張彪 | 規范與價值的雙重耦合：黨內法規執規裁量治理研究 | 政法論壇202602

【作者】張彪（武漢大學法學院副教授）

【來源】北大法寶法學期刊庫《政法論壇》2026年第2期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：在黨內法規執行環節，存在著較為廣泛的執規裁量的現象。盡管執規裁量與嚴格執行黨內法規的形式要求存在一定的沖突，但基于其有助于彌補黨內法規語義模糊性、實現執規個案效果的考量，仍然應當對黨內法規執規裁量的正當性予以承認。不過作為一種權力運作模式，執規裁量本身需要被認真對待，以防止出現權力的任性或恣意。從黨內法規的規范屬性出發，對執規裁量的治理可以借鑒來自國家法領域的裁量基準制度。但是，黨內法規的政治屬性決定了在構建執規裁量基準制度時不能僅僅立足技術場域，還必須充分考量政治標準。這就要求有關執規裁量基準的制度設計需要以堅持和加強黨的領導、深化全面從嚴治黨實踐、賦能國家治理現代化作為價值定位，并且將上述要求融入到執規裁量基準制定權限、程序、內部構造與外部構造、監督等制度設計之中。具體而言，執規裁量基準的制定主體應當與黨內法規的制定主體保持一致，在制定程序上要實現從立項、起草、審查到審批的全過程控制，在制定內容上應當包括情節細化和效果格化兩方面基準。除此之外，還需要對執規裁量基準進行監督，構建包括執規裁量基準公開、備案以及評估和動態調整等一系列制度安排，確保執規裁量基準在符合政治要求的前提下發揮其制度效能。

關鍵詞：黨內法規；執規裁量；裁量基準；雙重屬性；治理研究

目次 引言 一、執規裁量的正當性基礎及其治理必要性 二、執規裁量基準：來自國家法的治理經驗與反思 三、執規裁量基準的價值定位 四、執規裁量基準的制度構建路徑 結語

引言

立法機關制定法律，目的是“確立法律至高無上的主導地位，反對并排除專斷、特權，甚至是廣泛自由裁量權的行使”。然而實踐證明，法律實施過程中裁量幾乎無法避免。在黨內法規制度建設中，這種情況同樣存在。制定黨內法規是確立客觀的規則，而執行黨內法規不可避免會加入執規者的主觀判斷，在客觀的規則和主觀的判斷之間所形成的模糊地帶，構成了黨內法規執規的裁量空間，由此出現黨內法規執規的裁量問題。所謂執規裁量，一般指執規主體根據黨內法規所設定的范圍、限度乃至標準或者原則，按照自己的理解對要件事實及法規適用作出認定的行為，它在一定程度上決定著黨內法規最終的執行結果。2018年8月，安徽省巡查組4次撥打全椒縣農村公路局扶貧干部張某手機，后者因洗澡未接聽電話，被給予黨內警告處分。同年11月，全椒縣委復查后認為，原處分決定定性不準確，處理不恰當，決定撤銷該處分。在這個案例中，原執規機關對事實性質的認定、處分依據和處分方式的選擇出現了偏差。本質上，這都屬于執規裁量中出現的問題。當前，比較完善的黨內法規體系已經形成，黨內法規制度建設進入高質量發展新階段，如何“增強黨內法規權威性和執行力”，正在成為黨內法規制度建設的重點內容。這也意味著，作為管黨治黨的核心依據，黨內法規必須得到嚴格執行。如果執規環節出現偏差甚至變形扭曲走樣，不僅會影響黨內法規制度的建設效果，而且會損傷黨內法規的制度權威。但顯而易見的是，我們不能據此簡單否定黨內法規執行過程中的裁量現象。要知道，“裁量對規則體制的運轉在邏輯上是完全必要的，實際上是不可消除的；它們無法消除，除非消除規則體制自身。”與之相伴需要完成的理論準備是，在全面從嚴治黨的背景下，我們究竟應當如何看待黨內法規執規裁量？執規裁量和嚴格執行黨內法規是否存在制度性沖突？如果執規裁量是黨內法規制度建設中不可避免的存在，那么是否需要對其進行治理，應當如何治理？有鑒于此，本文嘗試從執規裁量發生的背景出發，證明執規裁量的正當性及其治理必要性。同時，立足于黨內法規的政治屬性和規范屬性，對現有治理方案進行分析，以此為基礎，提出針對黨內法規執規裁量的治理方案設計。

一

執規裁量的正當性基礎及其治理必要性

從形式上觀察，執規裁量包含著執規者的主觀判斷，在結構上和立規者所要形塑的客觀規則秩序存在沖突，執規裁量權的存在甚至可能在某種程度上消解黨內法規的立規目的。然而實踐證明，嚴格執行黨內法規和執規裁量并不必然沖突。相反，執規裁量是增強黨內法規權威性和執行力的必然要求，它的正當性可以經由因應黨內法規語義模糊性和全面從嚴治黨背景下實現個案效果兩方面得以證成。

（一）執規裁量是因應黨內法規語義模糊性的必然結果

規范屬性是黨內法規的基本屬性之一，這就表明，黨內法規和其他類型的規則一樣必須滿足語義明確性的要求。黨內法規文本清晰明確，才能為黨的組織、黨的領導、黨的自身建設和黨的監督保障各項工作的開展提供清晰的規范指引，這也是良規善治的基本前提。不過，同樣基于黨內法規的規范屬性，其語義難免存在模糊之處。一方面，黨內法規作為規則，所使用的語言與數理邏輯等自然科學性語言不同，它并不是外延明確的概念。這在客觀上決定了立規者不可能從根本上消除語義自身的模糊性，而只能盡可能降低。另一方面，黨內法規不僅是對過往管黨治黨的經驗總結，也是對黨務關系未來發展的設計規范，必須普遍、反復、長期適應。人類的理性是有限的，面對復雜的社會關系不可能用有限的理性完成全景式的描述。因此我們甚至可以說，在某些情況下，黨內法規語義上的模糊與其說是立規技術的無奈或不足，不如說是立規者有意為之。“模糊性增強了黨內法規適用的彈性或靈活性，有助于保障黨內法規在執行中具有更大的自由裁量空間。”正是因為以上的原因，語義模糊性在黨內法規文本中時有出現。在外在形式上，或者使用了較多的表示程度的動詞、副詞和形容詞，或者運用政治術語、俗語等特色詞語，運用文學性的特色修辭以及非條款形式的特色文法。比如《中國共產黨廉潔自律準則》（以下簡稱《廉潔自律準則》）第二條規定“堅持崇廉拒腐，清白做人，干凈做事”，其中的清白做人，干凈做事具有典型的俗語、文學修辭特點。此種類型的表述結合中華優秀傳統文化，語言形式雖然簡單明了，但是所使用的立規語言內涵豐富，傳遞出中國共產黨對黨內廉潔建設的嚴格要求。不過，盡管我們承認黨內法規語義模糊性的必然性及其積極價值，但也必須認識到，語義上的模糊性不可避免會對執規環節產生挑戰。比如在執行《廉潔自律準則》第二條時，如何對違反“清白做人，干凈做事”的具體情形作出認定，存在較大的難度。面對模糊的文本規定，執規者需要運用主觀判斷，通過執規裁量將模糊的文本規定轉化為具體的執規要求。只有這樣，才能確保黨內法規在執行過程中能夠得到準確適用。

