羅志恒：如何理解2026年財(cái)政政策安排？

資料圖。本文來源：北京商報(bào)、中國國創(chuàng)會

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羅志恒參加《太學(xué)》錄制資料圖。本文來源：粵開志恒宏觀

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羅志恒、晁云霞：如何理解2026年財(cái)政政策安排？

2026年3月5日上午，十四屆全國人大四次會議開幕，李強(qiáng)總理作《政府工作報(bào)告》（以下稱“報(bào)告”）。報(bào)告提出“繼續(xù)實(shí)施更加積極的財(cái)政政策”“財(cái)政支出繼續(xù)保持相當(dāng)規(guī)模，要持續(xù)用力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，更加注重支持提振消費(fèi)、投資于人、保障民生等方面”

“兜牢基層‘三保’底線”“推進(jìn)財(cái)稅金融體制改革”“規(guī)范稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼”“積極有序化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”等。

總體上看，今年的財(cái)政政策和財(cái)稅體制改革部署既著眼于當(dāng)下財(cái)政促消費(fèi)擴(kuò)投資穩(wěn)增長、保障基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、支持全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，又著眼于中長期激發(fā)地方政府積極性、提高財(cái)政可持續(xù)性。“更加積極”主要體現(xiàn)在力度更大和結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩個(gè)方面。力度方面赤字規(guī)模、當(dāng)年新增債務(wù)規(guī)模和支出規(guī)模都創(chuàng)新高，必要的支出強(qiáng)度有利于穩(wěn)定總需求，支持經(jīng)濟(jì)和民生目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；結(jié)構(gòu)優(yōu)化體現(xiàn)在支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、赤字結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面，一系列安排都致力于讓有限的財(cái)政資金發(fā)揮出更大的政策效果。

一、財(cái)政政策力度有保障：赤字率保持在4%的高位，赤字規(guī)模、當(dāng)年新增債務(wù)規(guī)模和支出規(guī)模均創(chuàng)新高

其一，赤字規(guī)模、新增債務(wù)規(guī)模和支出規(guī)模均創(chuàng)新高。2026年一般公共預(yù)算支出首次達(dá)到30萬億，必要的支出強(qiáng)度有利于穩(wěn)定總需求，支持經(jīng)濟(jì)和民生目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2026年赤字率第二年維持在4%，赤字規(guī)模達(dá)到5.89萬億，較2025年增加2300億元；考慮到新增專項(xiàng)債4.4萬億、超長期特別國債1.3萬億、特別國債0.3萬億，2026年當(dāng)年新增債務(wù)11.89萬億，廣義赤字率為8.1%，與2025年的8.5%大致相當(dāng)，仍明顯高于2023年的6.7%和2024年的6.6%，兼顧了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和財(cái)政可持續(xù)性的需要。但需要看到，支出等于收入加上赤字或債務(wù)，年初的赤字和債務(wù)規(guī)模是確定，如果收入不及預(yù)期（比如稅收因物價(jià)水平較低而不及預(yù)期、房地產(chǎn)調(diào)整導(dǎo)致土地出讓收入不及預(yù)期等），支出也會被動下降，此時(shí)有必要及時(shí)追加預(yù)算。

其二，專項(xiàng)債額度與上年持平，兼顧了穩(wěn)增長、化債的需要與項(xiàng)目儲備的實(shí)際情況，將繼續(xù)發(fā)揮穩(wěn)增長、優(yōu)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、置換隱性債務(wù)、暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)等多重作用。1）專項(xiàng)債投向領(lǐng)域繼續(xù)采用負(fù)面清單以及下放審核權(quán)限，拓展了可選的項(xiàng)目范圍、減少了申報(bào)審核時(shí)間，能夠盡快地讓專項(xiàng)債資金形成實(shí)物工作量，發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的作用。2）單列并提高用于項(xiàng)目建設(shè)的專項(xiàng)債券額度，防止多元政策目標(biāo)擠壓地方項(xiàng)目建設(shè)資金，更好地發(fā)揮專項(xiàng)債穩(wěn)增長、促發(fā)展、補(bǔ)短板的作用。3）當(dāng)年規(guī)模中仍有8000億元用于置換隱性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)顯性化，進(jìn)一步降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。4）專項(xiàng)債資金繼續(xù)用于支持消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等，增加企業(yè)現(xiàn)金流和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，減少上下游間的三角債問題，暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

