無(wú)論多大代價(jià)都要實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者的養(yǎng)老平等

當(dāng)一位退休公務(wù)員每月領(lǐng)取6318元養(yǎng)老金時(shí)，一位農(nóng)民可能只有244元——這26倍的差距，不是個(gè)人選擇的結(jié)果，而是歷史制度演進(jìn)的遺產(chǎn)。

根據(jù)2026年3月9日《工人日?qǐng)?bào)》等多家媒體的報(bào)道，全國(guó)政協(xié)委員周世虹在接受采訪時(shí)提出了關(guān)于勞動(dòng)者退休養(yǎng)老待遇平等的建議：

"機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民這三大群體退休人員的養(yǎng)老金待遇差距較大，勞動(dòng)者退休后的養(yǎng)老待遇應(yīng)該是平等的。建議提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，主要提高的主體是農(nóng)民群體、農(nóng)民工群體。建議在2030年之前能夠?qū)⑥r(nóng)民的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)提高到1000元。"

為什么同樣為國(guó)家建設(shè)付出勞動(dòng)，退休后的待遇卻有天壤之別？

要理解這一現(xiàn)狀，我們必須回溯歷史，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度擴(kuò)大覆蓋的過(guò)程中，出現(xiàn)了時(shí)間（代際）、身份（體制）和空間（城鄉(xiāng)）三個(gè)維度上的結(jié)構(gòu)性失衡。

在制度演進(jìn)中高度“碎片化”的養(yǎng)老格局

中國(guó)今天的養(yǎng)老制度，并不是一開(kāi)始就按照“全國(guó)統(tǒng)一、身份中性、城鄉(xiāng)平等”的原則一次性設(shè)計(jì)出來(lái)的。它是在不同歷史時(shí)期，為不同人群先后建立起來(lái)，再通過(guò)不斷修補(bǔ)、整合、并軌，逐漸形成了今天的樣子。

這意味著，誰(shuí)先被納入，誰(shuí)按什么方式被納入，舊制度如何退出，新制度如何承接，都會(huì)在幾十年后變成待遇差異。

最早的養(yǎng)老保障，實(shí)際上并不是今天意義上的全民社會(huì)保險(xiǎn)，而是一種嵌在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)單位體制里的保障安排。在那個(gè)年代，養(yǎng)老首先對(duì)應(yīng)的是城市正式單位職工，特別是國(guó)有企業(yè)、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員。退休之后的生活保障，主要依賴單位和財(cái)政，而不是依賴個(gè)人在工作期間持續(xù)向一個(gè)統(tǒng)一養(yǎng)老基金繳費(fèi)。

這一步非常重要。因?yàn)樗鼪Q定了中國(guó)養(yǎng)老制度最初覆蓋的，不是“所有勞動(dòng)者”，而是“國(guó)家和單位體系中的職工”。誰(shuí)在這個(gè)體系內(nèi)，誰(shuí)就更容易獲得穩(wěn)定、制度化的養(yǎng)老保障；誰(shuí)在這個(gè)體系外，誰(shuí)就主要依賴家庭、土地、集體，或者根本沒(méi)有正式養(yǎng)老金可言。

也就是說(shuō)，養(yǎng)老金差距的第一道裂縫，從一開(kāi)始就存在。它不是今天才產(chǎn)生的，而是在制度起點(diǎn)上就已經(jīng)被寫進(jìn)去了。

從當(dāng)時(shí)的歷史條件看，這背后有其客觀原因。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的財(cái)政能力有限，國(guó)家更容易圍繞城鎮(zhèn)正式就業(yè)群體建立保障體系；農(nóng)村人口數(shù)量龐大、收入形式不標(biāo)準(zhǔn)、缺乏統(tǒng)一工資體系，也使得建立同水平養(yǎng)老保險(xiǎn)在技術(shù)和財(cái)力上都更困難。

由此形成了目前的現(xiàn)狀。

“體制內(nèi)”的優(yōu)待：機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，雖經(jīng)歷2014年“并軌”，但在職業(yè)年金和“視同繳費(fèi)”的加持下，退休金替代率依然維持在80%-90%的高位。

“體制外”的負(fù)重：城鎮(zhèn)企業(yè)職工，面對(duì)著全球領(lǐng)先的綜合社保繳費(fèi)率（企業(yè)+個(gè)人近24%），卻面臨著替代率逐年下滑（已降至約40%）的現(xiàn)實(shí)，還要擔(dān)心個(gè)人賬戶“空賬化”的風(fēng)險(xiǎn)。

“保障邊緣”的沉默大多數(shù)：數(shù)億農(nóng)民與農(nóng)民工，身處城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。盡管覆蓋面極廣，但由于基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)低，每月百余元的養(yǎng)老金更像是一份“尊嚴(yán)補(bǔ)貼”，而非真正意義上的生存保障。