（二）執規裁量是全面從嚴治黨背景下實現個案效果的有效途徑

立規者制定黨內法規的目的在于通過黨內法規的統一意志，實現全面從嚴治黨的治理目標。根據全面從嚴治黨的要求，黨內法規的重要任務是圍繞黨務關系，在全黨范圍內形成可供普遍適用、反復使用的一系列規則體系。這套規則體系應當滿足形式上的規范要求，也即必須對所涉及的黨務關系主體平等適用。隨之而來的問題是，立規者在制定黨內法規時，它所能做到的僅僅是作出抽象性的規定，對法規執行中可能面臨的各類復雜情況難以完全預估。退而言之，即使立規者具備完全理性的能力，但黨內法規的抽象性決定了它很難對各類復雜情況一一作出規定。更為重要的是，全面從嚴治黨的另外一個重要內容是個案效果，它要求在適用黨內法規處理黨務關系的時候，能夠根據個案的情況作出適當決定，“實現政治效果、紀法效果、社會效果有機統一”。很顯然，一般的、抽象的黨內法規并不會當然的滿足個案效果的要求。比如根據《紀檢監察機關準確運用“四種形態”實施辦法（試行）》規定，“四種形態”對應著近30種處置方式，在執行過程中不可避免會面對復雜局面。只有借助執規裁量，才能將黨內法規一般性、抽象性的規定與具體個案結合起來。

由此不難看出，之所以賦予執規者裁量權限，準許其在具體執行黨內法規時根據個案情況作出主觀判斷，最根本的原因就在于執規裁量能夠縮小全面從嚴治黨的整體性要求與個案效果之間的距離。比如前文所述安徽全椒扶貧干部張某因未及時接聽工作電話受到紀律處分，其本質就是執規機關機械理解適用相關黨內法規，沒有根據個案情況能動作出判斷，最終不但沒有實現紀法效果，反而引發了負面的政治效果、社會效果。同樣類似的情況，河南某地干部在省委巡視期間不接電話，執規機關在對具體情形進行分析后，不但沒有對相關人員從輕處分，反而嚴肅問責，有效維護了黨內法規的權威，實現政治效果、紀法效果、社會效果相統一。倘若執規機關只是簡單地機械執行黨內法規的規定而不顧及個案特殊性，那么損傷的不僅是個案中的黨務關系主體權益，黨內法規的整體權威性也會遭受質疑。為了滿足對個案效果的要求，需要授予執規機關在個案中具體問題具體分析、不同情況不同對待的權力，也即賦予其執規裁量權限。

（三）執規裁量治理的必要性

事實上，在黨內法規制度建設的實踐中，執規裁量是連接法規條文與管黨治黨實際效果的關鍵機制，它的存在是制度運行中的客觀現實。執規裁量既能填補法規條文語義模糊的空白，又能在具體案件中平衡政治效果、紀法效果和社會效果，讓三者達成統一。因此從法理上講，明確這一制度的合理性并認可其作用是必然的。“然而每有謳歌裁量的事實，就會伴有裁量危險的事實：只有當正確運行的時候，裁量方才是工具。”制度建設的辯證規律一再顯示，一種制度的正當性所在往往同時孕育著潛在的風險。執規裁量固然可以補充模糊條文、追求個案效果，但它同樣可能會在補充模糊條文、追求個案效果時同樣存在著失控的風險。

一方面，黨內法規中存在的語義模糊空間為執規裁量留下了靈動的活動場域，但同時也可能誘發權力越界的制度性可能。這是因為，執規者在執行黨內法規，適用相關法規條款時，需要依賴個體認知與主觀判斷，其在事實認定、性質厘定以及法規效果選擇方面的情境化選擇，很有可能演變為尺度上的偏差，甚至是隨意化的任性或恣意。執規裁量權作為一種權力天然具有擴張性，如果執規者的裁量行為持續偏離甚至突破法規制度預設的權限邊界、程序規范和實體尺度，裁量權力便會在自我實現的過程中發生結構性的異化。倘若得不到有效控制、及時糾偏，這種結構性的異化甚至可能會消解黨內法規制度建設所必須遵循的底層根基，實質性地侵蝕把權力關進制度籠子的政治要求，為執規不嚴等深層次風險埋下伏筆。另一方面，作為彌合法規普遍性與個案特殊性鴻溝的“橋梁”，執規裁量是實現“三個效果統一”的重要制度安排。但在這個過程之中，執規裁量權的運用很有可能形成“同案不同判”的感官效果，這就會帶來政治信任的危機。黨員干部可能會對組織公正性產生懷疑，削弱中國共產黨作為紀律型政黨的政治認同心理基礎。人民群眾可能會基于個案處理的不同比較，形成“選擇性執規”的認知，“使人們產生對裁量公正性評價的質疑”。

這些可能發生的風險，其影響是巨大的。中國共產黨是使命型政黨，但同時也是紀律型政黨。“優良的作風、嚴明的紀律是中國共產黨區別于其他政黨的鮮明標志，也是解決大黨獨有難題的關鍵所在。”只有嚴格執行黨的紀律，“黨的形象才能得到改善，黨的領導才有權威。”如果紀律型政黨既無力維系內部倫理認同，又喪失外部正義背書，兩者疊加共振，那么對執規裁量的技術理解、感官印象，很有可能會演變為對執政合法性資源的持續消耗。更為重要的是，每一種權力都有被濫用的風險，執規者在運用執規裁量權的時候同樣可能會濫用權力，從而出現“重責輕問、輕責重問等標準不一和畸輕畸重問題”。這樣一來，立規者所追求的精準、嚴格，不可避免會遭受來自執規者濫用執規裁量權的解構，治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度的邏輯鏈條也會遭受損傷。

針對執規裁量可能出現以及已經出現的問題，不少學者主張對執規裁量進行控制。在執規裁量較為封閉，且外部性控制方案有限的情況下，從源頭上直接限縮執規裁量范圍的主張成為人們普遍關注的重點。相關研究認為，濫用執規裁量權嚴重降低了黨內法規的嚴肅性和權威性，在黨內法規制度建設過程中，應當盡可能壓縮執規裁量的范圍，從而避免執規裁量權的濫用。特別是在立規環節，要“科學嚴密地設計黨內法規條款，能具體的就盡量具體，能明確的就盡量明確”，從根本上杜絕執規裁量的發生。誠然，區別于行政裁量，執規裁量在應用過程中表現出更多的封閉性特征，人們不可避免地對源頭控制抱有更多的期許。然而，“規則存在語意模糊、歧義乃至評價開放的情形是必然的，在根本上難以避免”。執規裁量出現問題，根本在于權力的任性、恣意甚至濫用，而非執規裁量權本身。執規裁量在彌合黨內法規剛性特征與實踐彈性需求的同時，確實同時攜帶權力異化的原始基因，但這不能成為否定其制度價值的理由，而恰恰是構建“授權——控權”均衡體系的認知前提。這就要求我們必須基于對執規裁量正反兩方面價值的深刻認識和理解，完成對執規裁量的科學治理，進而在深化依規治黨進程中實現制度效能與權力規訓的辯證統一。