其三，發(fā)行超長期特別國債繼續(xù)支持“兩重”“兩新”，優(yōu)化政策實(shí)施機(jī)制；加強(qiáng)財(cái)政金融協(xié)同，設(shè)立財(cái)政金融協(xié)同促內(nèi)需專項(xiàng)資金，進(jìn)一步提高財(cái)政資金提振消費(fèi)和投資的效果。超長期特別國債投向“兩重”“兩新”領(lǐng)域，繼續(xù)形成大量的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，還將有力地促進(jìn)設(shè)備更新向高端化智能化綠色化轉(zhuǎn)型、促進(jìn)消費(fèi)，同時(shí)避免了地方加桿桿導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，為地方財(cái)政騰出了空間。尤其值得關(guān)注的是，宏觀調(diào)控更加注重政策的協(xié)調(diào)，設(shè)立1000億元財(cái)政金融協(xié)同促內(nèi)需專項(xiàng)資金，組合運(yùn)用貸款貼息、融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞剑罅Χ燃ぐl(fā)民間投資、促進(jìn)居民消費(fèi)。支持促消費(fèi)和擴(kuò)投資既需要依靠政府和財(cái)政的力量，更需要讓市場主體愿意消費(fèi)和投資，通過專項(xiàng)資金嵌入到居民和企業(yè)的行為中，降低了消費(fèi)成本和投資風(fēng)險(xiǎn)，這就實(shí)現(xiàn)了政府引導(dǎo)和市場自主的結(jié)合，能發(fā)揮出更大的效果，也提高了財(cái)政資金使用效率。

從優(yōu)化政策實(shí)施的方向看，我們認(rèn)為可以考慮以下方向：一是“以舊換新”在繼續(xù)支持商品消費(fèi)外，逐步增加或者轉(zhuǎn)向?qū)Ψ?wù)消費(fèi)的補(bǔ)貼，能夠避免耐用消費(fèi)品的消費(fèi)透支效應(yīng)，還能促進(jìn)服務(wù)業(yè)繁榮和相應(yīng)就業(yè)改善；二是盡可能擴(kuò)大支持消費(fèi)的行業(yè)范圍，減少對特性行業(yè)的選擇，增強(qiáng)普惠性，避免對市場配置資源的扭曲效應(yīng)；三是額度分配盡可能根據(jù)各地實(shí)際需要，避免部分區(qū)域額度過剩、部分區(qū)域額度稀缺并存；四是“兩重”項(xiàng)目優(yōu)先支持前期儲備好、預(yù)期投資效益好的項(xiàng)目，尤其是優(yōu)先支持跨區(qū)域的重大工程建設(shè)，發(fā)揮促投資、優(yōu)結(jié)構(gòu)的重要作用。

其四，發(fā)行特別國債補(bǔ)償商業(yè)銀行資本金，既有利于降低商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)，又提高了商業(yè)銀行落實(shí)降準(zhǔn)降息進(jìn)一步支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。

其五，發(fā)行8000億元新型政策性金融工具，既是財(cái)政金融協(xié)同的重要渠道，又是常規(guī)財(cái)政政策工具的重要補(bǔ)充，可以視為準(zhǔn)財(cái)政政策工具。新型政策性金融工具是2025年下半年推出的一種準(zhǔn)財(cái)政工具。2025年，5000億元新型政策性金融工具共支持了2300多個(gè)項(xiàng)目，用于補(bǔ)充重大項(xiàng)目資本金，為后續(xù)融資和社會資本進(jìn)入創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。新型政策性金融工具采用政策性銀行注入項(xiàng)目資本金、央行以結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具提供流動性支持、財(cái)政貼息降低資金成本的方式運(yùn)作，既保持了政策導(dǎo)向的精準(zhǔn)性，又發(fā)揮市場機(jī)制的靈活性。

