文旅產業再獲利好！自然資源部38號文釋放多重紅利

近日，自然資源部與國家林業和草原局聯合發布《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》（以下簡稱《通知》），提出加強規劃引領和項目前期工作、探索建立健全國土空間規劃許可制度、建立規劃動態維護機制、完善聯動審批機制、合理保障重點項目臨時用地（林、草）、完善礦業用地政策、統籌存量和增量建設用地促進內涵式發展、陸海統籌合理利用空間資源、合理利用保護地整合優化成果、支持設施農業和生態產業發展等13條政策舉措，進一步做好“十五五”規劃重點建設項目的要素保障工作。

文旅行業本身高度依賴土地、生態、海洋等核心自然資源，長期受用地指標緊缺、審批流程繁瑣、生態合規邊界模糊等痛點制約，而本次新政多項核心條款均直接指向破解行業堵點，從項目落地、業態創新到生態融合，全鏈條釋放利好，成為文旅產業高質量發展的重要政策支撐。

一、優化用地保障機制，打通文旅項目落地“最后一公里”

針對文旅項目落地過程中，普遍因選址位于生態稟賦較好的城郊、丘陵及山林區域，而遭遇縣域建設用地指標匱乏、耕地占補平衡難以落實等現實困境，《通知》靶向發力，從規劃統籌、指標調劑、資源配置等關鍵環節入手，為文旅項目順利落地打通堵點、破除瓶頸。

在規劃引領方面，嚴格落實“項目跟著規劃走、要素跟著項目走”的原則，將重點文旅項目統一納入國土空間規劃“一張圖”進行統籌管理，通過建立重點項目清單制度，確保項目從規劃源頭即具備空間合規性，從制度上鎖定落地基礎。

在耕地占補平衡機制上，《通知》明確采取“縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔”的方式，突破縣域層面的指標約束壁壘，有效化解生態型文旅項目長期以來面臨的占補難題。

此外，《通知》還在用地保障上作出多項細化安排：明確新增建設用地指標將優先安排用于重大文旅項目及民生工程建設，嚴禁以文旅項目為名擅自用于經營性房地產開發；針對城中村改造過程中形成的邊角地、夾心地、插花地等零星地塊，允許按規定程序辦理新增建設用地審批和供應手續；同時，建立未使用建設用地的收回機制，提升土地資源配置效率。

二、打通審批堵點，讓文旅項目“跑起來”

針對文旅項目因多部門串聯審批、權限層級高、重復報批等導致的開工慢難題，尤其是涉及林草、海域、濕地等復合型用地的項目，常常陷入“多頭跑、反復跑”的審批困局，《通知》通過流程再造和機制創新，為項目審批按下“快進鍵”。

一是權限下沉，簡化前置環節。將部級權限內的用地預審委托至省級辦理，符合條件的單獨選址文旅項目，憑省級規劃許可意見即可先行用地，無需重復辦理預審和選址，從源頭壓縮審批鏈條。

二是并聯聯審，打破部門壁壘。建立用地用海用林用草用濕統一聯審平臺，變“多頭串聯”為“一窗并聯”。同步推進勘測定界、現場踏勘、公示繳費等流程，實現一次規劃選址綜合論證，有效破解“多頭跑、反復跑”難題。

三是靈活報批，適配項目特點。推出多項機制：允許單獨選址項目根據施工需要分期申請用地；線性基礎設施工程（如景區道路、風景道等）可按市縣分段報批；已批項目若調整范圍，只需報批調入地塊。這種“化整為零”的靈活方式，進一步減少審批阻力。

三、在保護中發展：為生態文旅打開合規空間

文旅產業的蓬勃發展往往依賴于優良的生態本底，但過去因林草資源利用、配套設施建設缺乏明確合規路徑，不少生態型項目陷入“有資源、難開發”的困境。《通知》在嚴守生態保護紅線的前提下，通過精準銜接林草、濕地、自然保護地等相關管理規則，為生態友好型文旅項目打開了合規發展空間。

一方面，明確森林康養、草原露營、濕地研學等業態所需的小型零星配套設施，可與林草生產服務設施統籌建設，在不改變地類的前提下簡化審批程序，有效解決“有景觀、無配套”的尷尬；另一方面，允許線性基礎設施在保障生態安全、不造成實質性破壞的前提下，以無害化方式穿越自然保護區，為景區連接道路、風景道建設打通了生態管控堵點。此外，依托國土空間規劃的年度動態維護機制，在保持規劃剛性的同時為項目落地留出彈性空間，讓生態文旅在規則框架內實現“輕裝上陣”。

四、海洋文旅擴容：濱海新業態獲全要素支撐

海洋旅游長期面臨“望海興嘆”的落地難——用海審批流程繁復、岸線配套嚴重不足，制約了游艇、海釣、海島休閑等新興業態的規模化發展。《通知》以“陸海統籌”破題，為海洋文旅掃清制度障礙。

