理論研究 | 城市更新地方立法的內容體系、應用風險與提升建議——基于北上廣深城市更新條例的比較分析

導讀

城市更新立法是破解更新實踐難題、強化制度建設的重要手段。在國家尚未出臺統領性、全局性的城市更新行政法規之前，地方立法具有客觀必然性。本文以北、上、廣、深四大城市出臺的地方城市更新條例為研究對象，通過對比分析整理形成“更新內容體系”、“更新組織體系”、“更新規劃體系”、“更新實施體系”、“更新保障體系”等五大體系的立法框架和基本內容，并進一步提出當前城市更新地方立法存在因“單行法缺失”、“相關法沖突”、“程序法不足”等問題而引發的法律應用風險，建議通過“梳理統一城市更新法律制度體系”、“強化提升更新地方法規法律效力”、“重點明確城市更新公眾參與制度”三項舉措來尋求法制化解決方案，以為城市更新地方立法的實踐及完善提供借鑒。

本文字數：10508字

閱讀時間：32分鐘

作者 | 陳信，張靜

浙江省城鄉規劃設計研究院

關鍵詞

城市更新，地方法規，立法研究

引 言

“城市更新，是城鎮化中后期城市面臨發展方式變化后的必然選擇[1]”。然而城市更新是一項復雜的系統工程，牽涉多方面法律關系，例如“更新主體上涉及政府、土地或房屋既有權利人、開發商等多維主體；更新程序上囊括更新范圍劃定、規劃調整審批、產權轉換歸集、項目實施建設等多個環節；權利義務上不僅牽扯既有權利人的財產權保護和處置，還關系到基于行政行為所產生的權利義務關系變動[2]”。對此，建立并完善城市更新相關立法來實現城市更新依法治理就成為許多國家的普遍做法，如美國于1974年頒布《住宅與社區發展法案》，法國于2000年出臺《社會團結與城市更新法》，日本于2001年新增《都市再生特別措施法》，德國城市更新相關內容曾在《聯邦建設法》、《城市建設促進法》中予以明確，后全部歸入《聯邦建設法典》[3]。

當前我國涉及城市更新內容的相關法律、法規僅限原則性規定，如《中華人民共和國城鄉規劃法》第31條、《中華人民共和國土地管理法》第43條，以及《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條等。由于國家層面尚未出臺專門針對城市更新的單行法，各地政府通過地方立法的形式來應對實踐困境，謀求制度保障，就具有客觀必然性[4]。2020年12月，深圳出臺《深圳經濟特區城市更新條例》（以下簡稱《深圳條例》），率先在全國完成城市更新立法[5]。廣州、上海緊隨其后，先后公示《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》（以下簡稱《廣州條例》）和《上海市城市更新條例》（以下簡稱《上海條例》）。2022年6月，隨著北京發布《北京市城市更新條例》（以下簡稱《北京條例》），以北、上、廣、深為代表的一線特大城市均將地方城市更新制度建設上升到立法層面。

四大城市的城市更新立法實踐具有里程碑意義，其條例的具體內容也具備參考價值。借此契機，本文深入挖掘四大條例內在組織邏輯，梳理總結更新立法的內容體系與應用風險，并提出優化建議，為其他城市開展更新立法實踐提供借鑒。

01

四大條例的內容特征

1.1 《北京條例》：緊緊圍繞首都城市的戰略定位

《北京條例》共分七章總計五十九條，從更新內涵與基本要求、組織管理架構、規劃計劃體系、更新主體與更新實施路徑、土地資金政策保障、監督管理與法律責任等角度對北京城市更新工作提出規定。《北京條例》是在“疏解非首都功能”的背景下提出的，因此條例緊緊圍繞首都城市的戰略定位，在更新內容導向，更新實施保障等方面提出功能更新引導的具體要求和政策支撐，體現首都特色。

（1）在更新內容導向方面，明確分類更新項目實施要求。條例中明確提出“包括居住類、產業類、設施類、公共空間類和區域綜合性城市更新5大類12項更新內容的具體實施要求[6]”，重點突出民生保障和減量雙控，從而引導更新項目逐步貫徹落實首都發展戰略。

