美國國防工業(yè)動(dòng)員的主要做法與啟示

文章來源：上海市軍民融合發(fā)展研究會(huì)公眾號(hào)

嚴(yán)劍峰 幸 煒

國防工業(yè)動(dòng)員能力是戰(zhàn)略威懾和戰(zhàn)爭致勝的重要支撐，其目的是在平時(shí)采用多種措施強(qiáng)化并調(diào)動(dòng)國防工業(yè)乃至整個(gè)國家工業(yè)基礎(chǔ)，滿足戰(zhàn)時(shí)軍隊(duì)對持續(xù)補(bǔ)充、快速修理武器裝備以及彈藥供應(yīng)的需要。俄烏沖突的持續(xù)和雙方武器裝備的巨大消耗對各國國防工業(yè)動(dòng)員提出了警示。國防工業(yè)動(dòng)員能力體現(xiàn)在平時(shí)能夠創(chuàng)新并生產(chǎn)出引領(lǐng)或符合現(xiàn)代高端戰(zhàn)爭需求的各種武器裝備的能力，以及戰(zhàn)時(shí)的快速反應(yīng)能力、快速擴(kuò)產(chǎn)能力、持續(xù)生存能力和持續(xù)保障能力[1]。國防工業(yè)動(dòng)員能力建設(shè)是一個(gè)“建在平時(shí)、用在戰(zhàn)時(shí)”的復(fù)雜工程。本文介紹美國國防工業(yè)動(dòng)員的一些主要做法，為我國國防工業(yè)動(dòng)員提供一些參考借鑒。

一、美國國防工業(yè)動(dòng)員的主要做法

縱觀美國歷史上國防工業(yè)動(dòng)員的典型事件和案例，可以看出美國國防工業(yè)動(dòng)員的主要做法有以下幾個(gè)方面：

1. 建立強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)體系。組織領(lǐng)導(dǎo)體系是國防工業(yè)動(dòng)員的“大腦”和“骨干”。一戰(zhàn)時(shí)期，為應(yīng)對作戰(zhàn)需求，美國在國防委員會(huì)下設(shè)國防工業(yè)理事會(huì)，負(fù)責(zé)國防工業(yè)生產(chǎn)的物資調(diào)配。二戰(zhàn)時(shí)期，為了保障武器供應(yīng)，1942年，美國政府成立了專門的“戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)委員會(huì)”，以協(xié)調(diào)政府各部門及科技界、產(chǎn)業(yè)界力量，擴(kuò)大戰(zhàn)時(shí)武器裝備和各種軍需品的生產(chǎn)。該委員會(huì)促進(jìn)了政府與企業(yè)以及企業(yè)之間的合作，加速了武器裝備和彈藥的生產(chǎn)。朝鮮戰(zhàn)爭期間，美國國會(huì)授權(quán)成立國防動(dòng)員辦公室，專門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、控制、協(xié)調(diào)政府各部門的動(dòng)員活動(dòng)，包括但不限于生產(chǎn)、采購、人力資源和交通等事項(xiàng)。21世紀(jì)初，為應(yīng)對阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭中的路邊零時(shí)炸彈襲擊，由美國國防部部長牽頭成立了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組，采用快速采辦方法，很快便研制出了反地雷防突襲運(yùn)兵車，大大降低了任務(wù)區(qū)官兵的傷亡率；為了應(yīng)對新冠肆虐，2020年5月，美國政府成立了臨時(shí)指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“曲速行動(dòng)”（Operation Warp Speed (OWS)）領(lǐng)導(dǎo)小組，旨在加速COVID-19疫苗、治療方法和診斷工具的研發(fā)、生產(chǎn)和分發(fā)[2]。

2. 建立健全法律制度和動(dòng)員規(guī)劃。二戰(zhàn)期間，美國出臺(tái)了《租借法案》《精選服役法案》（the Selective Service Act）等法案，使得國防工業(yè)動(dòng)員有法可依。為了應(yīng)對戰(zhàn)時(shí)和其他應(yīng)急需求，美國政府在總結(jié)兩次世界大戰(zhàn)動(dòng)員經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于1950年出臺(tái)了《國防生產(chǎn)法》(the Defense Productiong Act，DPC)，授予總統(tǒng)發(fā)布國防動(dòng)員令和其他相關(guān)行政命令與條例的權(quán)力，確保戰(zhàn)時(shí)或急時(shí)國防生產(chǎn)能力擴(kuò)張。雖然后來美國國會(huì)對其中的一些條款進(jìn)行了刪除或調(diào)整，但是迄今為止，該法案依然是美國總統(tǒng)下令開展國防工業(yè)動(dòng)員最有力的工具。2020年3月，為了有效應(yīng)對新冠病毒的侵襲，美國快速出臺(tái)了《冠狀病毒援助、救濟(jì)與經(jīng)濟(jì)安全法案》（The Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security (CARES) Act ），為受冠狀病毒大流行影響的美國商業(yè)企業(yè)提供巨大的早期幫助。1915-1916年間，美國專門開展了“戰(zhàn)備運(yùn)動(dòng)”（“preparedness movement”），并在《1916年國防法案》中授權(quán)總統(tǒng)可以發(fā)布總統(tǒng)令，采購國防物資，強(qiáng)制要求工業(yè)界必須執(zhí)行這些命令。此后，每年的《國防授權(quán)法案》和《國防撥款法案》都會(huì)納入必要的國防動(dòng)員項(xiàng)目[2]。冷戰(zhàn)時(shí)期，為了加強(qiáng)與蘇聯(lián)的軍事競爭對抗能力，美國第68屆國家安全委員會(huì)專門制定了《美國國家安全的目標(biāo)和計(jì)劃》，主要目標(biāo)就是識(shí)別蘇聯(lián)對美國國家安全造成的威脅以及美國的應(yīng)對之策[3]。2024年，美國國防部首次發(fā)布了《國防工業(yè)戰(zhàn)略》，旨在應(yīng)對大國競爭、指導(dǎo)未來一段時(shí)期美國國防工業(yè)生產(chǎn)與動(dòng)員。

