解析美國最高法院對特朗普全球關稅合憲性的否定

2月20日，美國最高法院就“特朗普關稅案”作出裁決，以6︰3的投票結果裁定特朗普政府依據1977年《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）征收關稅的行為違反憲法，使其第二任期核心經濟政策遭受重挫。該裁決由首席大法官約翰·羅伯茨撰寫，得到三名自由派大法官和特朗普第一任期任命的兩名保守派大法官的聯署支持。該裁決并非剝奪特朗普的關稅工具，而是為其行政越權行為“踩剎車”，本質在于制衡總統行政權，而非評判關稅政策本身的取向。特朗普及其政府采取“硬扛”姿態，譴責最高法裁決是“國家恥辱”，并立即調整依據，援引《1974年貿易法》第122條，重啟全球15%的臨時關稅。

依據IEEPA征收關稅違憲

美國憲法第一條第八款明確將關稅等征稅權賦予國會，美國開國元勛漢密爾頓稱其為“支撐聯邦的核心權力”。隨著全球貿易格局復雜化，國會因決策繁瑣，通過貿易立法將部分關稅裁量權委托給總統，形成“國會授權、總統執行”的模式。2025年4月，特朗普援引IEEPA中“監管交易”的概括性條款，推出“解放日”全球關稅，沖擊國際貿易秩序，引起大量法律糾紛。

在“特朗普關稅案”中，多數意見認為，征稅權屬于國會，憲法對此做了清晰劃分，除非有國會“清楚而明確”的授權，總統不得擅自擴張行使。最高法院的多數派指出，無論IEEPA的立法目的、文本還是歷史實踐都與關稅無關，其本意在于授權總統在海外政變、恐怖主義等緊急狀態下凍結資產、封鎖交易以實施制裁，文本并未涉及征稅，且半個世紀以來美國歷任總統均未依據該法征收關稅。因此，特朗普實施的大規模全球性關稅超出以往任何授權，構成對總統關稅權的“顛覆性擴張”，違反憲法。

多數意見進一步援引最高法院在2022年所確立的“重大問題原則”。該原則要求，當行政機關試圖依據模糊或概括性授權實施全國性、經濟或政治影響重大的政策時，法院應推定國會未授予如此廣泛權力，行政行為必須依賴明確、具體的授權。由此可見，IEEPA中的“監管交易”概括性條文不足以支撐特朗普全球性關稅，其擴張性解釋實質上將國會征稅權轉移至行政部門，構成越權。

最高法院的裁決并未否定總統在法定授權框架下征收關稅的權力，而是明確了權力來源與憲法邊界，否定了基于IEEPA征收關稅的合法性。該裁決不評價關稅政策優劣，而在于維護權力分立，防止總統通過擴張解釋模糊條款侵蝕國會征稅權，凸顯司法在行政權與立法權之間進行制度性調適的功能，彰顯以權力制衡為核心的司法克制立場，旨在維護美國憲制秩序與國會財政主導權。

2026年2月20日，美國總統特朗普在最高法院裁定其關稅政策違法后召開新聞發布會表示，他將簽署一項命令，依據美國《1974年貿易法》第122條，對全球商品加征10%的進口關稅，為期150天，以取代被最高法院認定違憲的一些緊急關稅。

特朗普政府啟用替代工具

對于將關稅置于經濟民族主義政策核心位置的特朗普而言，最高法院的裁決無法終止其關稅戰略，只有可能迫使其回歸既有法定授權框架。在現行法律體系下，美國總統仍擁有多種可操作工具，主要包括《1962年貿易擴展法》第232條，《1974年貿易法》第201條、第301條與第122條，以及《1930年關稅法》第338條。依其授權邏輯與適用場景，大體可分為三類。

第一類為國家安全型工具，以《1962年貿易擴展法》第232條為代表，依據“國家安全例外”原則，允許總統在商務部調查后對特定產業實施關稅或配額措施。該機制稅率上限與期限彈性較大，符合“產業安全優先”的政策取向，并已有鋼鋁關稅等實踐先例，但須經歷最長270天的行政調查，且通常針對特定行業而非特定國家，程序成本與司法審查風險相對較高，本質上屬于在國家安全框架下對貿易領域的有限行政介入。

第二類為產業救濟型工具，包括《1974年貿易法》第201條和第301條。第201條針對進口激增對美國國內產業造成的嚴重損害，強調調查、聽證與階段性減讓安排，稅率與期限均受約束，行政裁量空間有限，具有典型的保障措施性質。第301條則針對他國“不公平貿易行為”，稅率無明確上限，可對單一國家廣泛加征關稅，是近年美國對華貿易措施的主要法律依據，但需經過貿易代表辦公室調查與磋商程序，且與多邊貿易規則長期存在張力，體現美國將國內貿易治理邏輯外溢至對外經濟關系的制度路徑。

第三類為對外報復型工具，包括《1974年貿易法》第122條和《1930年關稅法》第338條。前者以糾正國際收支失衡為基礎，實施程序最為迅速，但15%的稅率上限與150天期限決定其僅具過渡性，若長期適用，仍需國會進一步授權。后者則源自大蕭條時期，允許總統對歧視性貿易行為實施報復性關稅，雖無需預先調查，但法律基礎陳舊、爭議較大，且缺乏實踐先例，一旦動用將面臨顯著法律與政治風險。