（2）在更新實施保障方面，強化主體地位，制定配套政策。一方面，條例提出要“搭建協商平臺，明確物業權利人，并強調權利和義務相統一，從而充分發揮其在城市更新中的主體地位和主責作用[6]”。另一方面，條例結合首都既往更新難點、焦點、痛點問題，制定了規劃、土地、不動產登記、資金等一系列的激勵保障措施，以充分調動市場積極性。

圖1 《北京條例》章節條款組織架構

1.2 《上海條例》：始終貫穿“人民城市”的建設理念

《上海條例》共分八章總計六十四條，具體包含更新概念與適用范圍、更新機構與職責分工、更新指引和行動計劃、實施路徑和政策保障、監督管理與法律責任等內容。“上海城市建設已從大規模增量建設轉向存量更新為主[7]”，針對過去城市發展遺留下來的民生保障問題，《上海條例》堅持用“人民城市”的建設理念推動城市更新，并突出表現在社會公眾參與和公共利益優先等方面。

（1）社會公眾參與，落實“人民城市人民建”。條例強調城市更新應該體現內涵提升，而內涵提升最重要力量不在政府而在人民群眾，對此條例中設置大量鼓勵人民參與更新建設的條款，如“建立城市更新專家委員會制度，明確城市更新公眾參與機制，設置零星更新項目制度等[7]”，從而將“人民城市人民建”的理念落實到法規，保證人民參與城市更新的權利。

（2）公共利益優先，體現“人民城市為人民”。條例從基本原則開始，到規劃計劃編制，再到更新項目實施，都體現了“人民城市為人民”的理念。在基本原則中，將“民生優先”提升至原則高度；在規劃計劃中，提出編制規劃實施方案應當確保公共利益；在項目實施中，規定優先對公共服務設施進行提升和改造，從而彰顯上海堅持為人民更新的決心。

圖2 《上海條例》章節條款組織架構

1.3 《廣州條例》：政府主導下的城市微更新

《廣州條例》共分八章總計五十三條，具體包含更新概念內涵、工作組織架構、規劃策劃實施、更新用地管理與主體權益保障等內容。《廣州條例》為了糾正在既往廣州“三舊”改造中出現的市場失靈偏差以及大拆大建問題，確立了政府主導的基本論調以及城市微改造的更新導向，并在規劃管理和用地管理等出臺一系列創新措施予以引導和強化。

（1）在規劃管理上，針對既往市場主體脫離管控的現象，條例構建“規劃管理”和“策劃實施”雙管控的更新規劃計劃體系，并明確由政府部門來主導編制各級各類規劃策劃，從而有效落實政府規劃管控意圖，體現政府公眾意志。

（2）在用地管理上，針對微改造項目用地空間挖潛難的問題，條例設置“用地管理”專章，從土地整備、土地整合、異地平衡、土地置換、留用地統籌利用、“三舊”用地審批等方面提出用地管理規定，從而盤活存量低效建設用地[8]。

圖3 《廣州條例》章節條款組織架構

1.4 《深圳條例》：政府和市場雙輪驅動城市更新

《深圳條例》共分七章總計七十二條，具體包括更新概念與內容、更新規劃與計劃、拆除重建類城市更新實施流程、綜合整治類城市更新相關規定、保障監督和法律責任等內容。深圳是我國市場化改革最前沿的城市，也是最早探索城市更新市場化運作路徑的城市[5]。《深圳條例》是對過去十多年市場化更新實踐經驗的總結以及應對深層制度障礙的集成解決方案，其基本邏輯就是堅持在政府引導下，充分實行市場化運作，以實現政府和市場雙輪驅動城市更新。

（1）充分放權鼓勵市場運作。條例允許物業權利人自主選擇市場主體，組織開展諸如“申報更新單元計劃、編制更新單元規劃、開展搬遷談判、組織項目實施[5]”等活動，從而發揮市場運作的積極作用。