3. 增加國防支出和私人投資。資金是國防科技工業(yè)發(fā)展的“源頭活水”。國防工業(yè)基本上是一個(gè)買方獨(dú)家壟斷的市場。政府可以利用國防購買力來塑造國防市場，國防預(yù)算的擴(kuò)大預(yù)示著更大的國防市場，能吸引更多企業(yè)進(jìn)入國防工業(yè)領(lǐng)域。美國防部通過增加國防采辦支出、“購買更多”的方式，以在平時(shí)創(chuàng)造“冗余的生產(chǎn)能力 ”，以擴(kuò)大國防科技工業(yè)基礎(chǔ)。在大多數(shù)時(shí)間里，美國國防支出呈現(xiàn)出規(guī)模持續(xù)增大的趨勢。冷戰(zhàn)期間，美國國防支出的比例多年維持在GDP5%以上。針對與蘇聯(lián)可能發(fā)生的戰(zhàn)爭，美國國防部制定了周密的國防動(dòng)員計(jì)劃和軍隊(duì)演練計(jì)劃，在制定計(jì)劃和演練的過程中，發(fā)現(xiàn)部隊(duì)存在的不足，并在每年國防預(yù)算中為這些計(jì)劃的落地實(shí)施撥付數(shù)十億美元加以矯正。此外，美國各軍兵種在預(yù)算的“運(yùn)營與維持”項(xiàng)目中都有專門的動(dòng)員資金，以維持動(dòng)員項(xiàng)目建設(shè)和維護(hù)。目前，美國國防部有兩個(gè)專門的項(xiàng)目——工業(yè)基礎(chǔ)分析與維持項(xiàng)目（the Industrial Base Analysis and Sustainment（IBAS））和按照《國防生產(chǎn)法》第三章規(guī)定啟動(dòng)的項(xiàng)目（DPA Title III Program），專門針對美國國防工業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)，如稀土提煉、稀有金屬和關(guān)鍵化學(xué)品及原材料的生產(chǎn)、高超聲速導(dǎo)彈的生產(chǎn)、鑄造與鍛造設(shè)施等，為之提供生產(chǎn)擴(kuò)張資金[2]。和平時(shí)期，維持龐大的動(dòng)員能力成本高昂，考慮到國防支出的有限性，美國防部專門設(shè)立“戰(zhàn)略資本辦公室”，試圖通過貸款或貸款擔(dān)保的方式，撬動(dòng)社會(huì)資本對關(guān)鍵國防技術(shù)領(lǐng)域和敏感產(chǎn)業(yè)鏈的投資[3]。

4. 多途徑擴(kuò)大國防工業(yè)產(chǎn)能。美國國防工業(yè)動(dòng)員一般是按照“現(xiàn)有軍火儲(chǔ)備→現(xiàn)有軍工企業(yè)增產(chǎn)→現(xiàn)有軍工企業(yè)擴(kuò)產(chǎn)擴(kuò)建→相關(guān)民企轉(zhuǎn)產(chǎn)→新建軍工企業(yè)”的順序進(jìn)行的。當(dāng)小規(guī)模沖突發(fā)生時(shí)，通過擴(kuò)大國防支出、延長現(xiàn)有軍工生產(chǎn)設(shè)備的生產(chǎn)時(shí)間（如把平時(shí)的8小時(shí)一班制改為戰(zhàn)時(shí)的24小時(shí)三班倒），提高生產(chǎn)效率，增加現(xiàn)有軍工企業(yè)的產(chǎn)能便可以實(shí)現(xiàn)；當(dāng)大規(guī)模戰(zhàn)爭發(fā)生時(shí)，這種挖掘現(xiàn)有軍工企業(yè)生產(chǎn)潛力的做法不能滿足戰(zhàn)爭需要。二戰(zhàn)期間，為了快速擴(kuò)大國防工業(yè)產(chǎn)能，美國政府與大型私人企業(yè)（如杜邦、克萊斯勒等）合作，通過政府撥款，私人部門建設(shè)、運(yùn)營并管理的大型國防工業(yè)企業(yè)的方式，快速擴(kuò)大國防工業(yè)基礎(chǔ)，這些“政府所有、合同商運(yùn)營”的大型國防工業(yè)企業(yè)建設(shè)，快速擴(kuò)大了國防工業(yè)生產(chǎn)能力。此外，美國政府不斷加大對原有國營彈藥生產(chǎn)企業(yè)的投資，擴(kuò)大這些企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模和產(chǎn)能。當(dāng)日本攻擊美國珍珠港之后，美國進(jìn)入全面動(dòng)員階段，開始動(dòng)員大量原來只生產(chǎn)民品的企業(yè)轉(zhuǎn)向軍工生產(chǎn)[4]。為了幫助企業(yè)儲(chǔ)備富余的生產(chǎn)能力，美國政府一般采用“政府所有、企業(yè)運(yùn)營”的方式，為企業(yè)購買核心生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備，以備擴(kuò)大生產(chǎn)之用。為了保障大型軍工企業(yè)維持一定的過剩產(chǎn)能，國防部每年都會(huì)支付波音、通用動(dòng)力等企業(yè)一定的資金以維護(hù)閑置生產(chǎn)線，如通用動(dòng)力的俄亥俄州坦克廠每年就獲得2.4億美元“待機(jī)費(fèi)”。國防部還與臺(tái)積電、三星等外國駐美企業(yè)簽訂協(xié)議，戰(zhàn)時(shí)可把亞利桑那州工廠轉(zhuǎn)產(chǎn)軍用芯片。

