提高直接稅比重背后

3月13日公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》提出，提高直接稅比重，完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度，逐步擴大綜合征收范圍，健全經營所得、資本所得、財產所得稅收政策。

“提高直接稅比重”自十八屆三中全會決定提出至今，已經過去十余年。

2013年，中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。

十余年間，直接稅收入中比重最大的是個人所得稅與企業所得稅。二者合計收入在2025年稅收收入中占比為32.6%，2024年為31.7%左右，2023年為30.8%左右；“營改增”完成后的2017年占比約為30.5%，整體呈現逐步上升的趨勢。

安理律師事務所合伙人葉永青對經濟觀察報表示，由投資和出口拉動的經濟屬于生產型經濟，而消費拉動的經濟則為消費型經濟，提高直接稅比重對消費型經濟模式的形成有積極作用。中國現行稅制結構高度依賴以增值稅為代表的間接稅，導致商品含稅價格較高，對大眾消費形成抑制作用，且難以發揮稅收調節貧富差距的“自動穩定器”功能。隨著經濟發展拉動力的轉變，需要通過法律和政策手段推動稅制結構由間接稅為主向直接稅傾斜，這也是當前財稅體制改革的核心挑戰之一。

山東大學稅收研究中心主任李華認為，未來提高直接稅比重，宜采取“做大直接稅收入規模，同步逐步降低間接稅收入”的方式實現，若是單獨提高直接稅或單獨降低間接稅，都會面臨很大的約束條件，比如稅負承受能力、財政收入來源等問題。

葉永青說，對改革而言，分配基礎邏輯的調整難度很大，因為這需要依托整體經濟發展的轉型。提高直接稅比重，是向消費型經濟轉型的重要舉措，而直接稅占比提升本身也是轉型的重要標志，近幾年，個稅與企業所得稅的相對增速已逐漸超過間接稅，但改革仍需要循序漸進，原因在于經濟發展有很大的路徑依賴。以往以出口和投資拉動經濟對財政投入需求很高，使得降低間接稅比重難度加大；加之人口老齡化進程中，民生托底對財政收入的依賴度進一步提升。

提高直接稅比重的背后

一般而言，稅收理論是以“稅負是否易于轉嫁”作為區分直接稅與間接稅的核心標準。直接稅主要包括所得稅和財產稅，稅負不易轉嫁；間接稅以增值稅、消費稅為主，屬于可轉嫁的稅種。

中國法學會財稅法學研究會副會長劉佐在相關文章中提及，中國現行稅制中的直接稅、具有直接稅性質的稅種并不少，主要包括企業所得稅、個人所得稅、土地增值稅、房產稅等13個稅種（其中土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅、契稅、耕地占用稅、車船稅、環境保護稅和煙葉稅8種為地方稅），占全國18個稅種的三分之二以上。但相比之下，這部分稅收的收入規模并不大。

從2013年起，提高直接稅比重的提法多次出現在重要文件和會議之中。

2020年5月18日，新華社受權發布《中共中央 國務院 關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，提出要深化稅收制度改革，完善直接稅制度并逐步提高其比重。

2021年4月7日，時任財政部部長助理歐文漢在國新辦舉行的貫徹落實“十四五”規劃綱要，加快建立現代財稅體制有關情況發布會上表示，“十四五”時期，將健全地方稅、直接稅體系，適當提高直接稅比重。

“十五五”規劃建議提出，完善地方稅、直接稅體系。

李華認為，提高直接稅比重，主要是經濟發展的內在要求。通常而言，間接稅針對商品和勞務征收，稅負容易轉嫁出去，這使得消費較高的群體負擔的稅負相對偏重。通過降低間接稅比重，可減輕消費者在商品消費中的稅負，進而達到促進消費的目的。此外，隨著社會經濟發展，社會公平問題越發受到重視，提高直接稅比重有利于收入分配、促進社會公平。

