眼于行政行為依據的具體單行法的內容，尤其是相應單行法中，法律效果條款與作為其前提的構成要件條款之間的關系（“要件—效果”結構關系），如《食品安全法》第124條第1款的制裁規定部分及該款第1項規定的構成要件部分，分析構成要件設定中裁量的作用，以及因風險預防和控制而擴展的、作為前提的過程性責任框架的裁量方式和責任內容。提出對違法要件的裁量性設置，必須接受相應單行法的具體法律目的的拘束，并從“目的—手段”的判斷方法出發，解釋相應裁量的可能空間和限度（第三部分）。由這幾個部分組成的整體結構可以為認識行政行為是否合法或妥當提供一個基礎性判斷框架。

一

行政法中制裁標準框架及其局限性

（一）“小過重罰”案件中法規范適用的共性問題：裁量極限

1.“方林富案”事實概要及其受關注的問題

2015年11月，浙江省杭州方林富炒貨店因在店內張貼和在包裝袋上印有“杭州最優秀的炒貨特色店鋪”“杭州最好吃的栗子”等內容的廣告，被市場監管行政機關認為其廣告使用了“最”字，違反了《廣告法》第9條第3項不得使用“國家級”“最高級”“最佳”等絕對化用語的規定，根據該法律第57條第1項的規定，從輕罰款20萬元。

因《廣告法》第57條規定的罰款幅度是20萬元以上100萬元以下，而該處罰決定選擇了最輕程度的處罰。就此而言，處罰決定在適用法律方面并不存在違法瑕疵。但是，案件事實（僅廣告文字表述）與法規范的適用結果（20萬元罰款）之間的差異對普通人的認知產生沖擊，因此如果依然存在“重罰”的認識，那么就只有走修法之路才能解決問題了，即問題的解決方向是立法論而非解釋論。

2.“榆林毒芹菜案”事實概要及其受關注的問題

“毒芹菜案”的事實概要為經營蔬菜糧油店的當事人購進7斤芹菜，由市場監管部門提取2斤進行抽樣檢查。一個月后，當事人被告知該批芹菜因殘留禁用農藥而檢驗不合格，違反《食品安全法》第34條第2項禁止生產經營“農藥殘留……等污染物質以及其他危害人體健康的物質含量超過食品安全標準限量的食品……”的規定，市場監管部門依據該法第124條第1款第1項作出罰款6.6萬元的處罰決定。該項法律規定內容為，“違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款”。

如同“方林富案”，如果單從適用法律的情況看，處罰6.6萬元的罰款金額并沒有超出法定的可裁量范圍，且接近法定最低限度，因此從法規范在形式適用的角度看，該處罰決定并不存在違法性或者不當性方面的問題。而引發輿情的是案件事實（20元違法貨值）與法規范適用結果（6.6萬元罰款）之間金額上的巨大差距現象，沖擊了公眾的一般認知，也由此將討論話題引向完善立法方向。

（二）制裁標準框架與效果裁量的局限性

就法規范的適用方面而言，上述“小過重罰”案件中的問題，似乎在形式上只能歸屬于立法論范圍，非經過修法程序便無法解決。當然，立法論的角度無疑是值得探討的方向，但在本文的問題意識之中，法規范解釋的路徑應該還未窮盡，對于處罰決定是否合法尚有質疑的制度空間。而此問題意識源于案件中法規范適用的思考方式，即對于法律責任的認定方式，被限制在一個固有的小范圍制度框架內，即下文所稱的制裁標準框架之內，且重點基本孤立地落在該制度框架中的制裁結果方面。

1.制裁標準框架

在判斷是否應該作出行政處罰時，法規范適用方面表現出“第一層次義務—第二層次義務”的制度框架。其中，“第一層次義務”屬于法規范普遍設置的行政秩序，相應的社會成員均負有遵守的義務；“第二層次義務”則是法規范針對違反第一層次義務，即行政秩序的特定行為人設置的制裁。因此，該關系框架可簡化為“行政秩序—制裁”制度框架。

一般而言，作為行政行為的行政處罰行為是在“要件—效果”制度框架中發生作用的，這是判斷行政行為成立、效力、合法性及法律責任等事項的基本制度框架，當客觀上具備了法定要件時，行政主體可以在法定范圍內作出具有法定效果的行政行為。因此，在討論作為制裁的行政處罰的合法性問題時，將該制度框架嵌入判斷行政處罰的制度框架構成二次制度框架，形成了復合結構的“行政秩序—制裁（要件—效果）”制度框架。為便于使用，本文將其簡稱為“制裁標準框架”。

在制裁標準框架中，行政主體擁有對當事人是否違法的判斷權，以及確定違反（行政秩序）的具體條款。同時，行政主體是具體法條所規定制裁的實施者，當事人則對應地成為承擔第二層次義務，即接受制裁的行政相對人。在行政主體與行政相對人的這類行政處罰法律關系中，盡管在理論上認為存在各種對應的權利義務，但在實際的單方面屬性的行政行為中，行政處罰行為本身并不能表現出這類權利義務關系的相互性。

以此制度框架整理相關案件中實定法內容，可以看到：“方林富案”中行政處罰的決定是被設置于《廣告法》建立的行政秩序要求（不得使用絕對化用語的普遍義務，第9條第3項）和對當事人違法的處罰依據（第57條第1項）這個制裁標準框架之內。“榆林毒芹菜案”中行政處罰決定具體涉及《食品安全法》設置的行政秩序要求（禁止生產經營農藥殘留超標的食品的普遍義務，第34條第2項）和對當事人違法的處罰依據（第124條第1款第1項）。