5. 保障國防工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈安全。產(chǎn)業(yè)鏈安全是國防工業(yè)動(dòng)員的重要保證。美國2023年發(fā)布的《國防工業(yè)戰(zhàn)略》指出，國防部要利用數(shù)據(jù)分析提高國防工業(yè)供應(yīng)鏈的透明度，以便識(shí)別并盡量降低戰(zhàn)略性供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)，積極主動(dòng)應(yīng)對供應(yīng)鏈中斷問題。美國2024財(cái)年《國防授權(quán)法案》（NDAA）包含了一系列涉及關(guān)鍵礦物采購、高能材料、軍事藥品、軍事設(shè)備、半導(dǎo)體、無人機(jī)以及網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)管理工具的供應(yīng)鏈條款，包括一個(gè)識(shí)別某些作戰(zhàn)平臺(tái)供應(yīng)鏈漏洞的試點(diǎn)項(xiàng)目。2024財(cái)年《國防授權(quán)法案》會(huì)議報(bào)告（Conference Report）提出的行動(dòng)計(jì)劃包括提交一份關(guān)于高能材料供應(yīng)鏈的報(bào)告，國防部針對電池和固體火箭發(fā)動(dòng)機(jī)的戰(zhàn)略。由于許多關(guān)鍵材料存在單一來源供應(yīng)商的情況，這些戰(zhàn)略把培育和認(rèn)證第二來源供應(yīng)商作為實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈安全的關(guān)鍵步驟。其他事項(xiàng)包括支持小型無人機(jī)系統(tǒng)供應(yīng)鏈、加強(qiáng)針對關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的對抗性做法的公私信息共享，制定提高工業(yè)產(chǎn)能的路線圖。對于關(guān)鍵的核心原材料、零部件和裝備，要限制使用來自敵對國家的供應(yīng)商，特別是只有唯一來源的，國會(huì)要求國防部必須制定關(guān)鍵供應(yīng)商限制與保護(hù)清單，并給予第二來源建設(shè)提供預(yù)算支持[5]。