（2）強化監管發揮引領作用。條例通過政府“定規劃、定政策、定標準，抓統籌、抓服務、抓監管[5]”等方式，確保市場主體不會脫離政府意志。此外，對于重點單元或者市場失靈的城市更新項目，則明確由政府組織實施，從而確保公眾利益和長遠利益得以實現。

圖4 《深圳條例》章節條款組織架構

02

城市更新地方立法的基本架構

通過對四大條例各項條款內容的對比分析可以得知，城市更新地方立法架構存在基本范式，具體可以概括為“更新內容體系、更新組織體系、更新規劃體系、更新實施體系、更新保障體系”等五大體系。

2.1 更新內容體系

更新內容體系主要包括城市更新的概念內涵、更新目標、原則要求等內容。

（1）在概念內涵方面，四大條例主要從“空間適用范圍”和“更新內涵定義”兩方面進行立法界定。從“空間適用范圍”來看，北京、上海、深圳均將城市更新活動的空間范圍限定在本市建成區內，而廣州則是進一步限定為“市人民政府按照規定程序和要求確定的地區”，從而強化既往“三舊”改造政策的適用性和延續性。從“更新內涵定義”來看，主流提法是將城市更新定義為一種“優化調整城市空間形態和城市功能的活動”，并列舉納入城市更新應當具備的客觀條件。如此做一方面是為脫離廣義的城市更新，對需要通過立法調整和規范的城市更新活動有更加精準的識別；另一方面是為后期開展更新活動分類施策奠定法理基礎。如《北京條例》在內涵定義中明確了居住更新、產業更新、設施更新、公共空間更新、區域綜合性更新等五類城市更新活動，并在條例第四章第一節分別提出每一類更新活動的政策引導方向和具體實施要求。

（2）在更新目標方面，四大條例不僅著眼于宏觀時代背景，落實國家戰略要求，如高質量發展、綠色低碳理念、人民城市建設等；同時考慮城市自身發展特色和既有城市更新工作基礎，并以此為基礎制定符合地方發展特征的城市更新目標。

（3）在原則要求方面，四大條例普遍提出城市更新活動應當遵循的基本原則和工作要求，如規劃引領、政府統籌、民生優先、多元參與等，另外通過兼顧各地重點及實際需求，提出功能完善、隱患消除、品質提升、歷史保護等要求，從而明確地方城市更新工作的基本立場和宏觀導向。

2.2 更新組織體系

更新組織體系主要包括工作組織架構和社會公眾參與等內容。

（1）更新工作組織架構是更新立法中的關鍵問題之一，對系統化、常態化推進城市更新工作有著至關重要的作用。四大條例普遍確立了“市-區-街鎮”三級的城市更新組織架構，并結合現行管理特征明確各級政府部門職能分工。市人民政府一般為城市更新領導機構，主要負責統領全市城市更新工作。城市更新具體主管部門會因各地發展特征不同而有所差異，例如深圳城市更新主管部門為市自然資源局下設的城市更新和土地整備局；廣州則為市住房城鄉建設行政主管部門；上海、北京則將更新建設職能與規劃職能作區分，市住房城鄉建設部門主要承擔城市更新建設和實施管理職責，市規劃自然資源部門則承擔城市更新規劃和土地管理職責。區人民政府主要負責統籌推進、組織協調和監督管理本行政區域內城市更新工作，具體主管部門由區人民政府指定。街道辦事處和鎮人民政府則是配合區里按照職責做好城市更新相關工作，如基礎調查、梳理資源、搭建平臺、調解糾紛等。此外，為強化城市更新工作的專業指導和技術支撐，個別城市（如上海）還單獨設立城市更新中心，主要負責參與相關規劃編制、配套政策研究制定以及承擔市、區人民政府確定的其他城市更新相關工作。