2.制裁的可能效果：效果裁量及其局限性

在制裁標準框架內，具體為確定制裁的“要件—效果”制度框架中，行政主體在適用法規范時，除了單方面確認事實和行使處罰權外，還表現為行政裁量權的行使。

我國行政處罰關注的是違法行為的構成要件與應受處罰的法律效果（制裁結果）的關系。其中，在制裁行政行為作出方面，法規范通常設置了行政主體可選擇的種類、程度等法律效果的范圍，這在法定的形式上表現為效果裁量（也稱行為裁量）。行政主體可在此法定范圍內，自行判斷選擇合適的內容作出處罰決定，使相對人承擔相應的法律效果。如《食品安全法》對食品中農藥殘留超標，貨值金額不足1萬元的，規定可以作出5萬元以上10萬元以下罰款（第124條第1款第1項），而“榆林毒芹菜案”中的行政主體選定了6.6萬元的罰款金額。“方林富案”表現了同樣的法適用方式，行政主體對于使用絕對化用語的違法行為，依據《廣告法》規定可處20萬元以上100萬元以下的罰款（第57條第1項）。

誠然，此種制裁標準框架可以給行政主體提供作出處罰決定時明確的法規范依據，同時在形式上也容易對合法性要件和效果作出判斷，但是，對法定行使范圍的限制會導致應對現實問題時僵硬化。而有關“小過重罰”案件社會輿論中爭議的核心點其實就在于此，表現為行政主體自由選擇幅度的法規范與社會通常的過錯與責任觀念存在差異。

除了受法定范圍限制而產生的局限性外，制裁標準框架本身的特征也會表現出類似局限。這是由于上述適用《食品安全法》第124條所呈現出的確定責任的方式，不是《食品安全法》所獨有，而是普遍存在于我國行政處罰法律制度的適用過程中。另外就共性而言，這種制裁標準框架同是一個只注重結果、靜態的制度適用框架，具體表現為以下兩點。

其一，無論是對違法事實的確認，還是在法定的可處罰范圍內通過裁量選擇特定法律效果的制裁方式，都孤立地集中于設定了最終法律效果的條款上，如《食品安全法》第124條規定的最終處罰決定的內容。

其二，法律責任（法律效果）條款直接與設定了一般秩序義務的條款相連接。如《食品安全法》第124條規定的行政處罰的違法行為，只集中性地與規定了一般秩序義務的第34條相連接。盡管一般秩序義務中包含了違法行為構成要件內容，但是，在分析違法行為是否成立時，除了一般秩序義務的內容之外，還須考慮與此緊密相關的其他法規范的要求，則是現代行政法的特征。

二

制裁標準框架中要件的內外結構：內在構成、（外在的）過程性框架與制裁的關系

制裁標準框架的作用是將具體的法規范適用于具體案件，其中的每個構成部分都關系到法規范正確合法的適用結果，因此，如何考慮“要件—效果”關系中“要件”的構成內容和構成方式，已成為當今行政主體無法回避的法律適用事項。尤其是在現代行政法中，對于“要件”如何構成的問題，需從相應具體法規范對適用的特定要求出發予以理解，而不能停留在文字表述的形式層面上機械地套用。基于此，下文將進一步分析“小過重罰”代表性案件“方林富案”和“榆林毒芹菜案”中“要件”在法適用中的情況。具體而言，在如何理解“要件”的構成方面，需要著眼于兩個方面，其一是不確定法律概念的內容中究竟存在著怎樣的構成要件（內在構成）的明確化現象；其二是相應概念的構成要件與所處行政的法定過程性責任框架相結合時，該構成要件的擴展現象。

（一）違法事實的成立：要件裁量的內在構成

在本文第一部分提出的“行政秩序—制裁（要件—效果）”的制裁標準框架中，要件事項顯然屬于該框架的內在組成部分。如果行政主體在判斷違法事實的構成要件方面存在錯誤，那么，基于此前提所作出的處罰決定，無論是怎樣的裁量結果，都會產生合法性疑問。

1.“絕對化用語”的構成要件疑問

從“方林富案”中涉及的《廣告法》第9條第3項規定來看，內容表述為加引號的用語列舉，“廣告不得有下列情形：……（三）使用‘國家級’‘最高級’‘最佳’等用語”。該條的“等”字表述的是不完全列舉的例示性規定，意味著明文列舉的三個冠以“最”字的用語之外的同類用語，也屬于該項禁止的范圍。因此，需要分析的是這些用語中的共性要件，即“絕對化用語”的構成要件。這是作出處罰決定之前必須完成的法律判斷工作。

由于《廣告法》自身沒有具體規定“絕對化用語”的要件構成，因此如何理解該用語的構成要件是法解釋的必要作為。從至今為止的資料來看，相關構成要件的認定大致如下。

以默認形式表述“最”字及與其含義相同的用語。在“方林富案”發生之前，法學界幾乎沒有對“絕對化用語”概念構成要件進行過討論。該案件發生后，從一、二審判決以及行政處罰決定書的內容看，法解釋所采的判斷基準是注重形式上以“最”字表述的同類內容或含義相同的用語。當然，另一個傾向于形式化的解釋方向或許是，“含義相同”所指向的并非具體內容，而是采用了文字“最”而已。總之，至少在此案二審判決的時點，“絕對化用語”被理所當然地默認為文字的形式表述，因而無須具體討論。

2.解釋基準及其動向

（1）行政的動向：明示的解釋基準——實質化判斷走向

在“方林富案”之后，國家市場監督管理總局于2023年2月25日發布了《廣告絕對化用語執法指南》（以下稱為《指南》），在一定程度上設定了此不確定法律概念的具體內容和判斷方法，成為一項解釋基準。當然，如果從不確定法律概念的要件設置屬于要件裁量方面理解，該項規范性文件也屬于裁量基準的一種。