二

執規裁量基準：來自國家法的治理經驗與反思

面對執規裁量這一正在生長的黨內法規制度建設實踐，我們所要做的既不是盲目推崇執規裁量的重要作用，也不是把執規裁量視為洪水猛獸。更為理性的做法在于，一方面承認執規裁量的正當性，賦予其足夠的制度演繹空間；另一方面透過制度化建設，將執規裁量限定在法定目的和框架范圍之內，確保其能動性不至于失控。正是基于上述考量，不少理論研究借鑒國家法領域中行政裁量的治理經驗，將目光從立規環節轉向執規環節。在這個過程中，行政裁量基準制度因其制度化程度高引起了廣泛關注。不少學者主張通過執規裁量基準制度，完成對執規裁量權的馴服。

（一）來自國家法的經驗借鑒

與黨內法規制度建設類似，在國家法領域同樣存在如何規訓裁量權力的理論思考。長期以來，在行政執法領域，“行政裁量始終是行政法的核心問題”。面對日益廣泛的行政裁量，人們曾經寄希望于推動立法機關盡可能細化法律條文，以此清晰界定所授裁量權的邊界。但現實早已表明，這種盡善盡美的設想往往難以落地，既無可能，也無必要。因此“限定裁量權的主要希望并不在于頒布法律，而在于更廣泛地制定行政規則”。正是在這樣的背景下，行政裁量基準制度應運而生。借助行政裁量基準，“行政機關以判斷選擇的標準化方式將行政法規范授予的裁量權限予以具體化”，從而實現控制行政裁量權的法治目標。經過多年實踐檢驗，行政裁量基準在控制行政裁量權方面的作用有目共睹并且在法治政府建設實踐中獲得廣泛鋪陳。2021年8月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021-2025）》，明確要求“全面落實行政裁量權基準制度，細化量化本地區各行政執法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布”。2022年7月，《國務院辦公廳關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》進一步提出，“到2023年底前，行政裁量基準制度普遍確立”。可以說，裁量基準已經成為控制裁量權力的一項全國性的制度安排。

或許正是基于這樣的原因，在面對執規裁量治理問題時，理論界希望借助行政裁量的治理經驗引入裁量基準制度，“推進執行主體裁量原則、裁量程序、裁量標準的系統建設，保證執行裁量的公開透明，實現黨內法規執行活動公正性”。盡管有關執規裁量基準的討論大多集中在正當性證成領域，但我們仍然能夠大致描述出其中的制度細節。在執規裁量基準制定主體的問題上，現有的討論傾向于對執規主體進行廣泛授權，凡是在黨內法規執行過程中具有裁量權限的執規主體，都可以制定執規裁量基準。考慮到設定執規裁量基準的非創制性特點，較之黨內法規的制定程序，制定執規裁量基準的程序要適度保持開放、寬松，盡可能聽取黨內外利害關系人的意見，從而在治理效能與民主正當性之間實現辯證統一。更進一步的研究認為，如果“經由裁量后一旦選擇不公開，黨外相關主體就無法了解黨內法規的執行情況，更不能有效開展監督”，因此主張將執規裁量的過程也對外公開。在執規裁量基準的構造方面，聚焦具體的行為模式和法規效果，主張通過情節細化和效果格化將法規執行轉化為可以量化的客觀規則，“細化、量化執規裁量標準，規范執規裁量范圍、種類和幅度”，從而完成執規裁量權從主觀判斷向客觀規則的治理轉型。

不難看出，在當下黨內法規學的理論圖譜中，為了控制執規裁量權，裁量基準制度被賦予了廣泛期許。從方法論的角度來看，它身上明顯帶有行政裁量治理的知識印記。隨之而來的問題是，發軔于國家行政權規制場域的控權技術安排，能否實現制度遷移并有效嫁接到黨內法規的制度實踐之中。對這一問題的回答，需要我們綜合考慮黨內法規的規范屬性和政治屬性，基于兩種屬性的考察得出盡可能科學的結論。

（二）基于黨內法規規范屬性和政治屬性的考察

黨內法規具有鮮明的政治屬性，這是由中國共產黨的性質決定的。但與此同時，黨內法規作為一種“法規”，它和國家法律一樣同時“具有一切規章制度共有的規范屬性，包括確定性、穩定性、普遍適用性、反復適用性、長期適用性，以及不同規范實踐的相輔相成性、協調一致性等特征”。這就決定了執規裁量與行政裁量具有相當的同構性，從而為治理經驗移植提供了可能性。

從源頭上看，之所以會發生行政裁量和執規裁量，都源于一個根本性的治理現實：無論是國家法律還是黨內法規，其制定時的普遍性、抽象性規定，開放、模糊文本，在面對具體個案復雜多樣的情形時，必然存在解釋與適用的空間。這就要求執行者通過裁量權將寬泛的規則轉化為具體決定。比如《中華人民共和國行政處罰法》第33條規定的“危害后果輕微”，《中國共產黨紀律處分條例》第十九條規定的“違反黨紀情節輕微”，這些寬泛的規定需要通過行政裁量和執規裁量進行細化補充。兩者的裁量過程大致都共同遵循著查明客觀事實、解釋適用規則涵攝要件、審慎考量相關因素、最終作出具體處理決定的邏輯鏈條。這也意味著如果缺乏有效約束條件，它們會表現出相似的風險形態。比如，行政裁量可能受地方政府短期治理需求的影響，對特定相對人采取或寬松或嚴格的執法尺度；執規裁量同樣也可能會根據管黨治黨的外部環境需要調整黨內處分檔次。這些都會影響執法和執規的一致性，進而使其公平性遭受質疑。以上行政裁量和執規裁量作為規則執行工具的固有屬性表明，它們的運作方式本身即隱含對規范化制度環境的訴求。

行政裁量基準通過壓縮自由裁量的任意空間，實現“同等情況同等對待”的公平價值，而黨內法規執行中，對裁量尺度的規范同樣指向“堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外”的政治要求。兩者在反對權力任性、維護規則權威層面形成治理共識。特別是在全面從嚴治黨的背景下，執規裁量面臨著如何精準把握“四種形態”適用標準、確保紀律處分與違紀情節相匹配的現實課題，這與行政裁量基準追求“過罰相當”的比例原則在價值取向上高度一致，共同構成了規范權力運行的制度基礎。更深層的邏輯在于，在中國特色社會主義法治理論框架中，“依法治國”與“依規治黨”是統籌推進、一體建設的關系，這為制度借鑒提供了政治合法性。行政裁量基準作為法治政府建設的重要成果，包括裁量要素的類型化梳理、情節輕重的等級劃分、程序約束的機制設計等在內的技術內核，本質上是法治思維在權力運行中的具體應用。而黨內法規制度建設作為黨的建設重要組成部分，同樣強調以法治思維和法治方式管黨治黨，這種治理理念的同頻共振，使得國家法領域成熟的控權技術能夠通過創造性轉化服務于黨內法規制度建設實踐。