（2）在社會參與方面，“多群體”、“多階段”、“多方式”參與是主流趨勢。其中，“多群體”是指公眾參與的多樣化群體，包括相關領域專家、學者、各階層民眾、集團代表等，組建城市更新專家委員會、探索社區規劃師制度是強化多群體公眾參與的普遍做法；“多階段”是指城市更新的全過程參與，建議在更新建議搜集階段、更新規劃編制階段和更新項目實施階段，廣泛征詢社會公眾意見；“多方式”是指公眾參與的多形式渠道，包括調查問卷、座談會、聽證會、懇談會、公示、公告、咨詢、征詢、網絡問政等，最新趨勢是借助城市更新信息平臺來拓寬公眾參與渠道。

2.3 更新規劃體系

為了有效規范和引導城市更新實施，四大條例均構建了完整的城市更新規劃體系，并明確規劃編制類型和規劃實施傳導等內容。

（1）在規劃編制類型方面，各地普遍建立“總體-片區-項目”逐層傳導的三級更新規劃方案，并全面銜接國土空間規劃體系，向上對接國土空間總體規劃實現統籌推進（包括目標、任務、分區、政策等），向下依托控制性詳細規劃實現規劃管控（包括更新方向、功能布局、建筑總量、城市設計等）。在此過程中，各地為保持城市更新活力，開展了不同程度的規劃權下放探索，例如廣州規定三級更新規劃方案（項目建設規劃-片區策劃方案-項目實施方案）均由政府組織編制，北京和上海則提出項目層級的設計方案交由更新實施主體編制，而市場化程度更高的深圳在片區層級就將規劃編制權下放給市場主體。

（2）在規劃實施傳導方面，各地傾向通過“擬定更新計劃”的方式，實現“規劃-計劃-實施”的更新傳導。區別是，廣州在總體層面的項目建設規劃階段就建立了項目儲備庫和實施計劃，上海和深圳則傾向于在片區層面制定更新行動計劃或更新單元計劃，北京更是在計劃之前增加了“建立市區兩級城市更新項目庫”的緩沖環節，其中只有具備實施條件的項目才納入城市更新計劃。

2.4 更新實施體系

更新實施體系主要包括更新實施主體和更新實施程序等內容。

（1）在更新實施主體方面，“多元化”、“歸集化”是主流特征。“多元化”主要反映在更新實施主體的廣泛和更新實施形式的多樣，既可以由物業權利主體單一實施，也可以由物業權利主體與委托市場主體合作實施，又可以有政府主體統籌實施，如此規定打破了既往政府大包大攬的現狀，可以吸納更多社會力量參與城市更新。“歸集化”主要反映在多頭主體的歸并統一，如更新項目涉及多個權利人，可以由其共同委托單一權利人或市場主體實施；又如更新片區涉及多個更新項目，可以遴選出更新統籌主體進行統籌實施。

（2）在更新實施程序方面，“流程化”、“市場化”是特色趨勢。“流程化”主要反映在更新項目從誕生到落地需要經歷法定實施流程，按照各地既有經驗可分為“實施主體確定”、“實施方案編制”和“更新項目實施”三大環節。“市場化”主要反映在許可市場力量推動城市更新，例如在“更新意愿調節”、“權利主體統一”、“實施方案編制”、“物業搬遷補償”、“土地前期準備”、“部門回遷安置”等具體實施流程，可以交由市場主體推進完成；值得注意的是，各地政府在適度放權的同時普遍強化實施監督，例如“明確申報要求”、“制定并備案搬遷補償協議”、“核實更新意愿”、“規定征收條件”等，確保更新項目不脫離政府意志。

2.5 更新保障體系

為了強化城市更新工作管理，四大條例一方面提出具有針對性的更新配套政策，另一方面明確城市更新監管和法律責任，從而形成“賞罰并舉”的更新保障體系。

（1）從更新相關的配套政策看，各地的經驗做法不盡相同，總結起來主要包括用地配置供應、更新資金保障、土地性質兼容、建筑用途轉換、標準規范創新、審批流程簡化、更新實施獎勵、產業變更引導、費用稅收減免等方面。此外，各地還針對自身在城市更新過程中的重點、痛點和目標，探索了不同的創新政策，如北京的五年緩沖期、廣州的異地平衡和建設結余量轉移等。值得注意的是，在“征收補償安置”方面，主流做法是出臺“95%”政策，即簽約比例達到95%后，可以對沒有簽約的房屋進行依法征收，這在一方面是為了保障既有物業權利人的既得權利，另一方面也是為應對更新實施過程中常見的“釘子戶”問題。