從《指南》的內容看，第5、6條的規定直接涉及“絕對化用語”的構成要件設置。這兩條規定采用了排除法（消極定義法）的解釋方式，即從什么不是“絕對化用語”的角度定義了該概念。該項裁量基準的著眼點脫離了形式判斷方式，不拘泥于廣告文字形式表述中是否有“最”字或含義相同的用語，初步將概念的構成要件導向實質化。

這里所謂實質化的定義方式是指，雖然廣告使用了“絕對化用語”，但并不因此屬于《廣告法》要處罰的對象。《指南》對此設定了兩個相應的類型：一是，并不指向商品的第一類“絕對化用語”（第5條），《指南》將此類型歸入了不屬于《廣告法》管轄的“絕對化用語”范圍。二是，雖然指向了商品，“但不具有誤導消費者或者貶低其他經營者的客觀后果” 的第二類“絕對化用語”（第6條），《指南》對此設置了排除性的結果要件。從該條所列的六項結果要件內容來看，“絕對化用語”是在商品自我比較（第1項）、消費提示（第2項）、標準內容（第3項）、名稱所含（第4項）、獎項稱號（第5項）及事實信息（第6項）之中使用，概括而言是指使用“絕對化用語”行為本身在客觀上無法與廣告內容相分離，而非當事人（廣告主）主觀特意設置。

（2）司法的動向：潛在的判斷方式——結果要件的出現

從上述《指南》可以看出，行政主體正通過建立裁量基準的方式，為確定“絕對化用語”的構成要件（尤其是排除性構成要件）提出了一個制度建設方向。其中，尤其值得肯定的是在結果要件設定方面，將“不具有誤導消費者或者貶低其他經營者的客觀后果”的“絕對化用語”不納入《廣告法》的適用范圍。由于對于可適用于該結果要件的行為，《指南》采用了列舉方式作了規定，也因此遺留了兩處不足：一是，所列事項屬于客觀事實，且因欠缺概括性概念的統領，在適用時只能碎片化地在個案之中對照案件的具體事實；二是，裁量基準的著重點在當事人的行為本身，而沒有將（廣告行為的接受者）消費者納入其中，消費者始終被排除在判斷范圍之外。

而同樣針對是否“誤導”的結果要件問題，“方林富案”的司法裁判路徑中呈現了另一種判斷框架。該案一審判決書指出：“廣告針對的是大眾比較熟悉的日常炒貨，栗子等炒貨的口感、功效為大眾所熟悉，相較于不熟悉的商品，廣告宣傳雖會刺激消費心理，但不會對消費者產生太大誤導，商品是否真如商家所宣稱‘最好’，消費者自有判斷。”二審判決同樣對此事項提到：行政主體對于“以下因素也應予以查明并納入考慮：……第二，關于案涉違法廣告行為的社會危害性。首先，案涉違法廣告所介紹的店鋪和商品，是大眾所熟知的炒貨店及其推銷的炒貨，不需要借助專業知識便可作出判斷，故案涉廣告雖然違法，但對消費者的誤導程度有限。”從這些內容可以看出，該案一、二審判決書本身就提出了一個對于“絕對化用語”與“誤導”之間關系的基礎性判斷方式，這為判斷“絕對化用語”在什么情況下適用第9條第3項設置了要件。

上述兩段判決內容提出了“絕對化用語”是否具有“誤導”消費者的判斷標準。值得注意的是，該判斷標準的關注重點是消費者，表現出兩方面特征。其一，消費者的定位。司法裁判要求行政主體在判斷是否構成“誤導”時，須將消費者也納入其中予以考慮，而非僅從行政主體的立足點理解法規范內容，并以此判斷當事人行為屬性，從而將消費者虛位化。其二，消費者的屬性。在司法裁判中被納入判斷范圍的消費者是指廣告的對象“大眾”，即判決是以平均化的、客觀的、理性的或者說標準的人當成消費者，而非在特定場景中特定的單個自然人，即排除了特定個人在特定場合的認知能力。判決以這種客觀的人能否自行判斷，而非借助專業知識判斷為標準來區分是否存在“誤導”。這種判斷與上述行政解釋基準的差異在于，其著重于客觀的人的一般認知程度。換言之，在該標準之下，當事人即使使用了“絕對化用語”，但在不會發生“誤導”“大眾”（客觀人、平均人或理性人）結果的情況下，該“絕對化用語”也不能歸入第9條第3項的管轄范圍。

此外，之所以稱判決中的判斷方式為“潛在”，是因為相關內容的明文表現之處，是在判決書中有關如何適用《廣告法》第57條規定的處罰幅度之處。在“要件—效果”框架中，該判決將此判斷方式為基礎構筑效果（行為）裁量時的論證理由，即以此作為論證理由來考慮制裁的效果，即處罰的罰款數額是否應該從輕或減輕的要素。“絕對化用語”是否引起“誤導”結果及其程度當然可以作為決定制裁效果時的考慮要素，但從其應起作用的角度看，更具重要性的是其應歸入要件事實是否能夠成立的范圍，并且屬于制裁的前提性制度。

（二）過程性責任框架：構成要件的外部擴展

與“方林富案”通過裁量具體明確違法行為構成要件的內在發展路徑不同，“榆林毒芹菜案”依據的《食品安全法》要求在判斷違法行為的構成要件時，須與其他前置性或過程性法律制度框架相結合。