總言之，美國的所謂“關稅工具箱”實為國會通過分散授權向行政部門轉移貿易裁量權的制度組合，涵蓋國家安全、產業保護、談判與金融穩定等不同功能層級，使美國在和平時期亦能持續施加貿易壓力。此次最高法院裁決的意義在于將關稅政策由“緊急權力驅動”回歸“法定程序驅動”，即關稅措施須明確授權與程序規范。雖然政策靈活性有所降低，但從憲政結構看，卻是維持權力分立與立法財政權的重要制度保障。

將面臨“退稅訴訟潮”

此次美國最高法院的裁決使爭議由貿易政策層面迅速轉化為財政與司法問題。關稅一旦被判定違法，即構成非法征收。依照美國的司法傳統，政府不得保留非法取得之款項，因此已繳納關稅的進口企業具備請求返還的法律基礎。正如卡瓦諾大法官所言，隨著企業陸續提出退稅申請，行政復議與聯邦索賠訴訟將導致司法體系“一團糟”，可能引發持續數年的“退稅訴訟潮”。

首先，程序結構本身將放大案件數量。若財政部門采取逐案處理路徑，企業需分別向海關與邊境保護局提出申訴，并可能進一步訴至國際貿易法院及聯邦巡回上訴法院。每一份報關單均可能形成獨立案件，數量或以萬計。法院不僅需判斷關稅合法性，還須審查納稅主體資格、申報時間及適用范圍，其復雜程度顯著高于一般稅務爭議，將造成司法資源的大量浪費。

其次，賠償范圍將成為核心焦點。企業可能主張除本金外還應補償利息及資金占用損失，而政府則可能以財政穩定為由限制賠付。利息是否屬于當然救濟、起算時點與利率標準等問題均需逐案裁量，易形成分歧判例并引發進一步上訴。

最后，國會事后追認關稅的可能性較低，意味著司法難以通過立法消解爭議，裁判結果將直接影響聯邦財政負擔。數千億美元規模具有明顯的宏觀經濟效應，法院既要堅持“非法征稅應予返還”的法治原則，又須避免集中退稅沖擊財政秩序，只能在憲法救濟與制度穩定之間尋求平衡。

因此，本案的真正考驗不在貿易領域，而在司法能力：法院需在海量訴訟、重大財政后果與憲法原則之間形成可持續的裁判安排，其處理方式直接關系到公眾對法治與國家信用的信賴程度。

影響國會關稅立法與中期選舉

“特朗普關稅案”的裁決將關稅權力的憲法重心重新置于立法部門，并直接重塑國會關稅立法議程與2026年中期選舉議題走向。該裁決并未否定關稅政策本身，而是重構其決策機制，使貿易政策由行政主導轉向“授權—監督”的立法博弈結構。在這一框架下，國會既成為關稅合法性的來源，也充當著未來政策方向的關鍵約束者。

結合當前政治環境與民意結構，國會可能形成三種應對路徑：其一，收緊總統裁量權，通過修訂《1974年貿易法》第122條等條款，增加審批程序并限制適用范圍與期限，以恢復財政權的立法控制。其二，維持現狀，在兩院極化格局下避免重大立法調整，使既有貿易工具保留但使用更趨審慎。其三，擴大授權，通過新立法賦予總統特定關稅權限，但在現實政治條件下阻力較大。綜合制度成本與政治可行性，維持現狀或有限收權概率較高，廣泛授權可能性較低。

本案對2026年中期選舉的影響主要通過議題結構體現。多數選民將關稅與生活成本、通脹及經濟預期相聯系，使原本以國家安全為核心的關稅議題轉入民生領域。在美國選舉政治中，經濟評價經由責任歸屬機制影響投票行為，行政政策爭議則被政黨競爭重新編碼，成為動員與攻擊行為的資源。民主黨可借此質疑行政經濟治理能力，共和黨則需在支持總統與回應選區經濟壓力之間權衡，尤其在郊區與搖擺選區。

更為重要的是，這次裁決釋放出清晰的制度訊號：美國經濟治理正由相對穩定的政策協調模式轉入高波動與高政治化并存的新階段，關稅不再只是貿易工具，而成為國內權力分配與選舉競爭的接口。特朗普的政策沖動并未減弱，結合其執政風格，更可能借助其它法律條約、行政調查及談判威懾等替代路徑推進關稅目標，在司法約束與國會博弈之間反復橫跳、持續試探。

未來美國關稅政策將呈現程序化與政治化并存的特征，其走向取決于國會黨派結構與中間選民態度的互動，中期選舉又將反過來界定授權邊界，體現司法、立法、行政與民意的動態聯動，世界貿易由此進入更具不確定性的時期。

免責聲明：本文轉自世界知識，原作者江振春。文章內容系原作者個人觀點，本公眾號編譯/轉載僅為分享、傳達不同觀點，如有任何異議，歡迎聯系我們！

轉自丨世界知識

作者丨江振春

研究所簡介

國際技術經濟研究所（IITE）成立于1985年11月，是隸屬于國務院發展研究中心的非營利性研究機構，主要職能是研究我國經濟、科技社會發展中的重大政策性、戰略性、前瞻性問題，跟蹤和分析世界科技、經濟發展態勢，為中央和有關部委提供決策咨詢服務。“全球技術地圖”為國際技術經濟研究所官方微信賬號，致力于向公眾傳遞前沿技術資訊和科技創新洞見。

地址：北京市海淀區小南莊20號樓A座

電話：010-82635522

微信：iite_er