6. 以特殊國防采辦方式促進(jìn)國防工業(yè)發(fā)展。這些采辦方式包括期權(quán)訂貨、快速采辦、多來源競爭性采辦、多年期采辦等。期權(quán)訂貨（Purchase commitments）是指國防部與國防工業(yè)企業(yè)訂立未來一定期限內(nèi)的采購合同，以提升未來采購的穩(wěn)定性，以降低國防工業(yè)企業(yè)投資于某些領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，便于戰(zhàn)時(shí)快速擴(kuò)張；戰(zhàn)場瞬息萬變，會(huì)出現(xiàn)很多意想不到的情況和需求，國防工業(yè)要具備能夠根據(jù)戰(zhàn)場需求快速開發(fā)戰(zhàn)場急需裝備的能力，并進(jìn)行快速改進(jìn)迭代。快速采辦就是適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)需求，簡化國防采辦流程，直接根據(jù)企業(yè)現(xiàn)有的技術(shù)和產(chǎn)品采購軍方所需武器裝備。多來源采辦不僅可以增加承包商之間的競爭，降低武器裝備的研制成本，而且有利于提升戰(zhàn)時(shí)的生產(chǎn)擴(kuò)張能力。如在阿富汗和伊拉克戰(zhàn)場上，美軍為了減少路邊炸彈對作戰(zhàn)人員的威脅，急需開發(fā)防地雷防伏擊車（MRAP），美軍中央司令部為此于2006年10月26日發(fā)布了一份聯(lián)合緊急作戰(zhàn)需求公報(bào)。11月9日，美國海軍特殊作戰(zhàn)系統(tǒng)司令部就向軍隊(duì)防護(hù)工業(yè)公司（Force Protection Industries, Inc.）授予了一份單一來源采購合同，一次性采購280輛防地雷反伏擊車。與此同時(shí)，還發(fā)布了一份公開招標(biāo)公告，以采購更多的此類車輛。眾多企業(yè)參與此項(xiàng)采辦公告的競標(biāo)，每家企業(yè)承諾的產(chǎn)品性能各有特色。考慮到需求的急迫性，MRAP項(xiàng)目采辦辦公室迅速向9家公司同時(shí)授予了初始采購合同，合同并沒有規(guī)定這些企業(yè)的交付時(shí)間和交付數(shù)量，而只是承諾至少向每家企業(yè)采購4輛產(chǎn)品車，后續(xù)采購則取決于各家企業(yè)的最終產(chǎn)品性能。這種平行采購的做法極大地刺激了各家企業(yè)間的競爭，促進(jìn)各家企業(yè)加大對產(chǎn)品的研發(fā)和投資，迅速提高了MRAP的性能和產(chǎn)能，開發(fā)出適應(yīng)不同使用需求的型號(hào)[3]。多年期采辦是允許承包商在多年內(nèi)完成采辦項(xiàng)目，以為國防承包商提供多年期穩(wěn)定的現(xiàn)金流和銷售預(yù)期，鼓勵(lì)承包商做長期的固定資產(chǎn)投資和技術(shù)與產(chǎn)品開發(fā)，并減少武器裝備訂貨周期性波動(dòng)對國防工業(yè)基礎(chǔ)的傷害。烏克蘭和以色列的突發(fā)情況使得多年期采購（MYP）授權(quán)及與之相關(guān)的預(yù)先采購（AP）和經(jīng)濟(jì)訂貨量（EOQ）資金在2024財(cái)年預(yù)算申請中再次受到重視。在美國2024財(cái)年國防授權(quán)法案中，擴(kuò)大了多年采購授權(quán)的武器清單，如JASSM（聯(lián)合空地防區(qū)外導(dǎo)彈）、GMLRS（多平臺(tái)發(fā)射導(dǎo)彈系統(tǒng)）、LRASM（遠(yuǎn)程反艦巡航導(dǎo)彈）和“愛國者”PAC-3防空導(dǎo)彈等，以創(chuàng)造持續(xù)需求，促進(jìn)企業(yè)對國防工業(yè)基礎(chǔ)的投資。這些授權(quán)對于幫助企業(yè)留住和招募擴(kuò)產(chǎn)所需的熟練工人，以及通過對電子設(shè)備、金屬部件、鋼材、含能材料和包裝材料等需要提前生產(chǎn)和準(zhǔn)備的生產(chǎn)資料進(jìn)行預(yù)測來支持其供應(yīng)商和供應(yīng)鏈而言，是必不可少的[5]。此外，美國國防部還要求所有的國防采辦項(xiàng)目主管必須對所有采辦項(xiàng)目進(jìn)行“產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)評(píng)估”，以掌握這些項(xiàng)目對國防工業(yè)基礎(chǔ)的影響和依賴程度，以便建立更富韌性、創(chuàng)新性和多樣性的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

7. 采用易于生產(chǎn)制造的裝備設(shè)計(jì)和生產(chǎn)過程。戰(zhàn)爭中軍需品的大規(guī)模消耗需要大量補(bǔ)充，這就需要快速擴(kuò)大戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)能力，而這又取決于武器裝備制造的難易程度。武器裝備設(shè)計(jì)必須盡可能簡單，易于制造，適合規(guī)模化生產(chǎn)。美軍把“易于產(chǎn)品維護(hù)和作戰(zhàn)支持”“全壽命周期管理”“設(shè)計(jì)的可靠性與可維護(hù)性”等作為武器研制與采辦過程中的基本原則，要求武器裝備研制生產(chǎn)必須盡可能采用已有的設(shè)計(jì)，使用模塊化設(shè)計(jì)與生產(chǎn)，盡可能使用民標(biāo)、商業(yè)技術(shù)、數(shù)字工程和增材制造技術(shù)，減少定制化設(shè)計(jì)的比重等，模塊化、標(biāo)準(zhǔn)化、軍民融合式設(shè)計(jì)與制造都是快速擴(kuò)大戰(zhàn)時(shí)武器裝備生產(chǎn)能力的重要途徑。例如，美國陸軍的聯(lián)合輕型戰(zhàn)術(shù)車輛（The Army’s Joint Light Tactical Vehicle (JLTV)）就采用開放式模塊化系統(tǒng)架構(gòu)（MOSA）設(shè)計(jì)和連續(xù)競爭合同方式，吸引眾多工業(yè)企業(yè)參與，既避免了單一來源采購的缺點(diǎn)，又培育了眾多的國防工業(yè)供應(yīng)商[3]。

