學術報告 | 石楠：中國特色城市現代化——呼喚規劃行業系統性重構

導讀

2026年1月27日，山西省城市規劃學會舉辦《未來城市講壇》（第1期），特邀中國城市規劃學會常務副理事長兼秘書長石楠作主題報告。以下是石楠在《未來城市講壇》（第1期）《中國特色城市現代化 呼喚規劃行業系統性重構》報告內容的整理。

本文字數：7308字

閱讀時間：23分鐘

在未來城市講壇主題分享中，石楠秘書長結合四十余年規劃行業經驗，以及學習中央城市工作會議精神等政策文件的深度思考，圍繞中國特色城市現代化新路子展開系統剖析，從未來城市核心內涵、城市規劃發展演變，到行業當下的困境、規劃的全新定位，再到行業轉型的路徑與人才培養的方向，為規劃行業突破發展瓶頸、適配未來城市建設需求提供了全面且深刻的指引，也詮釋了規劃人在新時代的使命與擔當。

石 楠

中國城市規劃學會常務副理事長兼秘書長

01

未來城市的核心：

以人的需求為根本，視現代化為發展過程

未來城市并非遙遠的愿景，而是未來人的城市，甚至是“未來已來”，其核心從來不是單純的建筑、街道等物質空間，而是人的需求——規劃的核心要義，是研究未來的人需要什么樣的城市。同時，城市現代化并非一成不變的終極靜態目標，而是城市歷史長河中正在發生的動態發展過程，從近代化探索到國家提出“四個現代化”，再到如今的中國式現代化，現代化的內涵始終在時代中豐富。

而中國特色城市現代化新路子，與未來城市建設深度掛鉤，這一路徑并非憑空產生，而是黨和人民在長期實踐與探索中逐步形成的戰略思路：從2012年黨的十八大提出中國特色新型城鎮化，到2018年全國生態環境保護大會確立習近平生態文明思想，再到黨的二十大明確中國式現代化，加之2015年中央城市工作會議、2019年“人民城市”理念的提出，城市現代化的頂層設計不斷完善，最終指向“推動城市高質量發展、走內涵式發展道路”的核心方向，也為未來城市建設劃定了根本遵循。

對于中國特色城市現代化的落地，核心是以推動城市高質量發展為主題，以內涵式發展為主線，以城市更新為重要抓手，推動城市結構轉化、功能轉換、品質提升，同時守住城市安全體系，最終建成創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。

02

城市規劃的三層內涵：

機構、行業、學科，螺旋式發展演變

談及城市規劃，其并非單一概念，背后蘊含機構職能、行業職業、學科知識體系三層核心含義，三者在不同發展階段相互交織、螺旋式上升，共同推動規劃體系的迭代升級，而這一過程始終與國家發展階段、政策法律環境深度綁定。

1

三層內涵——機構職能、行業職業、學科知識體系

機構職能：指負責規劃管理的部門，其設置隨國家治理體系調整而變化——就空間規劃而言，建國初期由中財辦統籌，后歸入住建系統，2018年生態文明體制改革后，劃歸自然資源系統分管，市縣層面則多為規劃局或規劃自然資源局，是規劃落地的行政保障。

行業職業：指規劃從業者構成的行業體系，從建國后逐步形成職業雛形，到市場化發展后推行注冊規劃師執業資格、規劃院資質認證，行業職業化、規范化程度不斷提升，是規劃實踐的執行主體。

學科知識體系：指高校的規劃專業教育與科研體系，從最初依附于建筑學，到逐步發展為獨立的一級學科，成為規劃行業人才培養、知識創新的核心陣地。

2

演變脈絡

回顧城市規劃的發展歷程，其始終隨時代需求調整核心重點，形成了清晰的演變脈絡。

近代至50年代：近代學習西方市政規劃，聚焦衛生安全與簡單功能分區；50年代借鑒蘇聯模式，以城市總體規劃為核心，計劃與規劃形成良好互動，迎來規劃行業“第一個春天”。

改革開放后：投資主體從政府轉向市場，為適配市場化需求，控制性詳細規劃應運而生；城市間競爭加劇催生城鎮體系規劃，規劃體系不斷擴大；2008年《中華人民共和國城鄉規劃法》出臺，規劃重新與行政層級掛鉤，明確城市、鎮、鄉、村的規劃層級。

