政府工作報告首次提及支持公共云發展

（圖片由即夢AI生成）

云是一個國家在AI時代的創新基礎設施，人工智能競爭新格局中，公共云扮演的角色將越來越重要

文｜《財經》研究員吳俊宇

編輯｜謝麗容

3月5日，李強總理代表國務院在十四屆全國人大三次會議上作《政府工作報告》。報告中，首次提到要“支持公共云發展”。

這一表述出現在“打造智能經濟新形態”部分。具體表述為：深化拓展“人工智能+”，促進新一代智能終端和智能體加快推廣，推動重點行業領域人工智能商業化規模化應用，培育智能原生新業態新模式。支持人工智能開源社區建設，促進開源生態繁榮。實施超大規模智算集群、算電協同等新基建工程，加強全國一體化算力監測調度，支持公共云發展。

3月5日，李強總理代表國務院在十四屆全國人大三次會議上作《政府工作報告》。新華社記者 劉彬 攝

公共云是一種通過互聯網向全社會提供計算、存儲、網絡等基礎資源的算力服務。目前，中國的云計算廠商的收入規模、市場份額和全球領先企業仍存在一定差距。

國際市場調研機構2025年8月數據顯示，全球公共云IaaS市場前五強的市場份額分別是，亞馬遜AWS（37.7%）、微軟Azure（23.9%）、谷歌GCP（9.0%）、阿里云(7.2%)、華為云(4.1%)。

亞馬遜AWS、微軟Azure、谷歌GCP、甲骨文OCI這四家國際云廠商2024年總營收2647億美元（約合1.85萬億元）。中國市場，有五家科技云廠商（阿里云、華為云、騰訊云、百度智能云、火山引擎），三家電信運營商云（天翼云、移動云、聯通云）。八家云廠商2024年總營收約5270億元。

在今天人工智能競爭格局中，公共云的重要性正在上升——基礎模型訓練、推理和應用部署幾乎都發生在云上。

一位長期從事信息化產業政策研究的產業資深人士2025年12月曾經對《財經》表示，云將是一個國家在AI時代的創新基礎設施。

公共云的堵點

過去，中國市場的一批算力、數據中心和IT系統采取了私有化、項目制的部署形態。這在一定程度上會降低創新效率，導致低效率的重復開發。

事實上，中國云市場還未得到充分挖掘。公共部門、政企機構甚至很多制造企業都對公共云尤為謹慎。這是一系列復雜因素造成的。云計算2014年之后在國內逐步被推廣，至今僅有12年。它雖已在互聯網、汽車等行業被廣泛使用，但在政企行業、公共部門還沒有被完全理解和接受。

公共云在中國市場的推廣始終面臨一些障礙。和芯片、服務器等硬件相比，云看不見、摸不著，且采用年/月訂閱或按量付費的靈活模式。這種服務形式并不直觀。

目前，公共云在公共采購科目中尚無明確歸屬，主要列入維護費用類項目。它受按采購固定資產15%配置的限制。

在大部分政企機構、公共部門現有預算采購、審計機制下，云是費用支出，服務器等硬件是固定資產。云按年訂閱付費，容易影響當期利潤指標。服務器哪怕攤銷成本更高，報表上體現的是存量資產。因此大部分政企機構、公共部門寧愿購買服務器等硬件。

《財經》了解到，至少是2023年以來，多個政策研究部門長期在組織相關研討，試圖梳理、解決公共云普及難面臨的堵點。

2024年12月初，在《財經》參加的一場政策研究部門組織的小規模討論中，一位政策研究部門人士提出，全球AI技術競爭加劇，且國內部分智算中心資源閑置的背景下，公共云或許可以成為一種選擇方案。但在實際推進過程中，云的付費模式和預算管理、采購流程、審計規則之間仍無法很好對接。

在上述政策研究部門人士看來，公共云在資源調度、彈性擴展等方面有優勢，有助于提高算力效率。他建議，未來可以適時調整固定資產的范疇，拓展至公共云產品的支持。還可以優化政企機構的IT產品和服務采購辦法，鼓勵政企機構和公共部門數字化轉型優先上云。但這些設想仍需在財政、審計等多個層面進一步論證。

一位頭部ICT硬件企業政策研究人士2025年12月曾對《財經》表示，最近三四年，他多次向相關政策部門介紹公共云的重要性。三年前多數人對云缺乏了解，或是擔憂云的安全性。近兩年AI浪潮來臨，云的效率優勢逐漸得到認同。

為何現在被重視？

在全球人工智能的技術競賽中，云的作用正變得越來越重要。它的重要性甚至不亞于芯片。這是因為，人工智能幾乎天然長在云上。

包括微軟、亞馬遜、谷歌等科技公司之所以能長期在全球AI競賽中保持領先，一個重要原因是，它們通過公共云的形式，向全球市場提供算力、模型、應用服務。

全球最大AI創業公司OpenAI的GPT系列模型誕生在微軟Azure上，全球第二大AI創業公司Anthropic的Claude系列模型是在亞馬遜AWS和谷歌GCP上訓練出的。公共云不僅加快了模型、應用迭代速度，還帶來了商業循環。

尤其是在中國AI芯片供應長期受限的情況下，要發揮現有芯片的性能，需要更多依靠算法創新、工程優化，這都有賴于公共云。它可以最大程度提高算力的利用率。

一位中國云廠商智能算法負責人2025年12月曾對《財經》表示，利用公共云上的相關算法和調度技術，他們可將推理成本降至自建機房的10%-20%。

另一位中國算力服務商今年12月對《財經》表示，買不到芯片可能會滯后。買到卻浪費，會一直落后。他分析，過去大家對芯片、模型關注度更多，對系統工程關注少。但這里挖掘潛力很大，做好硬件適配、調度優化等工作，有可能將同樣的芯片、同樣的模型發揮出數倍甚至數十倍的Token吞吐性能。

一位長期從事信息化產業政策研究的產業資深人士2025年12月對《財經》表示，很多人對云存在誤解，認為它只是提供CPU、GPU、數據庫、網絡等軟硬件資源。云的本質，是一個國家在AI時代的創新基礎設施。

他進一步解釋，云的價值不只是為了降低成本或提高效率。它還提供了開發工具鏈、開發者社區等生態。這個創新生態的豐富度決定了能否長出大量創新企業。AI時代，中國創新企業的多少，取決于公共云這種創新基礎設施是否足夠成熟。

回顧2013年-2019年，4G、5G通信基礎設施高速發展階段，中國的網絡資本支出長期領先，基站數量、網絡覆蓋全球最廣。這為應用創新創造了充分的試錯空間，字節跳動、小米、美團、滴滴、小紅書等一代創新企業快速成長。

在上述長期從事信息化產業政策研究的產業資深人士看來，隨著AI應用進入規模化階段，算力基礎設施的重要性正在上升。公共云更大的價值在于培育創新土壤，支撐AI時代的新一代企業成長。