8. 充分利用盟友與合作伙伴的生產(chǎn)能力。美國1941年通過《租借法案》，旨在支持盟友抵抗德國法西斯進(jìn)攻。該法案極大地?cái)U(kuò)大了美國國防工業(yè)的基礎(chǔ)和動(dòng)員能力。向盟友出售武器裝備或從盟友那里采購武器裝備或配套件，加強(qiáng)武器裝備的聯(lián)合研制，是加強(qiáng)盟友間國防科技工業(yè)合作的重要途徑。為了應(yīng)對大國競爭和可能發(fā)生的沖突，2024年7月美國發(fā)布“區(qū)域支持框架”，聯(lián)合5個(gè)國家建立共同的武器裝備維持、修理和改造設(shè)施。如美國分別在日本和意大利建立了F-35的組裝和維修基地。2024年，北約峰會(huì)專門發(fā)布《北約工業(yè)能力擴(kuò)張承諾書》，承諾將聯(lián)合澳大利亞、日本、新西蘭、韓國等一起，增加國防支出，擴(kuò)大國防工業(yè)基礎(chǔ)，加速新技術(shù)的運(yùn)用。放寬對盟友或伙伴國出售武器裝備的限制，擴(kuò)大武器裝備出口，通過開放式模塊化設(shè)計(jì)，在全球范圍進(jìn)行武器裝備研制生產(chǎn)，以此帶動(dòng)國內(nèi)國防科技工業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張，并借此深化與盟國和伙伴國之間的關(guān)系[2]。

9. 建立必要的戰(zhàn)略儲(chǔ)備和前沿預(yù)置。武器裝備采購涉及主承包商、各級(jí)分包商、原材料供應(yīng)商以及輔助生產(chǎn)商，這些供應(yīng)商構(gòu)成完整的國防工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，國防工業(yè)動(dòng)員是所有這些生產(chǎn)商生產(chǎn)能力的擴(kuò)張，包括整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的安全與擴(kuò)張。在這些生產(chǎn)商中，有些生產(chǎn)擴(kuò)張較為容易，而有些則較為困難，需要較長的前置時(shí)間。對于生產(chǎn)擴(kuò)張較為困難的，要做好戰(zhàn)略儲(chǔ)備，包括關(guān)鍵原材料、零部件、彈藥和產(chǎn)成品、生產(chǎn)線、科研與生產(chǎn)人員儲(chǔ)備等。如美國在支持烏克蘭對抗俄羅斯的初期，其武器裝備主要來自于庫存。然后再用國會(huì)提供的額外撥款購買裝備以補(bǔ)充其庫存。為了應(yīng)對來自中國的稀土禁售，美國著手儲(chǔ)備稀土和稀有金屬資源，并加大對理工科學(xué)生的培養(yǎng)，以便應(yīng)對國防工業(yè)規(guī)模擴(kuò)張對理工科勞動(dòng)力資源的需求[4]。對于那些狀態(tài)與功能尚好，仍具有使用價(jià)值，但當(dāng)前不大需要的武器裝備，美軍會(huì)把它們暫時(shí)維護(hù)好并封存起來，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭，便立即啟用。為了應(yīng)對特定地區(qū)的沖突，美軍還會(huì)在主要作戰(zhàn)方向和作戰(zhàn)前沿地帶做好戰(zhàn)略預(yù)置。

10. 爭取和動(dòng)員公眾支持。二戰(zhàn)爆發(fā)前后，對于到底應(yīng)該是采取孤立主義的政策，還是應(yīng)該介入戰(zhàn)爭，美國政府部門和民間爭議很大。為爭取民眾支持參戰(zhàn)，羅斯福發(fā)表了著名的爐邊談話，并調(diào)動(dòng)媒體進(jìn)行廣泛宣傳動(dòng)員，使美國在真正介入戰(zhàn)爭之前基本完成了國防動(dòng)員任務(wù)，并擴(kuò)大了國防工業(yè)產(chǎn)能。日本轟炸珍珠港之后，關(guān)于是否參戰(zhàn)的爭論徹底消失。民眾的支持形成一股強(qiáng)大洪流和強(qiáng)大動(dòng)力，減少了戰(zhàn)時(shí)國防工業(yè)動(dòng)員的阻力。

綜上所述，美國國防工業(yè)動(dòng)員是在國會(huì)、政府、產(chǎn)業(yè)界、社會(huì)公眾等多方互動(dòng)框架中進(jìn)行的，其動(dòng)員的基礎(chǔ)是以私人企業(yè)和市場經(jīng)濟(jì)為支撐的，動(dòng)員的主要手段包括法律法規(guī)、行政協(xié)調(diào)、國防支出、國防采辦等，市場化色彩濃厚。缺點(diǎn)是戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員效率低，優(yōu)點(diǎn)是國防工業(yè)體系市場活力高、創(chuàng)新力活躍。

二、美國國防工業(yè)動(dòng)員主要做法的啟示

美國國防工業(yè)動(dòng)員主要做法包含的組織領(lǐng)導(dǎo)體系、制度保障與規(guī)劃體系、國防支出與資金支持、國防工業(yè)體系產(chǎn)業(yè)鏈與產(chǎn)能建設(shè)、國防采辦方法、盟友生產(chǎn)體系、武器裝備設(shè)計(jì)與制造工藝、戰(zhàn)略儲(chǔ)備和戰(zhàn)略預(yù)置、民眾支持等都是國防工業(yè)動(dòng)員取得成功的關(guān)鍵，也是國防工業(yè)動(dòng)員的基本要素。他山之石，可以攻玉。