需要注意的是，盡管從黨內法規的規范屬性出發，我們可以在技術路徑上完成從行政裁量治理到執規裁量治理的經驗轉移，從而把裁量基準作為控制執規裁量的重要制度手段。但在規范屬性之外，黨內法規的第一屬性，或者說根本屬性，是政治屬性。無論是黨內法規制度建設，還是有關的理論研究，一個重要的基準就是揭示并回應“黨內法規制度的強烈政治屬性”。事實上，如果從黨內法規的政治屬性出發就會發現，執規裁量和行政裁量在價值導向上存在較大差異。在行政裁量領域，建構裁量基準制度的基點在于通過“控權”機制構筑防止行政權力濫用的制度屏障，既強調“合法性”的形式正義，也注重“合理性”所表達的實質正義，其核心價值導向是保障公民權利。無論是行政裁量的說明理由義務，還是裁量基準的規則約束以及接受審查的程序安排，其制度歸宿在于實現權力有限、責任明晰的法治政府治理范式，最終服務于憲制秩序下公民權利保障的根本目標，著力于公共利益與公民權利的平衡保護。相較而言，執規裁量雖然也關注個案效果，但其根本是要圍繞立足黨的自我革命的政治邏輯，保障黨的先進性與純潔性，鞏固黨的領導核心地位而展開。換言之，如果行政裁量基準的出發點和落腳點是作為個體的公民，那么執規裁量基準的出發點和落腳點則是作為整體的黨。正因為如此，引入裁量基準制度對執規裁量進行控制，并不是一個簡單的技術操作，必須充分考慮黨內法規政治屬性對執規裁量基準的特殊要求。

三

執規裁量基準的價值定位

制度的構建總是內含著價值因素，正是因為價值因素的存在，制度之間才能形成有效區分。價值因素類似于制度的基因代碼，它在相當程度上決定著制度構建的具體走向。因此通過裁量基準制度對執規裁量進行治理，必須首先確定其價值定位。這既是制度移植借鑒的基本前提，也是因應黨內法規政治屬性的內在要求。綜合考慮黨內法規的規范屬性和政治屬性，執規裁量基準應當以有利于堅持和加強黨的全面領導、有利于深化全面從嚴治黨實踐、有利于賦能治理現代化轉型作為其制度構建的價值定位。

（一）執規裁量基準應當契合堅持和加強黨的全面領導

作為黨內法規實施的重要配套機制，執規裁量基準可以為黨組織和黨員干部執行黨內法規提供具體、明確的裁量標準，避免黨內法規執行過程中的隨意性和不統一性。但需要注意的是，黨內法規體現的是黨的統一意志，是黨的領導和黨的建設的制度載體，黨內法規制度建設的根本目的是通過確保黨始終處于總攬全局、協調各方的領導核心地位，“維護黨中央集中統一領導、保障黨長期執政和國家長治久安”。因此，執規裁量基準絕非簡單的“技術規范”，它同時要能夠實現維護黨的領導、保障黨的建設的政治功能，其制度構建必須始終以堅持和加強黨的全面領導作為根本準則，這是中國共產黨的領導和執政地位所決定的。

在西方經典的政治理論中，政治的關鍵作用在于“能夠為一個社會分配價值”，并且使大多數成員能夠自覺接受這種分配結果。在這種理論主張之下，政黨制度主要表現為一種競爭性的制度安排，目的是使政黨所代表的群體能夠在價值分配中獲得最優結果。然而，社會共同體的復雜性一再表明，“政治不是價值的權威性分配，也不是多種政治力量的同臺競爭和爾虞我詐，更不是資本壟斷地位的護身符，政治的初心乃在于美好生活的創造。”中國的超大型國家規模、歷史傳統、現實要求決定了要實現對美好生活的創造，政治領導力量必須集中統一。從中國的革命、建設與改革開放事業來看，承擔這一歷史任務的政治力量就是中國共產黨。尤其是在當下，我們正處于推進中國式現代化的進程之中。現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂，“軟弱無能國家或失敗國家已經成為當今世界許多嚴重問題的根源。”只有毫不動搖堅持和加強黨的全面領導，才能形成強大合力，從容應對中國式現代化進程中的各種復雜局面和風險挑戰。

實現黨的全面領導，必然要求構建系統化、規范化的權力運行體系。深入權力運行的內在邏輯來看，黨的領導效能的充分發揮，高度依賴治理體系中權力配置的科學性與運行的規范性。黨內法規執行中的裁量活動，作為將黨的意志轉化為具體治理實踐的關鍵環節，其運行質效直接影響黨的領導效能。如果執規裁量權缺乏制度約束，極易導致執規標準的碎片化與執行的隨意性，進而對黨的政策統一性和權威性造成沖擊。執規裁量基準要立足標準化、體系化，形成具有剛性約束力的制度框架，將黨的領導在執規領域進行具象延伸。這樣一來，既賦予了執規主體根據實際情況進行合理裁量的空間，又通過預設規則，確保裁量結果與黨的整體戰略部署相一致。在動態的治理過程中，執規裁量基準事實上要實現原則性與靈活性的統一，既要避免因過度僵化影響治理效能，又要防止因自由裁量失序損害制度權威，從而實現黨的領導穩定性與治理實踐能動性的有機統一。

（二）執規裁量基準應當支撐全面從嚴治黨實踐

“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨。”執規裁量基準作為一種發端于技術層面的控權方案，需要立足于管黨治黨的基本方位，在全面從嚴治黨的語境之下進行制度演繹。

從歷史唯物主義的角度出發，“任何政治結構及其調控方式都有它的社會歷史文化根源，都應置于一定的社會歷史文化條件下予以分析和評價。”“中國共產黨是一個典型的馬克思主義使命型政黨。”一方面，在馬列主義理論中，政黨是階級與階級之間的斗爭發展到一定的歷史階段的產物，與其他類型政黨相比，馬列主義政黨對紀律有著天然地內在要求。“誰要是把無產階級政黨的鐵的紀律哪怕是稍微削弱一點（特別是在無產階級專政時期），那他事實上就是幫助資產階級來反對無產階級。”另一方面，中國共產黨自成立以來，就承擔著凝聚人民、代表整體、維系國家內在統一、實現中華民族偉大復興的歷史任務。為了完成這一歷史任務，就需要“建設一個全國范圍的、廣大群眾性的、思想上政治上組織上完全鞏固的布爾什維克化的中國共產黨”。當前，中國共產黨已經成長為百年大黨，黨員數量超過1億，基層黨組織超過520萬的大黨，因此全面從嚴治黨是關乎中國共產黨的本質屬性存續、執政根基穩固、民族復興進程、自身生死存亡的戰略抉擇。在實現民族復興的關鍵階段，面對具有許多新的歷史特點的偉大斗爭，只有通過全面從嚴治黨凝聚全黨意志，強化中國共產黨的領導核心作用，提升執政能力現代化水平，才能形成抵御風險挑戰的強大合力，為戰勝前進道路上的各種考驗提供根本政治保證。