這種“體制內(nèi)外雙軌”與“城鄉(xiāng)二元”交織的格局，是如何演化至今的？

中國(guó)養(yǎng)老制度的三次“驚險(xiǎn)跳躍”

中國(guó)養(yǎng)老金制度的演進(jìn)，實(shí)際上是一個(gè)將政府隱性債務(wù)顯性化、并將轉(zhuǎn)型成本社會(huì)化的過(guò)程。

1. 代際矛盾：“新人”在為“老人”的歷史欠賬買單

1997年改革：時(shí)間維度的錯(cuò)位。

1997年企業(yè)養(yǎng)老改革確立了“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，但產(chǎn)生了一個(gè)巨大的邏輯黑洞，那些在改革前已經(jīng)退休或參加工作的人（老人與中人），此前從未有過(guò)實(shí)質(zhì)性的保費(fèi)繳納。為此，制度引入了“視同繳費(fèi)”概念，即承認(rèn)他們的工齡等同于繳費(fèi)。

由于國(guó)家并未注入專項(xiàng)資金補(bǔ)足這部分歷史欠賬，個(gè)人賬戶變成了“空賬”。這意味著，現(xiàn)在的“新人”企業(yè)員工繳納的每一分保費(fèi)，在統(tǒng)籌賬戶中并沒(méi)有沉淀下來(lái)，而是被即刻支取，用于償還上一代人對(duì)制度的“隱性負(fù)債”。這是一場(chǎng)跨越時(shí)空的代際透支。

2. 身份矛盾：“體制外”在為“體制內(nèi)”的并軌填坑

2014年并軌：身份維度的割裂。

2014年，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)并軌。名義上統(tǒng)一了，但底層邏輯依然存在巨大的“吸管效應(yīng)”。

由于體制內(nèi)機(jī)關(guān)事業(yè)單位從前沒(méi)有明確的養(yǎng)老制度安排，其退休待遇由財(cái)政安排兜底，當(dāng)體制內(nèi)人員步入養(yǎng)老體系時(shí)，同樣享受了規(guī)模龐大的“視同繳費(fèi)”年限。

當(dāng)這部分擁有高替代率預(yù)期的人群進(jìn)入大池子后，統(tǒng)籌基金的支出壓力劇增。在基金尚未實(shí)現(xiàn)完全財(cái)政閉環(huán)的情況下，廣大體制外勞動(dòng)者（企業(yè)職工）繳納的保費(fèi)，在事實(shí)上參與了對(duì)體制內(nèi)轉(zhuǎn)軌成本的對(duì)沖。這種“同繳不同得、跨界補(bǔ)窟窿”的格局，是當(dāng)下社會(huì)不公平感的主要來(lái)源。

3. 城鄉(xiāng)矛盾：農(nóng)村群體在制度邊緣的“生存式補(bǔ)償”

2014年整合：空間維度的二元。

2014年城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)整合，雖實(shí)現(xiàn)了形式上的全民覆蓋，卻在實(shí)質(zhì)上固化了保障的“貧富差距”。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)（主要是農(nóng)民）缺乏像城鎮(zhèn)職工那樣的企業(yè)繳費(fèi)主體，完全依賴個(gè)人極低基數(shù)的繳納與財(cái)政的微薄補(bǔ)貼。

農(nóng)民群體在年輕時(shí)通過(guò)“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差”支持了城市工業(yè)化，但在晚年分配紅利時(shí)，卻由于缺乏“強(qiáng)制繳費(fèi)能力”被劃入了一個(gè)低水平的保障池。這不只是一份養(yǎng)老金的差距，而是由于歷史貢獻(xiàn)未被制度化承認(rèn)，導(dǎo)致農(nóng)村老人僅能獲得一種“救濟(jì)式”的生存補(bǔ)償，與城鎮(zhèn)職工的“體面式”養(yǎng)老形成了鮮明的二元格局。

在同一制度內(nèi)部，比如都參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，多繳多得、長(zhǎng)繳多得當(dāng)然大體成立。但公眾最強(qiáng)烈的比較，恰恰不是發(fā)生在同一制度內(nèi)部，而是發(fā)生在不同制度之間：機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和普通企業(yè)職工之間，企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民之間，有職業(yè)年金的人和沒(méi)有年金的人之間，穩(wěn)定正式就業(yè)者和流動(dòng)就業(yè)者之間。