1.過程性責任框架的出現及其表現形式和核心內容

（1）過程性責任框架的出現

現行《食品安全法》是從《食品衛生法》發展而來。從這兩部法律有關農藥殘留超標責任方面的規定來看，《食品安全法》除了設有與后者并無二致的制裁標準框架外，在判斷責任的形成方面，還增添了判斷行政過程中法律責任形成的制度框架（以下簡稱為“過程性責任框架”，以區別于“制裁標準框架”）。而且該過程性責任框架與注重結果責任的制裁標準框架緊密結合，二者組成了雙重的制度結構，共同作用于農藥殘留超標的責任承擔問題。

過程性責任框架的表現形式及其核心內容將在下文展開，這里需要注意的是，對于違反農藥殘留超標義務的當事人應受處罰的規定，《食品安全法》設置了兩項前提條件：其一，違反禁止農藥殘留超標的規定（第34條第2項），即制裁標準框架中的“要件”要求；其二，當事人未履行進貨查驗等義務（第136條），否則可以免責。而與制裁標準框架直接關聯的，是這項進貨查驗等義務的規定（本文以下部分將與第136條相關的義務統稱為“信息保存義務”），該信息保存義務正是下述過程性責任框架與制裁標準框架的相連之處。

（2）過程性責任框架的表現形式和核心內容

從《食品安全法》的制度設置來看，過程性責任框架設置在制裁標準框架之前，由第136條規定的免責條款將上述兩項前提條件連接成一體。從該條規定內容看，之所以設置免責條款，是對應法定“進貨查驗記錄”的一般性義務（第65條），即信息保存義務。第65條要求“食用農產品銷售者應當建立食用農產品進貨查驗記錄制度，如實記錄食用農產品的名稱、數量、進貨日期以及供貨者名稱、地址、聯系方式等內容，并保存相關憑證”。這里呈現出的法規范內容是，生產經營者如果履行了這項信息保存義務，就能免受制裁，反之則要承受被制裁的責任（第126條第1款第3項）。值得注意的是，信息保存義務的諸條規定單獨構成了一個“行政秩序—制裁”制度框架，其與前述農藥殘留超標的制裁標準框架在結構上相同。

上述兩個制度框架經由免責條款（第136條）建立起連接關系。需關注的是，這里所謂的免責，是指生產經營者在履行了過程性責任框架中的信息保存義務后，可以被免除由農藥殘留超標的事實所導致的處罰，而不是被免除信息方面的責任，即被免除的是結果責任。因此，需進一步分析兩者的關系才能厘清過程性責任框架的作用。

2.過程性責任制度框架的特點

《食品安全法》建立的信息保存義務方面的過程性責任框架，對責任判斷所起的作用，與通常的行政處罰制度特征相比有較大的變化，具體特點表現如下。

（1）行政主體亦為責任主體

從相關法條的規定來看，信息保存義務的責任主體當然是食品的生產經營者。盡管相應法規范內容并沒有以明示形式對外顯現，然而就該義務產生和履行方式而言，責任主體同樣也包括行政主體。這是因為當“進貨查驗記錄”的信息保存義務被規定到《食品安全法》并須付諸履行時，就會涉及以下幾個問題。同時要注意，之前的《食品衛生法》中并不存在這項義務。

第一，相關義務存在的告知。這項信息保存義務的產生基礎是由立法設置的行政秩序，當事人并非基于道德觀念或一般生活生產常識就理所當然地知曉其存在及內容。因此，對于法定的義務承擔者而言，須經行政主體告知后才能知曉義務的存在，進而才能開始履行相應義務。這種事前的告知義務（包括普遍的法律義務教育）可以歸入行政主體廣義的教示義務范圍之內。

第二，相關義務內容的說明。在現代科技知識領域，對當事人而言，若非經必要教育，通常不會自然而然地懂得和理解大量專業知識；進而在法律方面，如不說明相關內容，當事人也不會理所當然地理解自身為什么應承擔相應義務。因此，對于法定義務的承擔者而言，同樣需要通過接受來自行政主體的說明，才能切實履行相應義務。

第三，雙向的義務結構。結合上面兩點內容可知，在現代有關行政秩序的立法或者行政立法，至最終對違法者實施制裁為止的行政過程中，除了違法行為當事人通常應承擔的義務之外，還存在行政主體應承擔的諸如廣義教示和說明等義務。當然，基于立法表述方式的原因，這種義務時常會以默示方式潛在地表現在具體條款之中，尤其在強調行政相對人的義務時更是如此。通過法解釋，可以發現和整理出相應規范內容。

總而言之，這種雙向義務結構具體歸結到《食品安全法》之中，表現為生產經營者如果違反“進貨查驗記錄”義務，應接受第126條規定的“責令改正，給予警告；拒不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款；情節嚴重的，責令停產停業，直至吊銷許可證”的處罰責任。從該款規定的內容來看，責令改正的前提，自然是生產經營者已經知曉相應的“進貨查驗記錄”義務。因此可以認為：首先，在責令改正之前，相對人理應已獲得了來自行政主體的告知；其次，即使沒有獲得事前的法定告知，“責令改正，給予警告”本身也應兼具告知的功能。而只有在其知曉信息保存義務且不予改正的情況下，生產經營者才須接受后續的處罰。因此，就整個行政過程來看，當存在生產經營者知曉信息保存義務的制度前提時，“責令改正，給予警告”是行政主體應承擔的第一順序義務。生產經營者是否應該接受處罰，則是在此之后的行政過程中才出現的判斷事項。

（2）兩個制度框架的關系

通過歸納上述內容可知，從設置一般性禁止性義務秩序（《食品安全法》第34條第2項）的起點，至最終對違反義務者的制裁規定（《食品安全法》第124條第1款第1項）為止的整個制度中，存在兩個制度框架：一是，有關信息保存義務的過程性責任框架；二是，有關確定和承擔（農藥殘留超標）違法的結果責任制裁標準框架。其中，前者是后者的前提性制度。