黨的十八大以來，黨內法規制度建設成為全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策，“全面從嚴治黨取得了歷史性、開創性成就，產生了全方位、深層次影響，開辟了百年大黨自我革命的新境界。”然而在黨內法規執行過程中，由于組織系統具體執規人員的思想認識、個體背景、工作領域、崗位職責并不相同，其對黨內法規條文的理解不可避免地存在一定程度的認知差異，進而對執規效果產生負面影響。一方面，法規執行可能會出現同等情況不同對待、不同情況同等對待的問題；另一方面，這些認知上的差異性也會增加不同執規主體、執規環節之間的銜接協調成本和難度。黨內法規執行過程中的這些差異性及后果，正是執規裁量基準要克服的關鍵問題。這就要求執規裁量基準立足于全面從嚴治黨的現實需要，根據客觀情勢要求有針對性地設置黨內法規的裁量標準。通過構建起一套邏輯自洽的裁量規則體系，使黨內法規從文本層面的“應然”轉化為實踐層面的“實然”，為全面從嚴治黨提供認知和行動指引。

（三）執規裁量基準應當適配國家治理現代化

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。這一重要論述既強調了黨內法規制度建設的重要性，同時也表明黨內法規制度建設最終是要服務國家治理。因此，執規裁量基準既要在宏觀層面立足鞏固黨的領導核心地位、深化全面從嚴治黨，為國家治理現代化提供政治保證，也要在微觀層面為國家治理現代化提供系統性支撐。

在有關國家治理的理論中，充滿著很多要求國家“后縮（rolling back）”，也即國家權力收縮的理論主張。但從歷史唯物主義的立場出發，“物質生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程。”西方近代以來在國家治理邏輯上的理論描述，“明確傳遞出主張國家退場、消解國家邏輯的立場”，因應的是其生產方式從工業化向后工業化轉變的客觀物質條件，并不能簡單復制。中國當下的國家治理邏輯有自身的獨特性，“是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。”這套國家治理邏輯對責任、能力有著必然地偏好，并且在實踐中經由黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的制度安排予以實現。顯然，黨內法規作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，其執行效能將會直接關系國家治理的整體水平。

基于以上原因，執規裁量基準制度要對執規裁量涉及的要素進行分解、情節進行分級、標準進行細化，回應國家治理現代化所要求的治理主體專業化、治理手段科學化和治理過程精細化，推動黨內法規執行從經驗驅動轉向科學治理、制度治理，實現管黨治黨的“驚人一躍”。在這個過程中，黨員干部需要系統把握黨的政策精神、深入理解法規內涵，并結合具體情境進行精準判斷。這種實踐過程實質上是對其政治素養、專業能力和法治思維的全面塑造，進而輻射至國家治理各領域，帶動政府治理、社會治理等主體在決策、執行、監督等環節優化治理手段。最為重要的是，執規裁量作為黨內法規執行體系的重要組成部分，其規范程度直接影響黨的領導效能和國家治理的權威性。執規裁量基準要有助于提升黨內法規執行的透明度和公信力，從而和國家層面的行政裁量、司法監督等權力監督體系形成呼應。

四

執規裁量基準的制度構建路徑

構建執規裁量基準是黨內法規制度建設的重要實踐。黨內法規的根本屬性是政治屬性，這就決定了執規裁量基準的制度構建必須把政治標準貫穿始終。這既是堅持黨的全面領導的必然要求，也是確保黨內法規執行過程中政治方向正確、維護黨的團結統一的關鍵所在。因此，在考慮設計執規裁量基準的制定權限、程序、內部構造與外部構造、監督等問題時，不能簡單地從技術視角出發，必須把政治要求嵌入其中進行制度設計。

（一）執規裁量基準的主體維度：制定權限劃分

誰有權就黨內法規的執行制定執規裁量基準？這是構建執規裁量基準制度所必須解決的首要問題。從目前理論研究的現狀來看，多數研究將執規裁量基準制定主體與執規裁量主體并列，認為“裁量基準依附于裁量權，只要享有裁量權就能夠制定裁量基準”。考慮到黨內法規往往呈現出“羈束性規范與裁量性規范并行不悖”的狀態，也即裁量空間廣泛存在，這就基本上等同于授權所有的執規主體享有制定執規裁量基準的權力。不難看出，這種理論主張對執規裁量基準制定主體的要求十分寬泛，目的在于形成“誰執規、誰設定、誰負責”的責任閉環約束體系，防止執規裁量基準脫離執規實踐。然而，如此寬泛的制度設計是否合理，需要我們進一步進行細致觀察。

從源頭上看，之所以主張將執規裁量基準的制定權限交由所有的執規主體，大體上源于兩方面的考慮。一方面，區別于黨內法規制定中的概括性和抽象性要求，黨內法規的執行體現著更多的經驗性知識。這也意味著制定執規裁量基準需要的是豐富的執規經驗，而非高超的抽象立規技術。就一般情況而言，基層執法部門的經驗往往高于上級部門。換言之，黨內法規執行過程中所需要的經驗性知識，更多地由大量黨的地方組織和黨的基層組織掌握。如果不能把執規裁量基準的制定權限交由這些黨組織，很難保證執規裁量基準的科學性。事實上，從行政裁量基準的制定經驗來看，“制定裁量基準的行政層級越高，則實踐中裁量基準適用‘過’或‘不及’的盲點便越突出，裁量基準就越難實現個案衡量和一般規范之間的平衡。”另一方面，人們習慣性地把制定執規裁量基準理解為執規主體的權力而非義務，是執規主體為了約束自身的權力主動進行的制度努力，它具有典型的自我規制特征。制定執規裁量基準應當是執規主體針對自身的個體活動，只具有內部規范的效力，對外并沒有強制力。充其量，執規裁量基準只能被視為是一種軟法意義上的規則。因此準許擁有裁量權的執規主體制定裁量基準，并不會造成外部負面效應，是黨內法規制度可以承載接受的方案選擇。