（2）從實施監管和法律責任看，各地均明確了監管責任主體、監管形式途徑、相應法律責任等。監管主體表現為“多樣化”的特征，除了政府作為城市更新工作的主要監管主體外，人大對政府的監督以及社會公眾的全過程監督都將成為重要的監管力量；監管途徑呈現出“數字化”的趨勢，除了日常的考核、審計、信訪等方式，類似“城市更新信息系統”等數字化手段的運行用大大提升監督管理的即時性和廣泛性；法律責任則越來越“具體化”。同時各地也具有個性監管特色，例如上海強調全生命周期管理，并將相關管理要求納入土地使用權出讓合同；廣州強調實施時序，要求“先行建設復建安置房、公共服務設施和市政基礎設施，并優先移交投入使用[8]”；深圳則突出對更新項目實施過程中的監督管理和懲戒舉措。

圖5 城市更新立法五大內容體系框架

03

城市更新地方立法的應用風險

四大城市的城市更新立法實踐對地方的城市更新工作起到了積極作用。但從法治角度來看，還存在“單行法缺失”、“相關法沖突”、“程序法不足”等問題，由此導致城市更新地方法規在實踐應用中會出現一定的風險。

3.1 單行法缺失導致的更新體系紊亂

由于我國城市更新法律體系缺乏國家單行法，地方政府只能依托地方立法的形式來實現城市更新法治化，盡管這對于地方事務性城市更新工作具有一定的保障規范作用，但會因為各地的既有工作慣性導致全國性的城市更新體系紊亂，從上文四大條例的內容對比分析已經可以看出，各地對于城市更新工作的既有認知和法治管理已經存在差異，例如在更新內容體系上難以統一（如條例適用的空間范圍和活動類型有差別），在更新組織體系上存在分歧（如更新主管部門和任務分工不相同），在更新規劃體系上分頭探索（如分級規劃的編制主體和內容深度有差異）。在城市更新上升為國家戰略后全國更新一盤棋的背景下，這種紊亂現象不利于全國城市更新工作的戰略性統一。

3.2 相關法沖突引發的法律效力爭議

從法律層級來看，城市更新地方管理條例屬于地方法規，就法律規范效力而言，如與國家相關法律沖突存在合法性風險，如與國家部門規章沖突存在合規性爭議。以四大條例為例，風險爭議主要體現在三方面：第一，對土地管理措施的調整涉及《土地管理法》沖突，四大條例中涉及大量的協議出讓、補繳出讓金規定、用地屬性暫緩調整等創新規定，是對我國現行土地管理制度的突破；第二，城市更新規劃概念涉及國土空間規劃體系銜接爭議[9]，“總體-片區-項目”逐層傳導的三級更新規劃方案屬于城市更新自創規劃體系概念，其與“五級三類”國土空間規劃體系之間的銜接存在爭議，同時就片區層級的更新規劃與控制性詳細規劃的關系而言，究竟是片區更新規劃是控制性詳細規劃調整的依據，還是片區更新規劃依據控制性詳細規劃進行編制，同樣存在爭議；第三，95%政策涉及《物權法》沖突，“95%政策”參照的是香港地區實行的“強制售賣”制度，其背后的立法邏輯主要基于“多數決”原則，但通過強制不同意的少數人被迫更新并要求其共同承擔后果，涉及到對民事財產權的強制處分[2]。

3.3 程序法不明造成的公眾參與不足

區別于新增用地開發，存量用地更新涉及多主體之間的復雜權利關系，既涉及更新主管部門行政權的行使，又要保護物業權利人及利害關系人的相關權利，更要保障社會公眾的知情權、參與權和監督權。與此同時，實施城市更新屬于公共行政范疇，城市更新地方法規作為約束公共決策行為的重要立法，理應突出公眾參與和社會監督，但從現有四大條例的內容來看，盡管各地已經給出城市更新實施流程的相關規定，但除上海外其余城市主要突出行政主管機關行政權行使，程序上也以行政管理程序為主，反之對于社會公眾參與、表決、異議、救濟等權利行使與權利保障程序規定則相對不明確，這會導致各地在具體城市更新實踐中，容易出現因公眾參與不足導致的社會公共利益遭遇漠視的問題。