這些差異，很多并不是個(gè)人努力和選擇的結(jié)果，而是歷史制度入口不同、改革路徑不同、財(cái)政安排不同、身份屬性不同的結(jié)果。

換句話說(shuō)，今天中國(guó)養(yǎng)老保障的不公平，最深層的問(wèn)題不是“有人比別人繳得多”，而是“有人從一開(kāi)始就在更高層級(jí)的制度里，有人直到很晚才被納入，而且只能進(jìn)入較低層級(jí)的制度”。

養(yǎng)老金“空賬”是公共負(fù)債，而非新人的包袱

如果討論到這里就停下，養(yǎng)老問(wèn)題仍然只像一個(gè)民生議題。但實(shí)際上，它遠(yuǎn)不止于此。養(yǎng)老保障的平等程度，直接關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)下一階段能不能真正擴(kuò)大內(nèi)需、釋放消費(fèi)、完成增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型。

這些年大家都在談擴(kuò)大內(nèi)需、提振消費(fèi)、減少預(yù)防性儲(chǔ)蓄，但為什么居民消費(fèi)意愿始終不夠強(qiáng)？原因當(dāng)然很多，但其中非常關(guān)鍵的一條，就是大量家庭對(duì)未來(lái)缺乏穩(wěn)定預(yù)期，尤其對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、失業(yè)等長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)缺乏足夠安全感。

一個(gè)人之所以不敢消費(fèi)，不是因?yàn)樗焐粣?ài)花錢，而是因?yàn)樗仨殲槲磥?lái)不確定性留出緩沖。今天中國(guó)很多家庭的高儲(chǔ)蓄，并不只是“文化上愛(ài)存錢”，很大程度上是制度保障不足下的理性選擇。尤其對(duì)于中低收入群體、農(nóng)民工群體、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老群體來(lái)說(shuō)，如果他們對(duì)老年生活沒(méi)有基本把握，就不可能真正釋放消費(fèi)。

這就是為什么養(yǎng)老保障從來(lái)不只是福利支出問(wèn)題，而是需求管理問(wèn)題。養(yǎng)老金水平提高、養(yǎng)老制度更公平、更可靠，帶來(lái)的不只是老人生活改善，更是全社會(huì)預(yù)期的改善。人們敢于少存一點(diǎn)、防御性儲(chǔ)蓄少一點(diǎn)、當(dāng)前消費(fèi)多一點(diǎn)，整個(gè)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生需求才有可能真正啟動(dòng)。

談到這里，就必須直面一個(gè)繞不開(kāi)的問(wèn)題：中國(guó)養(yǎng)老體系中的很多缺口、很多“空賬”、很多歷史窟窿，到底該由誰(shuí)承擔(dān)？

如果把問(wèn)題說(shuō)透，答案其實(shí)并不復(fù)雜。那些在舊體制向新體制過(guò)渡過(guò)程中形成的歷史欠賬，本質(zhì)上是制度轉(zhuǎn)軌成本，是政府和整個(gè)制度設(shè)計(jì)在歷史時(shí)期形成的負(fù)債，而不是后來(lái)新參保繳費(fèi)者個(gè)人的道德義務(wù)，更不能靠含糊其辭地讓年輕一代和新繳費(fèi)人群無(wú)限背負(fù)。

過(guò)去一些年里，這筆賬之所以顯得模糊，一個(gè)重要原因是改革采取了漸進(jìn)方式，很多舊權(quán)益通過(guò)視同繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助、統(tǒng)籌調(diào)劑等方式被隱性承接了。但“漸進(jìn)承接”不意味著“可以永遠(yuǎn)當(dāng)作一筆糊涂賬拖下去”。恰恰相反，越是在今天這種需要財(cái)政擴(kuò)張、擴(kuò)大內(nèi)需、提振居民信心的宏觀背景下，越應(yīng)該把這筆歷史賬說(shuō)清楚、做實(shí)、補(bǔ)足。

養(yǎng)老基金里的歷史空賬，不是年輕人欠老年人的私債，不是新繳費(fèi)者欠舊制度參與者的私債，而是國(guó)家在制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中形成的公共負(fù)債。既然是公共負(fù)債，就應(yīng)當(dāng)由政府通過(guò)財(cái)政手段、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、國(guó)資收益補(bǔ)充、赤字融資等規(guī)范方式予以逐步填補(bǔ)，而不是繼續(xù)主要靠后來(lái)繳費(fèi)者在模糊中承受壓力。

這不僅是公平問(wèn)題，也是效率問(wèn)題。因?yàn)槿绻@筆歷史欠賬始終懸在那里，居民對(duì)未來(lái)養(yǎng)老的信心就始終不足；一旦養(yǎng)老不確定性長(zhǎng)期存在，居民就會(huì)持續(xù)傾向于高儲(chǔ)蓄、低消費(fèi)。宏觀上看，這正是內(nèi)需難以起來(lái)的重要原因之一。