相較于之前的政策性開發(fā)性金融工具，新型政策性金融工具呈現(xiàn)三大特點(diǎn)。一是投向精準(zhǔn)，重點(diǎn)支持新動能發(fā)展。新型政策性金融工具可精準(zhǔn)投向數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、低空經(jīng)濟(jì)、消費(fèi)領(lǐng)域等，兼顧短期穩(wěn)增長與長期調(diào)結(jié)構(gòu)。二是落地效率更高。2025年推出的新型政策性金融工具，從正式推出到5000億資金全部投放完畢用時(shí)僅1個(gè)月。這主要得益于準(zhǔn)財(cái)政工具的前期實(shí)踐基礎(chǔ)、工具運(yùn)用的不斷創(chuàng)新、部門間協(xié)同效率的提升以及社會投資生態(tài)的持續(xù)改善。三是更加注重與常規(guī)財(cái)政政策工具的協(xié)同配合。新型政策性金融工具相較于2022年推出的政策性開發(fā)性金融工具更加強(qiáng)調(diào)與專項(xiàng)債、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同，實(shí)踐中逐漸形成了“專項(xiàng)債+新型政策性金融工具+銀行貸款”的協(xié)同模式，財(cái)政金融協(xié)同發(fā)力破解重大政府投資項(xiàng)目資金瓶頸。2026年將再發(fā)行8000億元新型政策性金融工具，與常規(guī)財(cái)政政策工具形成在促進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換、支持?jǐn)U大內(nèi)需等方面的合力，發(fā)揮“四兩撥千斤”的杠桿作用，引導(dǎo)社會資本跟進(jìn)投入，以擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定市場預(yù)期，充分發(fā)揮政策性金融更加靈活、精準(zhǔn)、高效的實(shí)體經(jīng)濟(jì)促進(jìn)功能。

二、財(cái)政政策結(jié)構(gòu)優(yōu)化顯著：支出結(jié)構(gòu)、赤字結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)均有優(yōu)化，推動財(cái)政政策提質(zhì)增效

結(jié)構(gòu)優(yōu)化體現(xiàn)在支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、赤字結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面，一系列安排都致力于讓有限的財(cái)政資金發(fā)揮出更大的政策效果。

其一，近年來我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，表現(xiàn)為大幅壓降政府運(yùn)轉(zhuǎn)類支出，明顯提高民生福利類支出、強(qiáng)化科技創(chuàng)新類支出。今年財(cái)政政策明確提出“更加注重支持提振消費(fèi)、投資于人、保障民生等方面，提高財(cái)政資金使用效益”。近年來，一般公共預(yù)算中醫(yī)療、教育、社會保障和就業(yè)、住房保障支出的占比持續(xù)提高。未來優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的大方向是從重視投資到投資消費(fèi)并重、從重視供給到供給需求并重、從重視企業(yè)到企業(yè)家庭并重，進(jìn)一步向居民端和民生保障傾斜。未來有可能也有必要繼續(xù)提高育兒補(bǔ)貼金額、延長學(xué)前教育免費(fèi)年限、進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金，修復(fù)居民部門資產(chǎn)負(fù)債表。

其二，赤字結(jié)構(gòu)中中央赤字占比明顯提高，中央赤字占比接近九成，中央加杠桿既減輕了地方負(fù)擔(dān)，又優(yōu)化了央地債務(wù)結(jié)構(gòu)。2026年的赤字規(guī)模5.89萬億，較2025年增加的2300億元全部由中央負(fù)擔(dān)，由此赤字結(jié)構(gòu)中中央占比為86.4%；再考慮到超長期特別國債和特別國債，當(dāng)年新增債務(wù)中中央、地方債務(wù)分別為6.69萬億和5.2萬億，分別占比56.3%和43.7%，反映出鮮明的中央加杠桿特征。中央舉債的部分資金以轉(zhuǎn)移支付的形式給到地方，有利于減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也優(yōu)化了央地債務(wù)結(jié)構(gòu)。