04

城市更新地方立法的提升建議

城市更新地方立法是一項重大的改革創新，如何處理改革創新與現行法規之間的沖突，筆者認為可以通過“補齊上位法”、“協同相關法”、“完善程序法”三項舉措來尋求法制化解決方案。

4.1 補齊上位法，梳理統一城市更新法律制度體系

要達成全國層面城市更新工作的戰略性統一，僅僅依靠地方立法是不足的，勢必需要出臺或者修訂更高位階的上位法予以援引，具體可以通過兩種途徑：一是出臺單行法，以四大條例為首的城市更新地方立法經驗已較為豐富，且已經歷相對穩定的實踐檢驗期，這為研究制定國家《城市更新法》奠定了非常好的基礎；二是修訂上位法，在現有的法律體系框架內完成對《土地管理法》、《城鄉規劃法》等上位法的修訂，增設城市更新相關章節條款，明確城市更新內涵定義、基本原則和必要條件。有了上位法做依托，各地可以針對“更新內容體系、更新組織體系、更新規劃體系、更新實施體系、更新保障體系”等五大體系開展城市更新地方立法工作，從而形成由上到下、統一而不失特色的城市更新法律制度體系。

4.2 協同相關法，強化提升更新地方法規法律效力

針對 “土地管理制度突破”、“規劃體系銜接爭議”、“物權財產強制處分”三大沖突，前兩者可以通過修訂或者協同相關法予以緩解，爭議最大的是后者。筆者認為，“95%政策”的爭議來源其實是對公共利益的定義和把握還不夠突出。公共利益是多方主體就共同利益商討后的結果，在無法滿足所有人利益的前提下，相比滿足小部分群體的利益，公共利益的實現意味著更高水平的善。公共利益優位法則是我國現行憲法賦予的神圣權力，已在《土地管理法》及《國有用地拆遷補償條例》中得到落實應證，也同樣適用于城市更新地方立法。具體來說，需要在地方立法中突出公共利益優先的基本原則，并且明確規定公共利益的界定標準、適用情形和保障措施，強調在保護個人合法權益的同時最大程度保障公共利益，如此才能降低城市更新“95%政策”的法律風險，提升城市更新地方法規法律效力。

4.3 完善程序法，重點明確城市更新公眾參與制度

城市更新本質上是空間權利的再分配，有效充分的公眾參與可以讓再分配的過程能夠降低城市更新決策的失誤風險，更好地保障公共利益。對此，需要在城市更新地方立法中完善相關程序，強化公眾參與制度，不僅要明確參與主體、參與方式、參與途徑，更要設定參與規則和參與流程，并對參與者的權力和責任進行規范，進而更好地保障社會公眾參與城市更新決策，擴大城市更新的合法性基礎。具體可以參照上海條例，不僅將“民生優先”提升到原則高度，而且在規劃、實施、保障體系中全面呈現公眾參與理念，尤其在實施體系中，通過設定嚴格的法規程序推進城市更新項目實施，做到重要信息面向公眾公開透明，關鍵程序經過公眾參與合法正當。

05

結 語

隨著“實施城市更新行動”上升為國家戰略，通過立法形式實現對既有城市更新實踐經驗和制度政策的固化，是地方保障規范城市更新工作深入推進的重要依托和普遍做法。從北、上、廣、深四大城市已發布的城市更新條例來看，城市更新地方立法的先行先試為構建完整的城市更新法律法規體系奠定了堅實的基礎。下一步，國家和地方可以在總結相關經驗的基礎上，在構建單行法、協調相關法、完善程序法等方面進行深入探索，從而形成實體與程序并重的城市更新法律法規體系。

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*本文為2025中國城市規劃年會論文。

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