兩個制度框架存在前后過程性順序關系。過程性責任框架中有關信息保存義務的設置屬于日常風險預防和控制制度，發揮日常化的行政管理作用。與此不同的是，在后續的結果責任制裁標準框架中，就國家行政權介入社會的方式和強度而言，行政處罰之類的制裁措施屬于行政活動中最具極端強度的行政行為。正因為兩個制度框架在實定法中的這種關系，對違反規定的當事人進行處罰的合法性要件，除了制裁標準框架中有關違法事實的構成要件（如客觀上存在農藥殘留超標的結果事實）之外，行政主體是否履行了過程性責任框架中義務的事實也屬于行政處罰是否合法的要件。例如，基于生產經營者并不會理所當然知曉信息保存義務的前提，行政主體須承擔相應的告知等方面的義務。在最終作出（基于客觀結果事實）處罰決定時，行政主體應當已經履行了整個行政過程中的義務。

具體而言，被處罰的當事人在接受制裁時，應該已經知曉了“進貨查驗記錄制度”規定的信息保存義務，而這項義務的前提須經行政主體告知。在制裁標準框架中，設置履行信息保存義務后的免責規定（第136條），連接了過程性責任框架，即只有在當事人知曉保存信息義務的前提下，才能接受最終處罰決定。這意味著，在第二部分的制裁標準框架中，行政主體作出處罰決定時，除須考慮是否應作出處罰及作出何種程度的處罰外，更重要的是必須考慮當事人是否知曉信息保存義務、行政主體是否已在事前履行告知義務等前提事項。進而言之，在這種雙向義務結構中，行政主體承擔生產經營者知曉信息保存義務的責任，當發現其未履行“進貨查驗記錄”義務時，首先可選擇的只有“責令改正，給予警告”（第126條）兩種行為效果。可見，其一，在程序上，“責令改正”的前提是當事人知曉保存信息義務而不履行。這里需要注意的是，即使生產經營者至此仍未知曉相應義務，“責令改正”的作出具備告知義務存在的作用。其二，只有在知曉信息保存義務而未履行的前提下，才能適用因農藥殘留超標而被處罰的規定（第124條第1款第1項）。

從上述兩個制度框架的關系可知，過程性責任框架中規定的法律義務，作為法律上必須考慮的事項，構成行政主體作出最終處罰行為的合法性要件。如無視法律整體的權利義務設置結構，省略法律對過程性責任的要求而只是適用（制裁標準框架中的）處罰，則難以回避行政主體濫用職權的可能。

三

法律目的統合性與對法解釋的約束

以上部分是對以“方林富案”和“榆林毒芹菜案”為代表的“小過重罰”類案件中涉及的法解釋問題的整理和初步分析。從中可以發現的是，無論是既有的學術討論還是案件處理，討論的重心基本集中在“行政秩序—制裁” （要件—效果）框架的制裁環節中，著眼于制裁效果（處罰決定）是否合適或過重。所謂“小過重罰”的問題也就是法定效果裁量選擇至極限后，引發的究竟應如何進一步合法地選定裁量效果的問題。這些討論基本沒有擺脫法規范中規定了制裁幅度等內容的具體條款。本文基于案件所涉及的實定法（《廣告法》與《食品安全法》），在上文中指出應將制裁環節中裁量效果確定之前的相關制度也納入分析范圍，即將事實是否構成（要件問題）及相關過程性責任框架等實定法的具體要求也納入分析視野。因為從法律適用的判斷順序而言，只有當這些前提條件滿足后，才能進入制裁效果的確定環節。

毋庸置疑，決定行政處罰時必須考慮的事項絕不會局限于制裁效果范圍，而是應從所依據的法規范整體出發，體系性地理解法規范對行政行為的合法性要求。本文以下的部分將討論為什么還須從法規范的體系角度考慮上文提到的幾項前提性的制度內容。

（一）法律目的和“目的—手段”框架

上文指出了有關“小過重罰”的兩個代表性案件中，存在未關注要件設置和判斷問題（如“方林富案”），以及未關注過程性責任框架與行為構成要件的關系問題（如“榆林毒芹菜案”）。對此，需進一步追問的是，為什么有必要將這些內容納入“要件—效果”框架中考慮。進一步而言，究竟應依據何種規則，將哪些事項納入法律判斷的范圍。

就法律適用的一般要求而言，無論在法解釋的理論上，還是實定法的規范形式上，明確法律目的都有重要的作用，在判斷如何作出行政處罰決定時同樣如此。因此，下文依然以前述兩個案例為代表事例，分析在法律目的的確定與引導下，如何明確“要件—效果”框架中的行為要件構成。

1.法律目的及其表現方式

在法律適用尤其是在作出處罰決定時，行政主體往往直接關注的是制裁的作出，在一般情況下很少關注所適用法律目的的約束性。這在上述案例內容部分中已有所體現。然而，在法律適用中，法律目的的解釋分析極為重要，其可確保法律適用符合立法所設定的軌道，也是法規范的基礎所在。因此，不能脫離相應實定法的整體而單一地，僅從文意角度理解個別而具體的法條的內容。相應的法解釋，應關注法律目的在其中的作用，即至少應關切該實定法的法律目的與作為行政行為依據的個別而具體的法條的關系。

通常情況下，我國法律法規在第1條就明文規定立法目的，這已成為表述立法目的的標準形式。行政法規范也大多如此，這樣的規定格式可以顯而易見地凸顯每一部法規范的具體法律目的。但需注意的是，在行政法領域中，法律目的的表現形式較為特別，體現為以下兩點。