1.加強(qiáng)國防工業(yè)動(dòng)員組織協(xié)調(diào)。國防工業(yè)動(dòng)員是國防動(dòng)員的重要組成部分，但又有其相對的獨(dú)立性和專業(yè)性。應(yīng)有相對獨(dú)立和專業(yè)的主管部門專門負(fù)責(zé)國防工業(yè)動(dòng)員能力建設(shè)與管理事務(wù)。國防工業(yè)動(dòng)員能力與國防工業(yè)平時(shí)發(fā)展和武器裝備研制分不開。平時(shí)，我國的武器裝備研制采購主要是由軍隊(duì)負(fù)責(zé)，國防工業(yè)建設(shè)與管理則主要由國防科技工業(yè)管理部門負(fù)責(zé)的，必須發(fā)揮好軍隊(duì)武器裝備領(lǐng)導(dǎo)管理和采購部門與地方國防科技工業(yè)管理部門各自的積極性，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。軍隊(duì)要加強(qiáng)對戰(zhàn)時(shí)需求的研究，提出相對明確的作戰(zhàn)需求，尤其是對一些關(guān)鍵的武器裝備和其關(guān)鍵零部件、原材料、生產(chǎn)線的儲(chǔ)備，要有最低限度和戰(zhàn)時(shí)最高限度的要求，有明確的預(yù)案（如戰(zhàn)時(shí)軍隊(duì)擴(kuò)編預(yù)案、戰(zhàn)爭形態(tài)與持續(xù)作戰(zhàn)時(shí)間的預(yù)判等）[6]，并利用國防采辦的“指揮棒”“調(diào)節(jié)器”，加強(qiáng)對平時(shí)國防工業(yè)生產(chǎn)能力建設(shè)、武器裝備和戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備等的調(diào)節(jié)；國防工業(yè)管理部門則要按照軍方需求把國防工業(yè)生產(chǎn)與動(dòng)員能力建設(shè)要求落實(shí)到位，真正做到兩者無縫銜接，實(shí)現(xiàn)“需求與供給的統(tǒng)一”“建用一體，平戰(zhàn)結(jié)合”和“戰(zhàn)略規(guī)劃-裝備采辦-工業(yè)生產(chǎn)”的無縫銜接。

軍隊(duì)武器裝備采購部門對軍隊(duì)現(xiàn)在及未來需求最為了解，對國防工業(yè)基礎(chǔ)的整體狀況以及國防供應(yīng)鏈的瓶頸環(huán)節(jié)最為熟悉，手中可以運(yùn)用的工具也最多。軍方負(fù)責(zé)武器裝備建設(shè)的主管機(jī)構(gòu)要充分利用手中的工具促進(jìn)國防工業(yè)平時(shí)的能力建設(shè)與培育。各級(jí)政府國防科技工業(yè)主管部門則積極落實(shí)軍方的國防科技工業(yè)動(dòng)員任務(wù)。武器裝備采辦部門可以在平時(shí)工作中，著力培育潛在的武器裝備承包商和下級(jí)承包商，并把這些企事業(yè)單位納入自己的采辦目錄清單或國防工業(yè)動(dòng)員可視化系統(tǒng)，一旦戰(zhàn)時(shí)需要，可以迅速找到所需的企業(yè)單位。

2. 完善國防工業(yè)動(dòng)員法律法規(guī)。國防工業(yè)動(dòng)員建設(shè)和動(dòng)員實(shí)施，涉及眾多主體的利益。調(diào)動(dòng)和規(guī)范各個(gè)主體的行為、調(diào)節(jié)各個(gè)主體的利益，明確各方義務(wù)和責(zé)任，需要完善的法律法規(guī)體系規(guī)范。法律法規(guī)涉及領(lǐng)域包括：戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員范圍、動(dòng)員等級(jí)、動(dòng)員資金來源、戰(zhàn)時(shí)工資與價(jià)格的管制、民用物資與企業(yè)征用流程、戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員的補(bǔ)償機(jī)制等內(nèi)容[7]。要制定國防工業(yè)細(xì)分領(lǐng)域的《國防工業(yè)動(dòng)員法》或《國防工業(yè)動(dòng)員實(shí)施細(xì)則》。目前尤其是要完善國防知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的法律法規(guī)。戰(zhàn)時(shí)國防工業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張，很大程度上取決于軍方所掌握的武器裝備生產(chǎn)所需技術(shù)資料的完備程度。只有軍方掌握了完備的技術(shù)資料，才能在戰(zhàn)時(shí)把這些技術(shù)資料轉(zhuǎn)移給被動(dòng)員企業(yè)，以方便企業(yè)根據(jù)完備技術(shù)資料進(jìn)行轉(zhuǎn)產(chǎn)，進(jìn)而擴(kuò)大國防工業(yè)基礎(chǔ)和生產(chǎn)規(guī)模。