2015年中央城市工作會議后：城市規劃被提升至做好城市工作的重要抓手的高度，不再局限于部門層面的技術工作，而是成為國家治理的重要組成部分。

如今，“城市規劃”更是統攝城市層面各類規劃，包括經濟社會發展、空間治理、城市更新、歷史文化保護、文旅發展等各類規劃的統稱。

當前國家有三大核心規劃體系：一是起統領和戰略指引作用的國家規劃體系，即各級行政區的經濟社會發展規劃（如“十五五”規劃）；二是聚焦空間治理、起基礎性約束作用的各層級國土空間規劃；三是城市層面各類規劃構成的城市規劃體系。三者需實現多規協調、統籌推進，避免相互掣肘，這是未來城市規劃體系的核心要求。

03

行業當下的困境：

非需求消失，而是短期供需錯配與能力焦慮

近年來，規劃行業出現項目減少、回款困難、人才流失、高校招生遇冷等現象，行業內彌漫著焦慮感，但這并非規劃需求的斷崖式下降，核心問題在于規劃服務的供需錯配，以及行業自身的能力恐慌，而這一困境的形成，是外部環境變化與內部發展問題共同作用的結果。

1

外部環境

經濟社會全面轉型，城鎮化進入新階段，我國城鎮化已從高速發展轉向質量與速度并重、內涵式發展階段，由外向型經濟轉向雙輪驅動，資源依賴型發展轉向創新驅動，勞動力低成本優勢逐步消失。同時，人口結構、社會需求發生深刻變化，不同年齡段人群的生活需求、方式、習慣差異顯著，未來城市的建設主體是中青年群體，傳統規劃的服務對象與需求邏輯已發生根本改變。

2

內部問題

高速“野蠻”增長的后遺癥+思維慣性未轉變，設計院體制固化、高校規劃教育同質化嚴重，多數院校培養模式趨同，學生扎堆涌向頭部設計院，缺乏在地化、特色化的培養方向；而行業快速發展期的擴張，也導致部分從業者專業能力不足，行業整體抗風險能力較弱。

3

負面情緒被放大

部分網絡“教培”和規劃從業者放大負面效應，唱衰規劃專業，加劇了行業焦慮，卻忽視了城市高質量發展對規劃的核心需求從未消失。

4

計劃經濟思維與行為慣性未徹底改變

這是行業發展的核心桎梏。計劃經濟下，規劃是“政府直接下場配置資源，打哪兒指哪兒”，而市場經濟下，規劃需解決底線約束與有序發展問題，既要劃定“三區三線”、約束性指標等底線，又要謀劃發展愿景，引領市場投資、盤活資源，引導生活方式；但部分從業者仍以傳統的“畫藍圖”模式服務當下需求，無法適配市場經濟的資源配置邏輯，最終導致供需錯配。

核心癥結：缺乏充分的需求評估，自身能力無法匹配新時代的多元需求。規劃行業的焦慮，本質是能力無法跟上需求的變化。當前國家、政府、老百姓對規劃的需求已呈現多層次、多元化特征，但行業的核心能力仍停留在傳統的物質空間設計層面，戰略咨詢、多元需求研究、統籌協調、資源盤活等能力存在明顯短板，無法承擔起“黨做好城市工作的抓手”的重任，這是行業亟待解決的核心問題。

04

規劃的全新定位：

“上接天”、“下接地”、中間對接城市管理者

新時代的城市規劃，必須跳出傳統“畫藍圖、定指標”的單一定位，實現“上接天、下接地、中間對接城市管理者”的全方位價值體現，成為連接國家戰略、城市治理與民生需求的核心紐帶，而這一定位的核心，是從“關注物質空間”轉向“關注人的需求、關注發展本質”。

1

“上接天”

做好黨和國家城市工作的抓手，提供戰略咨詢服務，支撐國家戰略目標的落地，從中國式現代化、中國特色城市現代化新路子，到中華民族偉大復興，各級各類規劃都是重要支撐。規劃師天然具備戰略咨詢能力，不僅要做好具體的空間設計，更要解決國家發展中的重大戰略問題，確定如何正確使用資源、戰略目標、資源投入、實現路徑，為國家構建新發展格局提供空間層面的解決方案。

2

“下接地”

規劃是老百姓追求美好生活的平臺，回應多元民生需求，如日照、景觀、交通等問題，規劃從“精英化的藍圖設計”轉向“大眾化的民生服務”。當下老百姓對空間的需求，已從單純的物質空間轉向“物質+精神”的雙重需求，對公共空間的包容性、生活品質的精細化、空間體驗的個性化提出更高要求；《無障礙環境設施法》的實施，也對規劃的公平性、普惠性提出法律要求。

規劃師需做好研究型設計，讓每個設計背后有思想、有研究、有溫度，兼顧空間營造、體驗與消費，不僅要解決用地功能、容積率等技術問題，更要回應老百姓的精神需求、保障空間權利的包容性，提供面向未來的生活咨詢服務，引導健康的生活方式。