其一，以單行法為行為根據。由于不存在體系統合的法典，行政主體在作出行政行為時所依據的具體法規范通常是單行法。如在本文涉及的案件中，行政處罰依據的是《廣告法》《食品安全法》這類單行法。當然，我國行政法體系中也存在如《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》等居于行政法體系通則層面的法，但由于行政執法活動都限于具體領域，如廣告管理、食品安全管理等，因此在具體的法律執行中，行政行為并不能單獨或直接以這些通則性質的法律為依據。

其二，法律目的的政策性與實現手段關聯。由于行政行為的根據規范表現為單行法，而每部單行法又有特定的行政任務，如《廣告法》針對廣告管理，《食品安全法》針對食品安全管理，《藥品管理法》針對藥品管理等。各個相應單行法的第1條設定了具體的立法目的內容，將行政任務轉化為特定單行法的法律目的。因此，單行法對所規范的特定行政領域，都有特定法律目的（政策性的法律目的）。其設定內容的不同所體現的正是各自法律目的的差異。與此相關聯，單行法的內容必須為實現該特定法律目的設置相關的法律手段。由此，在法律判斷方面，存在與“要件—效果”框架不同的“目的—手段”框架。

2.法律目的對構成要件的作用

作為法律判斷方法的“目的—手段”框架與“要件—效果”框架的關系是法學討論的一個課題。基于該主題，本文將從法解釋的方面關注前一框架對后一框架的作用，尤其是對要件構成的影響。單行法的法律目的，一方面賦予行政主體相應的行政任務；另一方面，對行政行為是否構成違法的要件起約束和限定作用。如“方林富案”中法律適用方面就觸及該問題。

如果立足于法律目的分析，首先需關注的是《廣告法》中表示該法律目的的第1條規定，以此統合解釋根據該法作出的各類行政活動最終是否符合該法的要求。該條設定的法律目的是“規范廣告活動，保護消費者的合法權益，促進廣告業的健康發展，維護社會經濟秩序”。以“保護消費者的合法權益”的目的規定為基點，連接“廣告不得含有虛假或者引人誤解的內容，不得欺騙、誤導消費者”（第4條第1項）的具體要求，由此與“絕對化用語”的規制要求（第9條第3項）形成了對應的法規范關聯關系。當出現使用“絕對化用語”的行為時，行政主體須作出的首要判斷是相應的“絕對化用語”在哪些情況下導致消費者的誤解。這意味著在相關法規范的解釋中，需要從實現此法律目的的角度判斷該法律中允許設定的是哪些法律手段，以及這些法律手段實施的范圍。

顯然，從法律目的出發建立分析基點，可以排除廣告內容僅使用了“絕對化用語”，就理所當然地認定行為人構成違法的形式主義判斷方式。在“方林富案”發生至《指南》頒布的整個過程中，確實可以觀察到行政主體自身在判斷基準方面擺脫形式主義限制所作的努力，但更重要的是，該案一、二審判決潛在地提出消費者“客觀人標準”，則在法理上更符合法律目的要求。這項標準可以在法律目的制約下，得出這樣的判斷結論：具有“誤導”（符合“客觀人標準”的）消費者的“絕對化用語”才是該法第9條第3項所禁止的廣告行為，只有這類使用了“絕對化用語”的廣告行為，才必須接受第57條第1項規定的處罰。否則，即使使用了“絕對化用語”也并不構成違法行為。在此前提下，行政主體作出判斷“絕對化用語”要件的行為（要件裁量），才符合法律目的要求。

對“榆林毒芹菜案”而言，法律適用方面也同樣觸及法律目的問題。《食品安全法》的法律目的在于“保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全”（第1條）。為實現此目的，該法需要設置能夠“實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監督管理制度”（第3條）的法律手段。因此，該法律在規制“殘留農藥超標”方面，于通常確定結果責任的制裁標準框架之前，加設了過程性責任框架，通過確定“信息保存義務”作為具有預防和風險管理的法律手段來實現其法律目的。不僅如此，如上述“過程性責任框架”部分指出，在“信息保存義務”相關的規定中，行政主體也因負有（對生產經營者的）義務存在告知責任、義務內容說明責任而成為責任主體，由此與作為相對人的生產經營者之間形成了雙向義務結構的關系。也正因為如此，行政主體是否已經履行了這部分責任，也須納入是否構成“農藥殘留超標”要件的考慮事項，成為實現法律目的的一種手段。

（二）法律手段的特征

當“要件—效果”框架中的要件設定須受制于實現法律目的時，與本文涉及的“小過重罰”案件相關的內容便呈現出以下特征。

1.要件設定的裁量性及其限制

在現代成文法規范的表現形式方面，很多用語往往體現為具有抽象性的不確定法律概念，如“公平”“必要”“及時”“安全”等。這導致行政主體在執行法律時，必須根據相關管理情況需要，對這些概念設定相應要件，此類行政活動被稱為要件裁量。《廣告法》第9條第3項“使用絕對化用語”由哪些要件構成，也同樣涉及要件裁量問題。對于不確定法律概念，一方面，行政主體可以自行設置相應要件為法律適用提供判斷基準；另一方面，因設置要件是為了實現法律目的，故設置怎樣的構成要件還須受法律目的的約束。總之，如何設置裁量要件，關系到行政行為合法性。