其三，中央對地方轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化，提高財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的比重。報(bào)告提出“中央財(cái)政增加對地方財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模”。增加財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及占比，實(shí)際上就是在增加地方自主財(cái)力和統(tǒng)籌能力，避免對地方政府限制過多，著力解決地方財(cái)政困難，讓財(cái)政資金更好地滿足地方政府需求。

三、規(guī)范稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼政策，財(cái)政助推全國統(tǒng)一大市場建設(shè)

報(bào)告提出“縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。……完善統(tǒng)計(jì)、財(cái)稅、考核等制度，規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)促進(jìn)行為，出臺地方政府招商引資鼓勵和禁止事項(xiàng)清單，規(guī)范稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼政策。”

規(guī)范地方稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼政策具有多重戰(zhàn)略意義。一是打破區(qū)域壁壘，維護(hù)全國市場統(tǒng)一與公平競爭。各地為爭奪稅源和項(xiàng)目開展惡性補(bǔ)貼競爭，制造政策洼地與市場壁壘，加劇區(qū)域發(fā)展差距，規(guī)范稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼政策有助于破除壁壘、優(yōu)化資源配置、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。二是促進(jìn)企業(yè)良性競爭，培育健康產(chǎn)業(yè)生態(tài)。過度優(yōu)惠或補(bǔ)貼易使企業(yè)重尋租輕創(chuàng)新，引發(fā)盲目投資與產(chǎn)能過剩，規(guī)范補(bǔ)貼能引導(dǎo)企業(yè)聚焦創(chuàng)新與效率，提升核心競爭力，助力高質(zhì)量發(fā)展。三是提高財(cái)政資金使用效率，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。不合理補(bǔ)貼擠占民生與科技投入，過多的稅收優(yōu)惠導(dǎo)致國家稅收收入流失，加劇地方財(cái)政收支矛盾與隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范地方稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼可提升資金效益、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。四是規(guī)避國際經(jīng)貿(mào)爭端，提升全球治理話語權(quán)。持續(xù)優(yōu)化地方招商引資政策，支持地方踐行高水準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，能夠穩(wěn)定國際市場預(yù)期，爭取規(guī)則制定主動權(quán)。

下階段可以從政策落實(shí)角度和引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變思路兩個(gè)角度入手。從政策落實(shí)角度看，有必要對現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，整合并精簡重復(fù)的政策內(nèi)容，將有限的資源聚焦于基礎(chǔ)研究、綠色發(fā)展以及鄉(xiāng)村全面振興等關(guān)鍵領(lǐng)域，從而更有效地發(fā)揮政策效能；應(yīng)提升稅收優(yōu)惠政策的法律層級，以增強(qiáng)市場預(yù)期的穩(wěn)定性；依據(jù)產(chǎn)業(yè)的生命周期特點(diǎn)，制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，并設(shè)立定期評估和退出機(jī)制，對政策效果及其延續(xù)的必要性進(jìn)行持續(xù)分析。從地方政府行為角度看，還要引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變思路，推動對企政策逐漸從直接給優(yōu)惠轉(zhuǎn)向間接創(chuàng)環(huán)境。地方政府要從比拼“政策硬實(shí)力”轉(zhuǎn)向提高“綜合軟實(shí)力”，努力提升公共服務(wù)質(zhì)量、保護(hù)市場公平競爭環(huán)境，以優(yōu)越的營商環(huán)境取代以往的“政策洼地”。這樣才能降低企業(yè)的綜合經(jīng)營成本和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，吸引更多有高質(zhì)量發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)質(zhì)企業(yè)落地生根。

四、兜牢三保底線，注重解決地方財(cái)政困難、激發(fā)地方政府積極性

報(bào)告提出，要“兜牢基層‘三保’底線”，意在抓住地方政府這個(gè)核心主體、盡快恢復(fù)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力和積極性。當(dāng)前部分地方政府財(cái)政困難主要體現(xiàn)在收支矛盾支出，收入端房地產(chǎn)調(diào)整導(dǎo)致缺口明顯增加，支出端“三保”支出占比較高、可統(tǒng)籌的財(cái)政資金偏少。