3

中間對接城市管理者

規劃師不再是簡單的“乙方”，而是成為城市管理者的“家庭醫生”和“全科醫生”，提供集成性解決方案，解決當下管理者最關注的問題，例如城市活力、人才吸引、資產盤活、資金平衡、經濟動能培育等，都是規劃需要服務的核心需求。發揮規劃的集成性優勢，統籌經濟、社會、人文、歷史、基礎設施、建造技術等多方面內容，為政府提供工程咨詢服務，解決城市更新、資源盤活中的技術可行性、安全性、經濟性和可持續性問題，幫助政府實現資產增值、現金流平衡，為城市治理提供落地可行的解決方案。

核心轉變：從“城市規劃建設管理”到“城市規劃建設治理”，回歸服務本質，中央將“城市規劃建設管理”調整為“城市規劃建設治理”，并非簡單的文字變化，而是規劃定位和邏輯的根本轉變，規劃從“主體性龍頭”，轉向服務于“建設”和“治理”的手段與抓手。

城市治理是國家治理的核心，要實現城市治理現代化，需要經濟、社會、環境、文化、能力等多方面的建設支撐，而規劃則是為這些建設提供空間保障、統籌協調的核心工具。這意味著規劃行業必須放下“龍頭老大”的身段，不再以自我為中心，而是圍繞國家治理現代化的核心目標，為城市建設和治理提供全方位、專業化的服務。

05

行業轉型方向：

系統性重構，實現三大核心轉變

規劃行業要突破困境、適配未來城市建設需求，必須進行從制度到組織、從群體到個人的系統性重構，核心實現角色定位、服務模式與能力、思維理念三大轉變，同時借鑒其他行業的發展經驗，找準自身的發展新路徑。

1

角色與定位

從“產品生產者”轉向“服務提供商”：摒棄計劃經濟下“批量生產、預制化交付”的模式，不再單純交付規劃圖紙，而是提供定制化、陪伴式的全生命周期服務，將規劃與實施統籌考慮，實現駐場服務、全過程跟進，適配不同城市、不同片區的個性化需求。

從“財政支出方”轉向“財富創造者”：規劃并非單純的“花錢項目”，而是能創造經濟與社會價值的核心工具。通過規劃盤活低效用地、老舊廠房，將其轉化為高顏值、高價值、低碳化的空間載體，實現土地增值、資源活化，為政府創造現金流，解決資金平衡問題。

從“行政管理者”轉向“社會治理者”：跳出“行政審批、行政許可”的單一思維，不再以“管控”為核心，而是通過政策指引、激勵機制參與城市治理。在守住底線、劃定約束性指標的同時，激發市場活力，成為社會治理的重要參與者，而非單純的管理者。

2

服務模式與能力

從“甲乙方”到“長期陪跑者”，實現技能多元化服務模式，成為風險共擔的長期陪跑者，與政府、市場建立伙伴關系，與規劃實施進程共成長。尤其在城市更新項目中，規劃方案的落地效果、土地增值效益、財政平衡能力，都與規劃師緊密相關，共同承擔風險、共享發展成果應成為重要的價值取向。

服務技能：實現多元化、專業化細分，從單純的“畫藍圖”，轉向提供戰略咨詢、工程咨詢、生活咨詢三大核心服務，同時推動行業細分，發展規劃重在戰略擘畫，統籌協調；國土空間規劃聚焦戰略管控，落實國家空間治理要求；城市更新規劃聚焦品質提升，提供工程落地支撐；社區規劃聚焦民生服務，解決社區治理、民生服務等日常問題，回應老百姓的生活需求。

工作方法：注重研究型設計與需求培育，堅持研究型設計，讓設計扎根于對需求、在地文化、發展規律的深度研究。同時主動發現、培育市場需求——規劃師掌握著城市空間的全量數據，可梳理城市更新、改造的優先級，劃定三年、五年、十年的發展清單，主動挖掘潛在需求，變“等項目”為“育需求”。

3

思維與理念

放下身段，擁抱變革，回歸行業本質理性回歸，放下“龍頭”身段：規劃師只是城市建設、社會改革中的一員，并非“指路者”，需融入社會改革與城市發展的洪流，以平等的視角參與城市建設，而非居高臨下的藍圖設計。

擁抱新技術，守住專業核心：面對AI等新技術的沖擊，既要主動學習、應用，利用數據驅動提升規劃的科學性、高效性；又要守住規劃專業的核心根基——統籌協調能力、創造性思維，這是AI無法替代的核心競爭力。AI可完成批量的圖紙繪制、數據計算，但基于在地文化的創造性設計、跨領域的統籌協調，始終需要規劃師的專業判斷。