在“要件—效果”框架下，在“方林富案”中，無論是從文意層面形式性地理解“絕對化用語”的文意，還是采取《指南》或一、二審判決中的“客觀人”標準，設置要件裁量及其表現形式均屬傳統方式，即行政主體直接針對不確定法律概念設定適用的具體要件。然而，在“榆林毒芹菜案”中，如何認定“農藥殘留超標”的方式，則顯現出行政主體在應對當代法律發展產生的復雜性局面時，采取了傳統與現代的結合方法。簡而言之，這兩個案件至少在以下兩個方面呈現出要件設置結合了現代的風險預防目的要求。

其一，對于如何認定“農藥殘留超標”的事實構成要件問題，行政主體在法律判斷方面會設置一個國家標準，以符合法律目的要求。由于《食品安全法》立法目的是保證食品安全和保障公眾身體健康和生命安全，所以設置法律手段的相應基準，即“食品安全標準”在法律約束性上要高于其他裁量要求，其與法律、法規并行成為食品生產經營者的行為規范（第4條第2款）。因此，由行政機關制定和公布的農藥殘留強制性標準成為法定判斷標準（第25條、第26條第1項、第27條第1款）。這種設置方式雖屬于傳統的通過制定規范性文件，對法規范無法直接規定的內容予以具體化的方式，但由于要件設定的具體化內容由數值構成，表現為數值型行為基準，因而食品安全領域的這類行政裁量在形式上又具有特殊性。當然，無論行政主體在要件設置方面如何裁量，都應在制裁標準框架之內。

其二，這種要件設置不同于傳統之處，在于管理食品安全的法規范結構方面。正如本文第二部分“制裁標準框架中要件的內外結構”之“過程性責任框架”所述，在制裁標準框架中，在判斷是否存在違法行為的環節之前，法規范設置了過程性責任框架，由此，違法行為的構成要件方面出現了不同于以往的新現象。除了對諸如“農藥殘留超標”這類不確定法律概念的裁量設置要件外，行政主體還須依法考慮過程性責任框架與構成要件的關系，履行過程性責任框架中的義務。

在原本的學術分類中，過程性責任框架中法規范規定的各種具體事項，主要歸屬于風險預防方面的責任，與違法行為的構成要件并不直接相關。但是，生產經營者的“信息保存義務”與行政主體的告知義務構成雙向義務結構時，行政主體在此框架中的行為也就成為判斷生產經營者行為是否違法的構成要件的一部分，這就要求行政主體在設置要件時，必須將自身所承擔的義務部分也嵌入其中。

2.法律手段與責任屬性

如何對不確定法律概念設置要件，以及如何適用過程性責任框架之中的各種責任規定，是為實現法律目的服務，因此在整部單行法中規定的各類行為方式，如罰款等行政處罰、“信息保存義務”，整體上都應理解為是為了實現法律目的可采用的法律手段。與此相關的是，在單行法中提供的保障即法律責任，會因此有不同的歸屬。

（1）行為責任、狀態責任與過程責任

行政處罰是針對“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為”的法律規定（現行《行政處罰法》 第4條），處罰行為的對象是違法行為人，追究的是其行為責任。《廣告法》 第9條第3項使用“絕對化用語”即針對發布該用語的廣告發布者，這是通常意義上法規范中呈現的法律責任屬性。然而，《食品安全法》呈現了現代法治建設中的另一種責任制度，具體而言，如“榆林毒芹菜案”所涉及的法規范至少有三種法律責任，即行為責任、狀態責任與過程責任。

第一，行為責任。這是傳統意義上對違反行政秩序，由違法行為人承擔的相應責任。在制裁方面，行為人須承擔相應的行政處罰責任。如從傳統維護法秩序的角度而言，在《食品安全法》的秩序范圍內，因“農藥殘留超標”而接受處罰的應是導致該事實結果的違法行為人的行為。但是，該法律的重點并非僅限于違法行為人，而是更廣泛地將《行政處罰法》中未直接規定的其他責任種類也納入其中，從而以單行法的方式發展了責任法規范。

第二，狀態責任。與將行為人設定為責任主體的制度不同，該種責任制度是將物的狀態作為設定行為法律責任的連接點，對物享有支配權的主體承擔該物的狀態所產生的危害性責任。盡管我國《行政處罰法》形式上表現出的是行為責任（第4條），但在實定法領域中，《土壤污染防治法》第45條已經建立起了狀態責任制度。在《城鄉規劃法》中有關違法建筑物責任方面，已有學者開始對狀態責任進行相關理論探索。司法實務也出現了法院通過擴張解釋《行政處罰法》 “公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為”的規定，提出了狀態責任的主張。《食品安全法》中也設置了狀態責任，且該種責任與“榆林毒芹菜案”中的責任結果緊密相關。

在規制“農藥殘留超標”所適用的《食品安全法》條款中，對于“農藥殘留超標”的違法結果，食品生產經營者可能是違法行為主體，那么造成“農藥殘留超標”結果的行為人應當承擔該法第124條第1款第1項規定的法律責任（行為責任）。但是，相關責任規定所針對的，并非只有行為責任這一種。從本文第二部分“制裁標準框架中要件的內外結構”之“過程性責任框架”對過程性責任框架整理的內容可知，如“榆林毒芹菜案”所示，案件當事人的食品生產經營者并非實施“農藥殘留超標”的行為主體，而是在食品經營過程中實際占有支配了相應食品。在作為商品的食品的整個流通過程中，無論時間長短，每個環節都存在這樣的食品經營者。這些食品經營者與承擔行為責任的違法行為主體一樣，也須接受第124條第1款第1項規定的法律責任。因此，過程性責任框架中的食品經營者，承擔的就是狀態責任。此種作為手段的狀態責任制度，解決了必須符合法律目的，但無法確定行為責任人的問題。