有必要通過以下方式解決地方財(cái)政困難：其一，對于近年來房地產(chǎn)持續(xù)調(diào)整導(dǎo)致的地方財(cái)政收入缺口，加大中央轉(zhuǎn)移支付或者提高地方債務(wù)限額予以彌補(bǔ)，恢復(fù)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力和積極性。其二，中長期要深化財(cái)稅體制改革，將社會保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)督管理、跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事權(quán)和支出責(zé)任逐步上收到中央和省級政府，降低地方政府的支出責(zé)任，緩解其支出壓力。其三，健全地方稅體系，擴(kuò)圍消費(fèi)稅，將高污染高耗能行業(yè)和高端服務(wù)業(yè)等納入消費(fèi)稅征收范圍，并將消費(fèi)稅盡快下劃給地方政府，同時(shí)研究開征遺產(chǎn)和贈與稅等作為地方稅。

五、政府債務(wù)管理從短期政策化風(fēng)險(xiǎn)走向體制機(jī)制建設(shè)防風(fēng)險(xiǎn)

報(bào)告提出“積極有序化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”“優(yōu)化債務(wù)監(jiān)測考核指標(biāo)，構(gòu)建統(tǒng)一的政府債務(wù)管理長效機(jī)制”，這些要求意味著債務(wù)管理從短期政策化風(fēng)險(xiǎn)走向體制機(jī)制建設(shè)防風(fēng)險(xiǎn)。短期有必要優(yōu)化化債方式，中長期要構(gòu)建債務(wù)管理長效機(jī)制。有序化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的重要舉措，有必要繼續(xù)實(shí)施。優(yōu)化債務(wù)監(jiān)測考核指標(biāo)，主要是基于當(dāng)前的負(fù)債率、債務(wù)率指標(biāo)尤其是債務(wù)率指標(biāo)受到房地產(chǎn)調(diào)整導(dǎo)致的土地出讓收入被動下行的影響較大，加上隱性債務(wù)顯性化后，負(fù)債率、債務(wù)率指標(biāo)上升，但這并不意味著風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大。構(gòu)建統(tǒng)一的政府債務(wù)長效機(jī)制，有必要在四本經(jīng)常性預(yù)算之外，研究建立地方債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算，編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表和綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，同時(shí)建立重大建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政可承受能力及中長期財(cái)政影響評估機(jī)制。

報(bào)告還提出“多措并舉化解地方政府融資平臺經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，分類有序推動改革轉(zhuǎn)型”。將平臺經(jīng)營性債務(wù)納入監(jiān)管，主要是平臺的經(jīng)營性債務(wù)與隱性債務(wù)的邊界模糊，在平臺轉(zhuǎn)型并不徹底以及主業(yè)的盈利能力和現(xiàn)金流相對有限的背景下，需要關(guān)注經(jīng)營性債務(wù)轉(zhuǎn)化為隱性政府債務(wù)的可能性。

當(dāng)前化債取得了非常好的成效，從繼續(xù)化債的角度可以考慮：1）短期有必要繼續(xù)優(yōu)化化債方式，“6+4+2”中的“6”已經(jīng)完成4萬億，今年繼續(xù)發(fā)行剩下2萬億，“4萬億”的剩余額度可以從“4萬億分五年”的化債方式調(diào)整為一次性給到地方，根據(jù)需要靠前化債。2）進(jìn)一步提高地方債務(wù)限額，置換漏報(bào)的隱性債務(wù)。3）根據(jù)債務(wù)投向分別使用國債、一般債、專項(xiàng)債置換隱性債務(wù)，優(yōu)化存量債務(wù)結(jié)構(gòu)。對于因?yàn)檠氲厥聶?quán)劃分不清晰導(dǎo)致的隱性債務(wù)，由國債置換；對于投向沒有收益的項(xiàng)目，用一般債置換；對于投向有一定收益的項(xiàng)目，用專項(xiàng)債置換。4）從構(gòu)建債務(wù)管理長效機(jī)制上，有必要在四本經(jīng)常性預(yù)算之外，研究建立債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算，與政府資產(chǎn)負(fù)債表和綜合財(cái)務(wù)報(bào)告銜接。

風(fēng)險(xiǎn)提示：

外部沖擊超預(yù)期；政策超預(yù)期■

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