在葉永青看來，提高直接稅在稅收收入中的比重，意味著經濟將向更市場化的方向轉型，同時推動收入分配更趨公平，實現資源更高效配置。“提高直接稅比重的背后，一定程度上也意味著經濟增長動力向消費轉型。”葉永青說。

經濟增長通常有投資、消費、出口三大拉動力量。

2019年，中國社會科學院財經戰略研究院張斌在《經濟轉型背景下提高直接稅比重的必然性與策略》一文中提出，“逐步提高直接稅比重”不應僅定位于某一類稅種比重的上升，而是要在深入研究稅負分布對經濟社會影響的基礎上，以促進經濟轉型升級和社會發展為目標推進稅制結構的優化。

具體來看，中國當前經濟轉型對稅制結構優化提出了以下四個方面的要求：第一，人口老齡化帶來的長期支出壓力對財政可持續性提出了更高要求；第二，中國經濟轉型要求提高稅制的累進性；第三，提高直接稅比重有利于減少市場扭曲，促進創新驅動和產業結構升級；第四，以自然人為征稅主體的直接稅制度是數字經濟時代的要求。

2025年12月10日至11日召開的中央經濟工作會議提出，要在大局中把握明年經濟工作的關鍵著力點，圍繞做強國內大循環，拓展內需增長新空間。

葉永青說，中國作為制造業大國，經濟增長長期以投資和出口為主要動力。未來要從依賴經濟全球化的外循環轉向更加獨立的內循環，同樣需要合理的財富再分配，推動形成消費拉動經濟增長的模式。

實施路徑

中央及相關部委多次會議提及，提高直接稅比重，但并未公布具體實施路徑。

2020年，時任中國社會科學院副院長、黨組成員高培勇在演講中表示：“從十八屆三中全會的稅費改革方案中，大家可以看到大前提是穩定稅負。接下來提到的是增加直接稅比重，隱含的前提是降低間接稅占全部收入的比重，而提高直接稅占全部稅收收入的比重。”

在2021年國新辦發布會上，時任財政部稅政司司長王建凡表示，健全以所得稅和財產稅為主體的直接稅體系，逐步提高其占稅收收入的比重，進一步完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度，積極穩妥推進房地產稅立法和改革。

2025年，中國人民大學財政金融學院教授岳樹民在《完善個人所得稅制度 健全直接稅體系》一文中表示，從我國當前經濟社會發展現狀和稅制結構來看，健全直接稅體系的重點在于優化完善個人所得稅制度，逐步強化個人所得稅的職能作用。我國應從健全宏觀經濟治理體系、稅收制度體系、直接稅體系的視角出發，優化完善個人所得稅制度，進一步增強其組織收入和調節收入分配兩大職能。

不過，近年來個人所得稅收入規模在稅收總收入中的占比并未實現大幅提升。從收入規模來看，個人所得稅收入從2018年的13872億元增長至2025年的16187億元，占稅收總收入的比重則從 8.86%小幅上升至9.18%。

葉永青認為，提高直接稅比重可以從三方面入手：一是擴大直接稅增量（財產稅），需要推進房地產稅立法，但短期內可行性較低，原因在于房地產稅法未列入十四屆人大常委會一、二類立法規劃，當前政策趨勢是對房地產“救市”；二是擴大直接稅增量（所得稅），需要修訂《個人所得稅法》，擴大綜合所得范圍，規范經營所得，同步修訂《企業所得稅法》。目前個人所得稅法全面修法正在有序推進，通過行政規章強化高收入人群稅收征管工作也在切實推進；三是縮減間接稅存量（流轉稅），具體措施為簡并增值稅稅率、實現留抵退稅常態化，相關工作正在沿著上述方向推進。但增值稅與消費稅合計占稅收收入比重超過40%，調整相當困難。