第三，過程責任。這個責任在前述“過程性責任框架”部分已經作了相關分析，法律在食品的流動過程中設置與“農藥殘留超標”相關的“信息保存義務”，作用在于保障狀態責任的落實。當然，如果從行為責任與狀態責任的分類而言，是否履行“信息保存義務”，也可歸入行為責任的范圍。只是在《食品安全法》體系中，該過程性責任框架對于結果責任而言，屬于增設的保證性責任制度。相對于此過程責任，上述行為責任與狀態責任因都是針對“農藥殘留超標”最終的責任承擔者，故屬于結果責任。

（2）過程性責任框架對效果裁量的作用

由于過程性責任框架中的“信息保存義務”需以當事人知曉該義務的存在為前提，因此，是否知曉即意味著當事人是否存在過錯，而是否存在過錯也是違法行為的構成要件。與此相對，在雙向義務結構之中，如果行政主體沒有履行自身的義務，如未事前告知或者沒有作出“責令改正，給予警告”這類處罰就直接跳躍至最后環節，作出對“農藥殘留超標”責任的處罰，即使選擇了最輕的法定處罰程度，相應的行政處罰決定也難免構成違法。

第一，告知與過錯。食品生產經營者負有在生產經營過程中的“信息保存義務”，如果沒有履行該義務，則必須承擔被處罰的責任；如已履行該義務，則可免除因“農藥殘留超標”應受的行政處罰。這是《食品安全法》為規制“農藥殘留超標”在過程性責任框架中的內容設定。上文“過程性責任制度框架的特點”部分指出當事人只有在知曉信息保存義務的前提下而未履行該義務，即存在過錯（故意或者過失）時才可受處罰。這意味著過錯也是構成過程責任的要件之一，即只有在明確了當事人存在過錯的前提下才能予以處罰。進而言之，當過程責任中的過錯得到證明后，便可緩解狀態責任中過錯要件的要求。當然，這方面的責任構成中主觀要件之構成，還值得進一步探究。

第二，裁量中的考慮事項與行政行為合法性。上述內容說明了過錯要件成立的前提是當事人知曉義務的存在，而知曉的前提是行政主體的告知。當然，所謂告知可在多層意義上達成。如宏觀層面通過宣傳方式讓食品生產經營者知曉“信息保存義務”制度，或微觀層面在具體行政行為實施的事前程序中作出相應“告知”的程序性行為。反之，如果當事人不知自身應履行“保存信息義務”，則自然無法承擔過程責任，因而也就在確定狀態責任方面欠缺過錯構成要件。

行政主體是否已經使當事人知曉“信息保存義務”，成為其實施制裁過程中必須考慮的事項。基于過程性責任框架中的雙向義務結構，若行政主體未告知相對人相關責任的內容，則屬于行政主體履行義務的欠缺。當行政主體在制裁標準框架中作出行政處罰時，沒有考慮在過程性責任框架中應承擔的義務，即沒有考慮應考慮的事項時，所作出的行政處罰決定會因濫用職權而違法。這意味著在行政制裁中，行政主體未使用有義務使用的法律規定的手段，將使法律目的無從實現。當行政處罰決定違法時，行政主體無論對行政行為效果作何種裁量，法律上均已毫無意義。

四

結語

本文借助對“小過重罰”案件中具有代表性的“方林富案”和“榆林毒芹菜案”的相關法規范適用的分析，指出在現代行政法對行政處罰的認定方面，需要以實定法中的法律目的為統合，確立構成要件的具體內容及法規范中多個制度框架之間的具體關系，以此為前提建立起決定選擇處罰行為程度的基礎。尤其應注意的是，在遵循法律目的的要求下分析一個具體法律問題時，需將問題置于該事項涉及的實定法制度整體框架中去判斷應有的決定方式，從而避免將能夠應對復雜社會情況的法規范執行活動，矮化為對法規范條款中文字的機械性和形式化套用。

從有效地適用法規范層面而言，法律適用的過程需要將復雜的實定法規范的裁量性內容，尤其是具有制度框架結構屬性的內容轉化為指導行政實務一線工作的裁量基準。這里的裁量基準不僅僅是對效果裁量程度的設定，還包括法規范適用的整個過程，尤其是法的具體目的，以及與此相關的諸多制度框架的整體關系。如何將這些內容簡潔明了地“說明書”化，無疑是對裁量基準制定者的法律理解能力和行政能力的考驗。本文對于“小過重罰”案件的討論，或許可以為裁量基準的內容設置提供些許發展的方向。

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《法學》2026年第2期目錄

1.“人的自由全面發展”的人權原理釋論

陳斌

2.類案類判的理論重構：以“規則”概念為核心

余昊迪

3.行政處罰構成要件的裁量性判斷

——以“小過重罰”案件的適用為例

朱芒

4.涉個人信息政務數據共享活動中比例原則的適用

王正超

5.行賄犯罪從重處罰的體系審視與規范運行

陳偉

6.海洋跨界污染刑事責任承擔的根據及其實現

楊華

7.形成權行使不可單方撤銷之反思

廖鴻宇

8.論未經同意收集、利用個人信息的本身損害

薛婳

9.刑事訴訟中單位主體地位的反思與保護

劉沛泉

10.涉案虛擬貨幣處置的實踐問題與程序構建

孫嘯天

11.論平臺低價競爭的價格法規制

尹亞軍

12.涉外法治視角下經濟制裁與出口管制的法律協調

張耀元

《法學》是華東政法大學主辦的中文法學類期刊，也是全國為數不多的法學理論類月刊，創刊于1956年。本刊已逐步形成“緊貼現實發展、沖擊法學前沿、反對無病呻吟、彰顯學理深度、論證嚴謹規范、文字清新易懂”的用稿特色。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 毛琛昕

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