房屋征收過程中對未經登記建筑的認定行為是否具有獨立的可訴性

最高法院案例:房屋征收過程中對未經登記建筑的認定行為是否具有獨立的可訴性

房屋征收過程中的《未經登記建筑認定表》屬于過程性行為，不可訴

(2025）最高法行申7359號

裁判要點

本案的核心爭議在于房屋征收過程中對未經登記建筑的認定行為是否具有獨立的可訴性。

1. 過程性行為不可訴原則：行政機關在作出最終行政決定前所進行的準備、論證、研究、認定等行為，屬于過程性行為。依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第六項，此類行為本身不具有獨立的、終局的法律效力，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

2. 法律效果被最終行為吸收：過程性行為的法律意義和價值在于其為最終行政行為提供依據或基礎。當最終的行政行為（如本案中的《房屋征收補償決定書》）作出后，該行為即吸收并覆蓋了前置過程性行為（如《認定表》）的法律效果。對當事人權利義務產生實際影響的是最終行政行為，而非其過程環節。

3. 救濟途徑的充分性與必要性：當事人若已對吸收過程性行為的最終行政行為依法提起了訴訟（如已就補償決定書起訴），其合法權益的爭議可在該訴訟中得到全面審查。此時，再允許當事人單獨起訴過程性行為，將導致對同一實質爭議的重復審理，既無必要，也違背訴訟經濟原則。因此，當事人喪失了對該過程性行為單獨尋求復議或訴訟救濟的必要性。

核心規則：在國有土地上房屋征收補償程序中，行政機關就未經登記建筑出具的《認定表》屬于為作出最終行政行為所實施的準備、論證、層報等過程性行為，其法律效果已被后續作出的《房屋征收補償決定書》所吸收和覆蓋。當事人已就該補償決定另行提起行政訴訟的，針對《認定表》單獨申請行政復議或提起行政訴訟，不符合法定起訴條件。行政機關據此作出的《行政復議不予受理決定書》，對當事人的權利義務不產生實際影響，亦不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2025）最高法行申7359號

再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）：應某某，男，1964年2月4日生，漢族，住浙江省永康市。

再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）：余某某，女，1968年4月7日生，漢族，住浙江省永康市。

再審申請人應某某、余某某因訴浙江省永康市人民政府（以下簡稱永康市政府）不予受理行政復議申請決定一案，不服浙江省高級人民法院（2025）浙行終455號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

應某某、余某某申請再審稱，《國有土地上房屋征收未經登記建筑認定表》與補償決定書是兩個獨立的行政行為，其性質和法律效力不同。認定表是對其房屋性質的認定，直接關系到其合法權益，并非過程性行為，其有權就認定表單獨提起行政復議或行政訴訟。原審法院裁定不予立案認定事實和適用法律錯誤，程序違法。請求撤銷一審、二審裁定，指令一審法院受理本案。

本院經審查認為，公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟應當符合行政訴訟法及其司法解釋規定的起訴條件。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項規定，提起訴訟應當屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第六項和第十項規定，行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為，以及對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。本案中，案涉《國有土地上房屋征收未經登記建筑認定表》屬于過程性行為，已被最終的《永康市人民政府國有土地上房屋征收補償決定書》所吸收和覆蓋，應某某、余某某在提起本案訴訟之前已就補償決定書提起行政訴訟，因此，已無再單獨就案涉認定行為申請行政復議或提起行政訴訟的必要。永康市政府作出《行政復議不予受理決定書》，對應某某、余某某的權利義務并不產生實際影響。應某某、余某某提起本案訴訟不符合法定起訴條件，一審法院裁定不予立案，二審法院裁定駁回上訴，并無不當。

綜上，應某某、余某某的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回應某某、余某某的再審申請。

審判長　　張志剛

審判員　　張寒松

審判員　　張楊民

二〇二五年十二月二十五日

書記員　　萬　騰