3. 制定完善國防工業(yè)動(dòng)員規(guī)劃并給予財(cái)力支持。國防工業(yè)動(dòng)員規(guī)劃是一段時(shí)間內(nèi)指導(dǎo)國防工業(yè)動(dòng)員工作的“藍(lán)圖”和“指南”，規(guī)定了國防工業(yè)建設(shè)和動(dòng)員工作的主要任務(wù)和項(xiàng)目安排。通過定期編制國防工業(yè)動(dòng)員規(guī)劃計(jì)劃，可以對整個(gè)國防工業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)行全面“體檢”，以便發(fā)現(xiàn)國防工業(yè)基礎(chǔ)中的脆弱環(huán)節(jié)，并在下一個(gè)五年規(guī)劃中給予解決。國防預(yù)算則是落實(shí)國防動(dòng)員規(guī)劃、計(jì)劃的年度支出計(jì)劃。無論是國防工業(yè)生產(chǎn)線儲(chǔ)備，還是國防工業(yè)物資、原材料和關(guān)鍵零部件儲(chǔ)備，乃至維持一定規(guī)模的專業(yè)技術(shù)人員和生產(chǎn)人員等，都需要大量的資金，如果完全由企業(yè)或地方政府承擔(dān)，很難承受，這就需要把這些項(xiàng)目支出納入中央的國防預(yù)算或地方預(yù)算列支，幫助企業(yè)保留一定的富余生產(chǎn)能力。對于那些在戰(zhàn)爭初期需要量較大的彈藥生產(chǎn)企業(yè)，而平時(shí)因?yàn)榉N種原因產(chǎn)量較低，應(yīng)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。如何分擔(dān)國防工業(yè)動(dòng)員的財(cái)政成本，是一個(gè)急需研究并解決的問題，最佳的解決方法要根據(jù)國防工業(yè)動(dòng)員項(xiàng)目的具體情況，“一品一策”，進(jìn)行支出責(zé)任分擔(dān)。提高并穩(wěn)定國防預(yù)算支出，擴(kuò)大軍品訂貨規(guī)模，優(yōu)先開發(fā)急需的技術(shù)和裝備，對那些戰(zhàn)時(shí)急需而產(chǎn)能卻難以快速擴(kuò)張的軍品要保持適度的產(chǎn)能“冗余。

4. 大力推進(jìn)國防科技工業(yè)軍民融合發(fā)展。通過軍民融合提升國防工業(yè)動(dòng)員能力、降低國防工業(yè)動(dòng)員能力建設(shè)成本、解決軍品訂貨不足時(shí)軍工企業(yè)的生存與發(fā)展問題，是武器裝備建設(shè)和國防工業(yè)動(dòng)員能力建設(shè)應(yīng)該堅(jiān)持的基本原則。必須大力推進(jìn)軍地規(guī)劃協(xié)同、戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備、數(shù)字化與柔性化生產(chǎn)線的研制開發(fā)、兩用技術(shù)與產(chǎn)品的開發(fā)生產(chǎn)、軍民技術(shù)雙向轉(zhuǎn)化運(yùn)用、標(biāo)準(zhǔn)融合與統(tǒng)一、軍民兼容的通用化與模塊化設(shè)計(jì)、軍民共用工藝開發(fā)、軍品市場的開放與擴(kuò)容、多階段多來源分層次競爭性采購、軍民通用品多元化企業(yè)的培育、國防風(fēng)險(xiǎn)投資基金的設(shè)立、優(yōu)化國防采辦流程等，吸引更多非傳統(tǒng)軍工企業(yè)參與軍品研制等工作，厚植國防科技工業(yè)動(dòng)員潛力、擴(kuò)大國防工業(yè)基礎(chǔ)，這是軍方采辦部門和國防科技工業(yè)主管部門要高度關(guān)注的問題。

5. 建立國防工業(yè)產(chǎn)供鏈可視化系統(tǒng)。國防工業(yè)動(dòng)員要做到“看得見、拉得出、用得上、打得贏”，就必須建立從主承包商、各級(jí)分包商、原材料供應(yīng)商直至輔助生產(chǎn)商的全產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，尤其是對于關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)品、關(guān)鍵的原材料和零部件供應(yīng)商，軍方和國防工業(yè)動(dòng)員部門要做到“心中有數(shù)”“賬上有底”“系統(tǒng)顯示”，對這些企業(yè)的產(chǎn)能、儲(chǔ)備、上下游配套企業(yè)、區(qū)域地點(diǎn)及交通條件等進(jìn)行潛力調(diào)查和評(píng)估，并基于此建立主要武器裝備全產(chǎn)業(yè)鏈動(dòng)態(tài)可視化網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，作為國防動(dòng)員信息管理系統(tǒng)的一部分，實(shí)現(xiàn)國防動(dòng)員信息管理系統(tǒng)的一體化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、可視化、智能化。