研究方式轉型：從經驗驅動到數據知識驅動，摒棄傳統的“經驗主義”，不再依靠“吃的鹽比別人多”作判斷，而是基于全量數據的深刻洞察、計算模擬的方案生成、智能感知的治理模式，讓規劃更科學、更貼合實際需求，實現從“實踐觀察”到“數據知識驅動”的轉變。

同時，石楠理事長也借鑒白酒行業、牙科行業的發展經驗，為規劃行業轉型提供思路：白酒行業通過“走下神壇、走向百姓”“走出國門、開拓新市場”實現轉型，規劃行業需放下身段，拓寬服務邊界；牙科行業通過“發現需求、培育需求”實現持續發展，規劃行業也需主動挖掘潛在需求，變被動服務為主動創造。

06

人才培養與行業生態：

特色化、多學科、開放、多元，適配轉型需求

實現行業的系統性重構，最終需要人才與生態的支撐。當前規劃教育的同質化、行業生態的單一化，已無法適配新時代的需求，必須推動規劃教育改革與行業生態重構，打造適配未來城市建設的規劃人才隊伍與行業格局。

1

教育改革

摒棄單一模式，打造特色化、在地化的培養體系培養模式：從同質化到特色化、在地化，不追求全國統一的規劃教學模式，鼓勵高校結合地域特色，打造在地化的培養體系，培養適配本地需求的規劃人才，從根源上解決就業與需求錯配的問題。

2

知識體系

從工程邏輯到多元邏輯，強化多學科融合，規劃教育需實現從工程邏輯、數理邏輯到政策邏輯、形式邏輯、社會邏輯的轉換，加強社會、經濟、政治、人文、法律等多學科知識的融合，打破傳統建筑學的單一知識邊界，培養兼具技術能力與綜合素養的復合型人才。

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培養目標

從全能型到多學科協同，摒棄基于建筑學的“全能型”人才培養模式，轉向多學科協同的培養方向，融合工學、理學、管理學等多學科知識，讓規劃人才既能做空間設計，又能懂戰略咨詢、民生服務、城市治理。

4

行業生態

打破邊界，構建開放多元、市場化的發展格局和人才隊伍，打破單一注冊管理局限，吸納跨領域人才加入規劃行業，城市規劃是黨做好城市工作的抓手，僅靠注冊規劃師無法解決所有問題，需吸納政研、民政、社工、經濟、法律等不同領域的專業人才，形成跨領域、多學科的人才隊伍，適應城市治理的多元需求。

5

機構體制

從內卷固化到市場化、靈活化、專業化、特色化，規劃院的管理體制多形成于計劃經濟與行業快速發展期，需向市場化、靈活化轉型，摒棄“大而全”的發展模式，打造“小而精、專而特”的機構，適配不同領域的細分需求，靈活的特色化機構更能適應市場變化。

6

行業格局

從封閉到開放，強化多元主體參與，推動規劃行業從封閉的技術體系轉向開放的社會參與體系，鼓勵規劃師與政府、市場、社區、居民深度互動，讓規劃成為多方參與、協同共建的過程，尤其在城市更新中，需深入一線與居民、商戶溝通，讓規劃更貼合實際需求。

07

行業未來：

挑戰與希望并存，躬身入局方得始終

規劃行業的轉型并非一蹴而就，過程中必然充滿挑戰：經濟社會轉型的外部壓力、行業自身能力的短板、思維理念的固化、教育與生態的重構難題，都需要時間與實踐去破解。但從長遠來看，行業的前景始終樂觀——城市高質量發展的核心需求未變，中國式現代化、中國特色城市現代化新路子的落地，始終需要規劃作為核心抓手，未來城市的建設，更是離不開規劃師的專業支撐。

石楠秘書長以“謀士，以身入局，勝天半子”作總結，這既是對規劃從業者的期許，也是行業發展的核心準則：一方面，規劃師需放下身段、躬身入局，融入社會改革與城市發展的實踐，不再做旁觀者，而是做參與者、實踐者、服務者；另一方面，需保持規劃師的核心能力——超前的謀劃與策劃能力，在復雜多變的城市發展中，為城市找到確定性的發展目標與落地路徑，為未來城市建設提供專業支撐。

未來城市的核心是人，城市規劃的本質是服務于人。只要規劃行業能緊跟時代需求，完成系統性重構，提升核心能力，從“畫藍圖”轉向“做服務”，從“重物質”轉向“重人需”，就一定能在走出中國特色城市現代化新路子的過程中，發揮不可替代的作用，迎來行業發展的新春天。

本文來源：山西省城市規劃學會

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