張斌在其文章中也提出：“逐步提高直接稅比重的具體措施主要包括以下三個方面：一是在現行綜合與分類相結合稅制框架下繼續優化稅制，逐步將綜合所得的范圍擴大至經常性資本所得；適當降低綜合所得的最高邊際稅率，逐步將勞動所得稅率與資本所得稅率、經營所得稅率相銜接；二是加快推進基本養老保險全國統籌，在征管體制改革的基礎上統一繳費基數并適當降低費率；三是要結合土地制度和房地產租稅費制度改革穩妥推進房地產稅改革。”

李華表示，提高直接稅比重，路徑無非三種：擴大所得稅收入規模、降低間接稅收入規模，或二者同步推進。“直接稅比重提升后，財產和收入更高的群體將承擔更多的稅收，有助于促進收入分配公平。”

約束

盡管提高直接稅比重是未來趨勢，但推進的過程還面臨諸多約束。從2013年提出相關目標到2026年的十余年間，直接稅比重呈緩慢上升趨勢，而以增值稅、消費稅為主要來源的間接稅，在稅收收入中的占比一直維持在40%以上。

劉佐在上述文章中提到，隨著中國的經濟發展和稅收管理水平提高，中國的直接稅收入規模已經從2012年的61225.9億元增至2024年的81462.6億元，增幅為33.1%。同時，直接稅占全國稅收總額的比重從2012年的60.9%降至2024年的46.5%，下降了14.4個百分點。

這意味著，盡管直接稅收入有所增長，但間接稅收入的增速遠高于直接稅。

財政部數據顯示，2025年國內增值稅68947億元，國內消費稅16857億元，二者合計在稅收收入中比重約為48.6%；2017年國內增值稅56378億元，國內消費稅10225億元，占比約為46.1%。2017至2025年間，除2022年因實施大規模留抵退稅導致增值稅、消費稅占比低于40%外，其余年份均保持在40%以上。

葉永青分析，2013至2025年，國內經濟實現高速發展，經濟總量持續攀升。與此同時，增值稅征管逐步實現電子化、智能化，金稅三期、四期系統相繼成為征管的重要工具。增值稅作為間接稅、流轉稅的一種，其征管難度低于所得稅，因此這些年流轉稅（含增值稅）征管水平提升尤為顯著。整體來看，相關稅率基本保持穩定，加之“營改增”政策實施后，營業稅全面并入增值稅，直接推動了增值稅收入較快增長。反觀直接稅，個人所得稅稅制在此期間基本保持穩定，仍有大量的財產性收入沒有被納入征稅范圍；企業所得稅則維持相對穩定的狀態，最終導致增值稅收入增速超過個稅與企業所得稅。

2025年7月，國家稅務總局局長胡靜林在國務院新聞辦發布會上表示，從稅種結構看，“十四五”期間直接稅比重超過40%，較“十三五”期間提高了1個百分點。這反映出稅收的調節分配功能在增強，我國稅制結構在優化。

張斌在上述文章中提到：“考慮到內外部環境的約束和中國經濟社會發展的階段性，實現上述目標面臨著三方面的約束：一是經濟發展中公平和效率的關系，要處理好充分發揮市場主體的積極性，鼓勵投資和增加對資本所得征稅的矛盾；二是在經濟全球化和資本自由流動的背景下，世界各國都致力于吸引資本和高素質人才，提高資本和高收入階層的稅負面臨著國際稅收競爭的約束；三是中國現階段的稅收法治環境和稅收征管能力對提高直接稅比重的約束。因此，中國提高直接稅比重是一個長期的過程，需要根據內外部環境和約束條件的變化逐步推進。”

葉永青認為，提高直接稅比重的難點，在于當前稅收收入對間接稅的高度依賴。假設選擇降低間接稅比重，將在一定程度上較大影響財政收入；而直接稅收入增長，短期內難以完全彌補間接稅下調帶來的財政缺口。

（作者 杜濤）

免責聲明：本文觀點僅代表作者本人，供參考、交流，不構成任何建議。

杜濤

財稅與環保新聞部主任 長期關注宏觀經濟，財政和貨幣政策領域。主要關注財稅、審計、環保、基建以及PPP等方向。線索請聯系：dutao@eeo.com.cn。