財(cái)政擴(kuò)張完善養(yǎng)老保障是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵

在當(dāng)前需要財(cái)政擴(kuò)張的背景下，最值得做的擴(kuò)張，是直接補(bǔ)強(qiáng)居民部門預(yù)期。

今天談財(cái)政擴(kuò)張，常常容易停留在投資擴(kuò)張、基建擴(kuò)張、項(xiàng)目擴(kuò)張上。但如果最終目的是真正刺激內(nèi)需、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，那么財(cái)政擴(kuò)張是否真正到達(dá)居民部門、是否真正改善居民長(zhǎng)期預(yù)期，才是關(guān)鍵。

單純?cè)黾禹?xiàng)目投資，當(dāng)然可以穩(wěn)增長(zhǎng)，但它未必能直接轉(zhuǎn)化為居民消費(fèi)擴(kuò)張。只有當(dāng)財(cái)政擴(kuò)張真正擴(kuò)張到消費(fèi)者手里，真正減少家庭對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等未來(lái)大額支出的恐懼，需求才會(huì)被持續(xù)釋放。

從這個(gè)意義上說(shuō)，通過(guò)政府負(fù)債充實(shí)養(yǎng)老基金，補(bǔ)上歷史窟窿，不僅是修復(fù)公平，更是最有乘數(shù)效應(yīng)的宏觀政策之一。因?yàn)樗瑫r(shí)作用于兩個(gè)層面：一方面直接提高部分老年群體、特別是低保障群體的現(xiàn)實(shí)收入；另一方面更重要的是，它會(huì)顯著改善整個(gè)社會(huì)對(duì)未來(lái)養(yǎng)老體系的信心，降低預(yù)防性儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)，增強(qiáng)居民消費(fèi)意愿。

這才是財(cái)政擴(kuò)張真正應(yīng)該追求的方向，不是把錢在體系內(nèi)部空轉(zhuǎn)，不是只做賬面上的“刺激”，而是切實(shí)把國(guó)家信用轉(zhuǎn)換成居民部門的安全感，把財(cái)政能力轉(zhuǎn)換成普通家庭敢消費(fèi)、能消費(fèi)、愿消費(fèi)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。真正的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，離不開(kāi)養(yǎng)老制度的再平衡。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)走到今天，已經(jīng)到了必須從投資驅(qū)動(dòng)、出口驅(qū)動(dòng)更多轉(zhuǎn)向內(nèi)需驅(qū)動(dòng)、消費(fèi)驅(qū)動(dòng)的時(shí)候。而消費(fèi)驅(qū)動(dòng)不可能建立在一個(gè)大規(guī)模居民群體對(duì)養(yǎng)老缺乏安全感的社會(huì)結(jié)構(gòu)上。

一個(gè)真正成熟的內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)，不只是商場(chǎng)更多、平臺(tái)更多、補(bǔ)貼更多，而是居民愿意把更多收入用于當(dāng)下生活，而不是被迫為未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)做過(guò)度儲(chǔ)備。要做到這一點(diǎn)，不能只靠發(fā)消費(fèi)券、搞促銷、喊口號(hào)，而要靠扎實(shí)的社會(huì)保障制度，尤其是可靠、清晰、可預(yù)期的養(yǎng)老制度。

所以，養(yǎng)老公平不是邊緣議題，它正處在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的中心位置。誰(shuí)把養(yǎng)老問(wèn)題僅僅看成老年福利問(wèn)題，誰(shuí)就低估了它對(duì)消費(fèi)、儲(chǔ)蓄、預(yù)期和增長(zhǎng)方式的深遠(yuǎn)影響。

周世虹委員提出勞動(dòng)者退休后養(yǎng)老待遇應(yīng)更趨平等，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金重點(diǎn)應(yīng)覆蓋農(nóng)民和農(nóng)民工，這個(gè)方向之所以重要，不只是因?yàn)樗貞?yīng)了民生痛點(diǎn)，也因?yàn)樗|及了中國(guó)下一階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展最關(guān)鍵的一道門檻，如何把制度修補(bǔ)轉(zhuǎn)化為預(yù)期修復(fù)，把預(yù)期修復(fù)轉(zhuǎn)化為消費(fèi)釋放，把消費(fèi)釋放轉(zhuǎn)化為真正可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

說(shuō)到底，補(bǔ)養(yǎng)老，不只是補(bǔ)老人；補(bǔ)的是社會(huì)公平，補(bǔ)的是居民信心，補(bǔ)的是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)需基礎(chǔ)。

政府負(fù)債充實(shí)社保，實(shí)質(zhì)上是在為消費(fèi)者的“安全感”定價(jià)。