盡管上述主張在邏輯上看似嚴密，但其邏輯的立足點和制度設想的現實可行性仍然存在疑問。從邏輯上來看，在國家法領域，我們固然可以說制定行政裁量基準是執法主體的自我規制，因為行政執法必須以保護行政相對人權利為目標，行政裁量基準的自我規制特性可以在保護行政相對人權利的目標之下獲得正當性。但是在黨內法規領域，包括立規、執規等在內的黨內法規全鏈條工作都必須體現黨的統一意志。換言之，黨內法規經由廣泛的民主和集中制定出來，它就已經成為黨的統一意志的制度載體。執行黨內法規以貫徹黨的統一意志為形式，以堅持和加強黨的全面領導為目的。立足于這樣的邏輯基礎可以發現，在執行黨內法規的過程中，不存在所謂的個體意志，制定執規裁量基準也不例外。同時，如果對執規裁量基準的制定進行寬泛授權，允許所有的執規主體制定執規裁量基準，那么有權制定執規裁量基準的執規主體數量以及制定出來的執規裁量基準數量將是極其龐大的。這樣一來，幾乎不可避免會發生執規裁量基準不統一，甚至相互矛盾的情況。

制定執規裁量基準確實在一定程度上體現了執規主體的自我規制，但執規主體的自我規制不等于執規主體的主觀創造，它必須在體現黨的統一意志、堅持和加強黨的全面領導的要求下進行。基于上述考量，在確定執規裁量基準制定主體這一問題上，應該秉持特定權限的理念，把執規裁量基準的制定權限與黨內法規的制定權限進行關聯，使兩者保持一致。

（二）執規裁量基準的程序維度：制定程序設計

合理且嚴格的程序性控制，是制度建設的重要支撐。如何構建執規裁量基準的制定程序，需要我們充分吸收借鑒新時代以來黨內法規制度建設的經驗。黨的十八大以來，黨內法規制度建設取得了顯著成效，其中一個重要經驗就是以系統化思維，按照全鏈條工作方針推動黨內法規制度建設高質量發展。這里的全鏈條工作方針并非簡單地制度建設技術堆砌，它立足于黨內法規的性質，以“充分發揮依規治黨的政治保障作用”作為串聯各環節的中心線索。執規裁量基準的制定程序可以借鑒這種系統化思維進行制度設計。考慮到執規裁量基準在性質上屬于黨的規范性文件，并非黨內法規，因此制定執規裁量基準的程序與制定黨內法規的程序應當進行有效區分，以立項、起草、審查、審批作為程序控制的關鍵環節。

立項是控制執規裁量基準的第一道關口。盡管執規裁量基準是對特定黨內法規執行中的裁量問題進行規范，在形式上自成一體，但在黨內法規體系中，每一部黨內法規都會和其他黨內法規發生左右銜接、上下聯動的關系，這也是黨內法規制度建設“要堅持和運用好系統觀念這一科學思想方法和工作方法”的原因所在。這在很大程度上決定了，制定執規裁量基準不能是孤立的，不同執規裁量基準之間也要形成整體性、系統性和協同性。為了達成這一效果，就需要對執規裁量基準的制定進行立項審核，從源頭上進行規范，防止出現重復、沖突等情況。

起草是制定執規裁量基準的必經環節，有關執規裁量基準的制定目的和意圖，往往在起草活動中就能夠得到最集中的體現。無論是制定國家法律還是黨內法規，起草質量與最終的立法、立規質量都直接相關。因此，執規裁量基準的起草應當把調查研究作為必要環節，堅決杜絕閉門造車。尤其需要注意的是，考慮到執規裁量基準的制定需要大量來自執規一線的經驗性知識，調查研究過程中要充分運用匯編資料、書面調研、實地調研、座談訪談以及委托研究等多種方式。執規裁量基準草案形成后，還應當進一步廣泛征求意見。只有這樣，才能最大程度確保執規裁量基準的科學性。

審查是對執規裁量基準草案的一次全面檢視，有助于盡早發現執規裁量基準草案中存在的問題，提高草案的科學性及審議效率。基于執規裁量基準和黨內法規在性質上的區分，審查工作可以由黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委的法規部門承擔。在審查內容方面，重點審查執規裁量基準草案的制定主體、程序、有關內容是否符合國家法律和黨內法規的規定。在審查過程中，既要注重技術性標準，更要注重政治性要求。

審批是審議批準機關對執規裁量基準草案作出是否通過的決定，只有經過審批環節，執規裁量基準草案才能正式獲得施行。從有利于權責分配的角度出發，應當秉持誰制定、誰審批的原則。也就是說，與中央黨內法規有關的執規裁量基準草案應該由黨的中央組織進行審批。同理，與部委黨內法規、地方黨內法規有關的執規裁量基準草案應該分別由中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委負責審批。在審批方式上，主要有會議批準和傳批批準兩種模式。一般來說，如果采用會議批準的方式，起草部門要做起草說明，與會人員也會交叉討論，程序更為正式嚴格，有利于貫徹落實民主集中制。正因為如此，在國家法領域，根據《國務院辦公廳關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》《規章制定程序條例》《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》等文件的要求，行政裁量基準草案的審批要采用會議批準的方式進行集體決策。會議批準有助于維護執規裁量基準的科學性，也會間接提升執規裁量基準的嚴肅性和權威性。因此，在關于審批方式的選擇上，可以采用以會議批準為原則，以傳批批準為例外的方式。具體來說，與中央黨內法規有關的執規裁量基準草案一般采用會議批準的方式，與部委黨內法規、地方黨內法規有關的執規裁量基準草案必須采用會議審批的方式。

（三）執規裁量基準的內容維度：構造要素安排

執規裁量基準的設計，技術上是要把黨內法規的政治要求轉化為可以具體操作的規則，從而在黨內法規政治屬性和規范屬性之間形成銜接協調。這其中，既要考慮執規裁量基準的內部構造，也要考慮其外部構造。所謂內部構造是指單個執規裁量基準自身的結構，透過這種結構安排完成對具體黨內法規條文的詳細描述。所謂外部構造是指多個執規裁量基準彼此之間的關系，對外部構造的關注在于確保不同執規裁量基準之間相互銜接，形成合力。

首先，就內部構造而言，應該立足從“情節細化”到“效果格化”的邏輯展開。在有關裁量基準的經典理論中，人們傾向于把法律要件作為一種法律事實，因此裁量基準僅限于法律效果裁量，法律要件裁量并不在其中。但是我們必須承認的是，“對于法定構成事實之外的那些影響法律效果選擇的其他事實情節的判斷補充，畢竟也為法律效果的選擇提供了前提和基礎。”裁量基準不應該忽視這種客觀情勢，它既要對法律效果進行格化，也要對引起該效果的法律事實進行情節上的細化。具體到執規裁量基準中，“情節細化”就是通過情節要素把黨內法規關于事實的要求分層解構轉化為不同的類型。“效果格化”就是在“情節細化”的基礎之上，針對不同的事實設定不同的法規效果。特別需要注意的是，無論是“情節細化”，還是“效果格化”，都必須避免把政治要求簡單化為技術問題，其具體內容既要充分體現政治標準，又要避免政治標準取代技術安排。比如在情節方面，行為動機是故意還是過錯，時間節點是黨的十八大之前還是之后，是否處于專項整治、重要部署、重大活動期間，影響后果是否涉及政治生態等等，都是必須體現的內容。這種細化不是簡單的技術切割，而是通過對情節要素的政治加權，確保每一項裁量基準都錨定黨內法規的政治屬性這一根本標尺。