6. 做好戰(zhàn)略儲(chǔ)備與國防預(yù)制。要把儲(chǔ)備生產(chǎn)能力和關(guān)鍵材料、零部件、分系統(tǒng)作為提升國防動(dòng)員能力的重要任務(wù)。要對現(xiàn)有的武器裝備系統(tǒng)進(jìn)行分析，哪些系統(tǒng)可以快速擴(kuò)張，哪些會(huì)受到關(guān)鍵材料、零部件和分系統(tǒng)的制約，哪些可以用儲(chǔ)備產(chǎn)能來代替，并據(jù)此對各種武器裝備建立分門別類的儲(chǔ)備動(dòng)員計(jì)劃。特別是對那些動(dòng)員時(shí)間較長，技術(shù)繁復(fù)或制造困難，嚴(yán)重依賴于國外，“獨(dú)子線”“唯一來源”的系統(tǒng)、部件、輔件及原材料，要重點(diǎn)做好儲(chǔ)備或備份，建立主戰(zhàn)裝備系統(tǒng)的生產(chǎn)動(dòng)員預(yù)案。這種備份、儲(chǔ)備和預(yù)案是以未來戰(zhàn)爭形態(tài)對武器裝備需求的預(yù)判為前提的。要在作戰(zhàn)概念設(shè)計(jì)和作戰(zhàn)模擬中加入關(guān)鍵武器裝備生產(chǎn)動(dòng)員的模擬和演練。要加大主要作戰(zhàn)方向的前沿預(yù)置，提升應(yīng)對突發(fā)戰(zhàn)爭的能力。

7. 建立國防工業(yè)動(dòng)員預(yù)案并加強(qiáng)演練。國防工業(yè)動(dòng)員預(yù)案是由平時(shí)生產(chǎn)轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)的內(nèi)容、范圍、實(shí)施程序和時(shí)限的規(guī)定，是平時(shí)進(jìn)行動(dòng)員準(zhǔn)備，戰(zhàn)時(shí)實(shí)施動(dòng)員的具體依據(jù)。國防工業(yè)動(dòng)員規(guī)劃計(jì)劃既要有國家和各國防工業(yè)部門的動(dòng)員計(jì)劃，又要有企業(yè)和重要產(chǎn)品的動(dòng)員計(jì)劃；既要有生產(chǎn)資料動(dòng)員計(jì)劃，又要有勞動(dòng)力動(dòng)員計(jì)劃。尤其是主戰(zhàn)裝備產(chǎn)業(yè)鏈的龍頭或鏈主企業(yè)，要有自己的生產(chǎn)動(dòng)員預(yù)案，對產(chǎn)業(yè)鏈的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、脆弱點(diǎn)要有清晰的認(rèn)識(shí)，對嚴(yán)重依賴海外供應(yīng)的材料及零部件等可能受限問題進(jìn)行審視，并采取措施加以消除，努力實(shí)現(xiàn)國防工業(yè)的自主、安全、可控。各種計(jì)劃之間要相互銜接、呼應(yīng)，不留缺口[7]。

8. 加強(qiáng)武器裝備研制國際合作伙伴。加大武器裝備的國際貿(mào)易，加強(qiáng)武器裝備研制生產(chǎn)國際合作，充分利用國外資源，加強(qiáng)國防科技工業(yè)產(chǎn)供鏈建設(shè)，降低武器研制成本，提高國防工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈韌性和安全。

結(jié)語

贏得戰(zhàn)爭是一切動(dòng)員工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。國防工業(yè)動(dòng)員建設(shè)與準(zhǔn)備是為贏得未來戰(zhàn)爭服務(wù)的，特別是面對高端戰(zhàn)爭中存在的海陸空天一體化作戰(zhàn)、智能化無人戰(zhàn)爭、電磁頻譜作戰(zhàn)等對武器裝備的新需求，要加強(qiáng)對未來科技進(jìn)步及戰(zhàn)爭形態(tài)變化、潛在威脅、作戰(zhàn)場域與沖突持續(xù)時(shí)間等的研究，努力使今天的準(zhǔn)備能夠滿足未來戰(zhàn)爭需要。從傳統(tǒng)軍工領(lǐng)域的基礎(chǔ)原材料、關(guān)鍵零部件、重要分系統(tǒng)、武器裝備成品、技術(shù)與生產(chǎn)線儲(chǔ)備、人員與物資、保障條件等，到新質(zhì)新域的人工智能、信息網(wǎng)絡(luò)、高超音速武器，再到地空及海上自主系統(tǒng)的開發(fā)運(yùn)用等，盡可能做到全譜系、全覆蓋的精準(zhǔn)準(zhǔn)備、精準(zhǔn)實(shí)施、精準(zhǔn)動(dòng)員。我國社會(huì)主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢和以大型國有軍工企業(yè)為主體的國防工業(yè)體系，是我國國防動(dòng)員最大的優(yōu)勢。堅(jiān)持并發(fā)揚(yáng)壯大這種優(yōu)勢，必須通過改革不斷引入新的主體和力量，不斷增強(qiáng)軍工行業(yè)乃至國家工業(yè)基礎(chǔ)的韌性，激發(fā)創(chuàng)新活力。

（作者：嚴(yán)劍峰，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究所國防經(jīng)濟(jì)研究中心主任，副研究員，博士生導(dǎo)師，南京理工大學(xué)國防動(dòng)員與國防教育研究院兼職研究員；幸煒，南京理工大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。）

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