其次，就外部構造而言，執規裁量基準應該呈現體系化結構。中國共產黨作為以民主集中制為根本組織原則的馬克思主義執政黨，其治理結構呈現出嚴謹的層級化體系，這種層級特征深刻塑造了黨內法規制度建設的邏輯基礎，使黨內法規體系本身也呈現出與治理結構相對應的層級化特征。在黨章這一根本大法之下，黨內法規按照制定主體的權限層級，形成了中央黨內法規、部委黨內法規和地方黨內法規的立體架構。中央黨內法規聚焦關系全黨根本性、全局性、戰略性的重大問題，特別是涉及黨中央集中統一領導的核心事項，為全黨確立不可逾越的政治紅線和制度底線。部委黨內法規在特定領域發揮制度傳導功能，既要精準承接中央黨內法規的政治要求，又要為地方實踐預留制度接口，在縱向傳導中實現原則統一性與實施靈活性的平衡。地方黨內法規則立足地方實際，通過制度創新將黨中央決策部署轉化為符合地方特點的實施路徑，在制度執行層面完成從普遍性原則到具體實踐的創造性轉化。這種雙重層級結構，即黨組織治理層級的縱向分化與黨內法規體系的層級建構，共同決定了執規裁量基準的制定必須與之相適配，以體系化的構造實現制度規范與治理實踐的精準對接。

（四）執規裁量基準的監督維度：監督機制架構

執規裁量基準對于堅持和加強黨的全面領導、規訓執規裁量權力無疑具有重要價值，但執規裁量基準本身也是需要控制的。一方面，執規裁量基準雖然不是黨內法規，但它在一定程度上具有和黨內法規類似的規范作用，這就對執規裁量基準的科學性與合理性提出了較高的要求。如果執規裁量基準制定的不科學、不合理，等同于源頭的規則出現問題，個案與類案都會受到影響。另一方面，執規裁量基準既是控制執規裁量權的重要制度手段，同時也是執規裁量權行使的重要制度支撐，既有規范作用，也有保障作用。換言之，執規裁量基準在某種程度上也可能成為執規裁量權的延伸，一樣可能出現權力的專斷和任性。因此，如何監督執規裁量基準，是構建執規裁量基準制度需要考慮的重點問題。從制度建設的一般性原理出發，可以采用公開、備案、評估和動態調整等方式對執規裁量基準進行監督。

第一，執規裁量基準的公開。執規裁量基準是否應當公開，答案是顯而易見的。陽光是最好的防腐劑，為了防止權力變異為專斷的工具，理論上我們當然應當把公開作為監督執規裁量基準的重要手段。不過，在主張以公開執規裁量基準實現監督的同時，必須立足執規裁量基準本身的特性以及黨內法規制度建設的客觀實際確定公開的限度。一方面，“我們黨作為一種政治組織，其所制定的黨內法規屬于軟法。”與之相應，執規裁量基準雖然具有規范屬性和功能，但它也屬于軟法范疇。“軟法依靠的是自愿規則”，因此執規裁量基準公開不適宜作為一項強制性要求，執規裁量基準的審批部門應當保留自主決定是否公開的判斷權力。另一方面，現有黨內法規制度在是否要公開黨內法規這一問題上，采用了“一般應當公開發布”的原則。一部黨內法規是否公開發布，需要綜合考慮必要性、保密性以及社會效果。執規裁量基準與黨內法規是從屬關系，如果一部黨內法規沒有公開對外發布，那么與之相關的執規裁量基準也不應當對外公開。

第二，執規裁量基準的備案。從理論上來說，執規裁量基準應當以黨內規范性文件作為其形式載體，制定執規裁量基準就是制定黨內規范性文件。因此，對執規裁量基準的監督，可以通過黨內法規性文件備案審查機制予以實現。除黨的中央組織外，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的執規裁量基準應當向審查機關報備。審查機關履行對執規裁量基準的審查職權，它既可以是黨中央，也可以是黨中央規定的其他特定主體。在審查過程中，應當重點從政治性、合法性、合理性和規范性四個方面進行實質性審查。政治性審查重點關注執規裁量基準是否認真貫徹黨的指導思想，是否符合黨中央重大決策部署，是否嚴守黨的政治紀律和政治規矩。合法性審查重點關注執規裁量基準是否同憲法法律相一致，是否違反黨章、黨內法規。合理性審查重點關注執規裁量基準是否符合本地區本部門的實際情況，是否存在明顯不當。規范性審查重點關注執規裁量基準文本是否符合黨政公文要求，維護黨內法規性文件的嚴肅性和權威性。

第三，執規裁量基準的評估和動態調整。對執規裁量基準進行監督，其目的不僅是監督本身，而是為了更好地促進執規裁量基準的制度演繹。因此，除公開、備案之外，還應當引入執規裁量基準評估和動態調整機制。“歷史地看，相對于黨的建設和黨的事業實踐發展而言，黨內法規制度變革表現為一個新舊制度的接力過程，絕大多數黨內法規規范都只是停留時間或長或短的過客，都有一個生命周期。”因此，如果執規裁量基準的制度環境發生變化，就需要及時對其評估，進而決定是否進行動態調整。具體來說，如果執規裁量基準所依據的黨內法規修改或廢止，或者有關機關針對執規裁量基準提出意見和建議，就應當啟動評估程序，根據評估結果及時對執規裁量基準進行修改、廢止或宣布失效。

結語

通過以上討論我們可以發現，以執規裁量基準治理執規裁量權，展現出了復雜而多元的制度圖景。一方面，執規裁量基準從國家法領域汲取了豐富的經驗智識，試圖通過標準化、精細化的技術手段完成對執規裁量權的規訓，帶有濃厚的技術理性色彩；另一方面，作為黨內法規的附屬性制度，它天然地承載著維護黨的集中統一領導、保障黨的路線方針政策實施的使命，帶有強烈的政治屬性。這兩方面的特性并非孤立存在，而是黨內法規本身所固有的規范屬性和政治屬性在執規裁量基準領域的自然延伸，共同構成了執規裁量基準制度構建的根本底色，既是推動制度發展的核心動力，也從根本上框定了其制度目的與適用范圍。

深入探析執規裁量基準的技術屬性，其源頭可追溯至國家法領域的行政裁量基準制度。在現代法治國家的建設進程中，行政裁量權的規范行使始終是法治實踐的重要課題。為避免行政機關在行使裁量權時出現恣意、任性等問題，行政裁量基準通過細化法律條文、明確裁量標準、劃定適用范圍等技術手段，將寬泛的法律規定轉化為具體可操作的行為規范，實現了對行政裁量權的有效約束。執規裁量基準在構建過程中，主張借鑒這一制度的技術邏輯，本質上是試圖以理性化的規則體系馴服執規裁量權的“野性”，體現了現代治理對精準化、規范化的追求。然而，執規裁量基準的政治屬性是天然的，根植于黨內法規的本質屬性與功能定位。黨內法規作為管黨治黨的重要依據，其首要價值在于保障黨的領導、維護黨的團結統一、實現黨的政治目標。這一核心定位決定了依附于其上的執規裁量基準，不可能是純粹的技術工具，而必須服務于黨的政治使命。

從制度目的來看，執規裁量基準的設立并非單純為了規范執規行為的技術流程，更重要的是通過統一執規標準，確保黨內法規的實施與黨的政治路線、方針政策保持高度一致，使執規行為成為貫徹落實黨中央決策部署的重要手段。從適用原則來看，執規裁量基準在設定裁量標準時，必須將政治效果作為重要的考量因素。例如在處理涉及黨的政治紀律、組織紀律的違紀行為時，不僅要依據黨內法規的文本規定，更要結合行為對黨的形象、黨的事業造成的政治影響進行綜合判斷，確保執規結果能夠維護黨的集中統一領導、鞏固黨的執政基礎。從制度功能來看，執規裁量基準通過規范執規行為，避免因執規標準不一導致的黨內治理秩序混亂，保障黨的各項工作在法治軌道上有序推進，這本身就是對黨的政治建設的重要支撐。因此，政治屬性是執規裁量基準與生俱來的本質屬性，脫離了這一屬性，執規裁量基準便失去了其在黨內法規體系中的存在意義。

技術屬性與政治屬性的辯證關系，構成了執規裁量基準制度構建的核心矛盾與發展動力。在理論探討與制度實踐中黨內法規的實施不僅涉及規范層面的“合規性”問題，更涉及政治層面的“合目的性”問題。事實上，執規裁量基準的技術屬性與政治屬性并非相互對立、相互排斥，而是相互依存、有機統一的。政治屬性為技術屬性的發揮提供了價值指引與方向保障，確保技術化的制度設計不偏離管黨治黨的根本目標；技術屬性則為政治屬性的實現提供了具體路徑與操作支撐，使抽象的政治要求轉化為可落地的執規實踐。因此，構建執規裁量基準制度，不能簡單追求技術理性與政治標準的“平衡”，更不能片面排斥某一屬性，而應當實現二者的深度融合。具體來說，就是要以政治屬性為根本遵循，確保技術設計的價值方向；以技術屬性為實踐路徑，增強政治要求的可操作性。

在明確回應政治標準這一基礎前提之下，我們可以在技術層面勾勒出執規裁量基準制度構建的大致模樣。首先，在基準制定層面，應當建立“政治目標——技術轉化”的雙重導向機制。一方面，執規裁量基準制定必須以黨內法規的政治目的為根本依據，充分反映黨中央的決策部署、管黨治黨的實踐需求，確保基準內容與黨的政治要求保持一致；另一方面，應當運用精細化的技術方法，對黨內法規中的原則性規定進行分層分類梳理，將政治要求轉化為具體的裁量要素、梯度標準與適用條件。其次，在基準適用層面，執規主體在適用裁量基準時，既要嚴格遵循基準設定的技術標準與操作流程，確保執規行為的規范性與一致性；又要建立政治效果審查機制，對執規結果是否符合黨的政治要求進行綜合判斷，對于可能出現政治效果不佳的情形，應當啟動例外適用程序，報經上級黨組織批準后作出適當調整。再次，在基準修訂層面，既要通過收集執規實踐中的技術問題，對執規裁量基準的技術規范進行修訂完善；也要根據黨中央決策部署的調整、管黨治黨實踐的發展，及時更新執規裁量基準中的政治考量因素與價值導向，確保基準始終與黨的政治要求同頻共振。

當然，本文對執規裁量基準在技術層面的勾勒只是一種剪影式的素寫，遠未窮盡制度構建的全部內容，與執規裁量基準制度構建相關的諸多基礎性問題，仍有待進一步的深入討論。例如，如何協調不同層級、不同領域執規裁量基準之間的沖突？在基準適用范圍方面，應當適用于所有執規行為，還是僅適用于部分裁量空間較大的領域？如何界定執規裁量基準的效力邊界，避免其取代黨內法規本身的適用？如何確保執規主體嚴格適用執規裁量基準，防止規避基準、濫用基準的行為？如何建立實施效果的評估體系，及時發現并糾正執規裁量基準存在的問題？等等。這些問題既涉及制度設計的技術細節，也關乎對黨內法規本質屬性、執規裁量權運行規律的深刻把握，需要在理論研究與實踐探索中不斷深化認識。

總之，執規裁量基準的制度圖景是技術理性與政治屬性的辯證統一，其制度構建必須以政治屬性為根本遵循，以技術屬性為實踐支撐，實現二者的有機融合。忽視政治屬性的技術化構建，會使執規裁量基準失去其在黨內法規體系中的核心價值；脫離技術屬性的政治化傾向，則會使政治要求淪為抽象的口號，難以落地生根。未來，構建科學合理的執規裁量基準制度，需要我們在深刻把握黨內法規本質屬性的基礎上，既要借鑒現代法治的技術經驗，提升制度的規范化、精細化水平；又要始終堅守黨的政治立場，確保制度服務于管黨治黨的根本目標。同時，對于制度構建中存在的基礎性、根本性問題，需要學界與實務界開展持續深入的研究，通過理論創新與實踐探索，不斷完善執規裁量基準制度，為規范執規裁量權行使、推進黨內法規制度建設提供有力支撐。

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《政法論壇》2026年第2期目錄

【專題·中國自主法學知識體系的構建】

1.建構中國自主知識體系視野下國際法學研究的范式與圖景

趙駿（003）

【全面依法治國研究】

2.公司法信義義務制度的失焦及類型化適用矯正

朱曉娟（019）

3.法官司法責任追究的實踐檢視與優化路徑

周新（034）

【主題研討·涉案財物處置的認定問題】

4.論企業犯罪所得沒收的范圍

歐陽本祺（051）

5.論違法所得的特別沒收

王鋼（067）

【論文】

6.股東失權制度的適用困境與體系化調適

趙德勇（083）

7.在線訴訟的數字檢察監督

曹建軍（095）

8.ESG視域下投資者與東道國權利義務重構及中國因應

覃華平（110）

9.論司法解釋性質文件在法源譜系中的權威地位與強化路徑

趙志超（125）

10.數字時代聲譽罰的運行風險與規制體系

雷雨薇（138）

11.信息平等理論下內幕交易的規范內核與適用糾偏

孫寶玲（152）

12.物權變動有因性下的三人關系不當得利

張弘毅（164）

【馬克思主義法學本土化研究】

13.規范與價值的雙重耦合：黨內法規執規裁量治理研究

張彪（177）

《政法論壇》是中國政法大學主辦的重要法學學術期刊，其前身為1979年創刊的《北京政法學院院報》。1983 年5月，國家決定在北京政法學院的基礎上成立中國政法大學，原《北京政法學院院報》停辦的同時，創刊《中國政法大學學報》，1985 年更名為《政法論壇》，由彭真同志題寫刊名。

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責任編輯 | 王睿

審核人員 | 張文碩 宋思婕

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