• 要素跟著項目走：優先保障游艇、海釣等海洋旅游產業的基礎設施用地、用海、用島及岸線需求；
• 審批做減法：無居民海島配套設施開發，將開發利用方案與論證報告合并編制，流程簡化，開發提速；
• 制度補空白：探索建立游艇碼頭泊位審批（出讓）、轉讓、登記及交易制度，破解“停船難、流轉難”的行業痛點；
• 存量巧盤活：已成陸“未批已填”區域在完成生態修復后，可轉為土地管理，為濱海文旅釋放寶貴的存量空間。

五、存量空間盤活：激活城鄉文旅融合發展潛力

《通知》確立“存量盤活優先于增量擴張”的鮮明導向，通過統籌存量和增量建設用地，推動城鄉發展邁向內涵式增長。在嚴控新增建設用地優先保障重大項目和民生事業的同時，為文旅產業打開了低成本、高效率的存量利用空間。

具體路徑上：新增指標掛鉤存量，將新增建設用地與存量盤活成效掛鉤，倒逼各地優先利用閑置資源發展文旅，實現節地與降本雙贏；城鎮存量轉型，支持城中村改造中產生的邊角地、夾心地、插花地，以及老舊廠房、閑置建設用地，依法轉換用途用于文化體驗、特色民宿、文創街區等沉浸式文旅新場景；鄉村存量入市，通過增減掛鉤、集體經營性建設用地入市，為農文旅融合項目提供用地保障，推動鄉村旅游、休閑農業、非遺體驗等業態規模化落地。此外，未使用建設用地的撤回機制，進一步激活沉睡的文旅用地資源。

六、借勢政策紅利：文旅行業落地行動建議

面對《通知》釋放的政策利好，文旅企業及地方主管部門應從五方面主動作為，推動紅利落地：

一是規劃先行，搶占先機。主動對接自然資源、林草等部門，深度參與“十五五”規劃編制，推動優質文旅項目納入國土空間規劃重點項目清單，從源頭鎖定規劃許可、先行用地等政策紅利。

二是生態賦能，差異競爭。在嚴守生態底線的前提下，搶抓政策窗口期，加快布局森林康養、草原露營、濕地研學等生態文旅項目，將生態優勢轉化為差異化核心競爭力。

三是模式創新，集約增效。靈活運用分段用地、臨時用地接續使用、集體經營性建設用地入市等創新政策，因地制宜優化用地方案，以節約集約用地破解資源約束。

四是向海拓展，培育增量。沿海地區應乘勢而上，聚焦游艇經濟、海釣賽事、海島休閑等海洋文旅新賽道，依托政策完善碼頭泊位等基礎設施，打造藍色經濟新增長極。

五是底線思維，行穩致遠。始終嚴守“三區三線”管控要求，不碰永久基本農田和生態保護紅線“高壓線”，在合規框架內實現生態保護與項目開發的雙向奔赴。

本次自然資源要素保障新政，通過規劃統籌、要素傾斜、審批簡化、生態兼容四大核心舉措，精準打通了文旅產業從落地到運營的“全鏈條”堵點。對于企業而言，新政意味著更低的拿地成本、更短的開工周期和更高的合規安全性；對于行業而言，生態文旅、鄉村文旅、海洋文旅等新興賽道將迎來“輕裝上陣”的黃金發展期。隨著政策紅利持續釋放，一幅“綠水青山”與“金山銀山”雙向轉化的高質量發展新圖景，正在文旅產業徐徐展開。

各省、自治區、直轄市及計劃單列市自然資源（海洋）主管部門、林業和草原主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局、林業和草原局：

　　為進一步做好“十五五”規劃重點建設項目的要素保障工作，現就有關事項通知如下。

　　一、加強規劃引領和項目前期工作。各級自然資源（海洋）、林草主管部門要按照“項目跟著規劃走、要素跟著項目走”的要求，積極參與項目前期工作，會同有關部門建立會商機制，主動對接相關部門“十五五”重點項目空間需求，統籌納入自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”（以下簡稱“一張圖”），依據國土空間規劃協同開展科學選址，明確國土空間規劃重點項目清單，提升自然資源要素配置效率。

　　二、探索建立健全國土空間規劃許可制度。部權限內的用地預審和先行用地項目，委托省級自然資源主管部門辦理；省級權限內的，可按照省級人民政府有關規定辦理先行用地。支持與部實現“一張圖”系統聯網的省份，對納入清單且在“一張圖”上落圖落位的國家和省級單獨選址項目，由省級自然資源主管部門審核后出具符合國土空間規劃的許可意見（有效期3年），不再辦理用地預審和選址手續。取得以上意見的，即可先行用地。上述項目涉及占用永久基本農田、生態保護紅線的，報部備案。

　　三、建立規劃動態維護機制。在不突破“三區三線”約束性指標和底線管控要求的前提下，可結合定期體檢評估，依托“一張圖”對國土空間總體規劃進行年度動態維護，正向優化規劃分區、邊界、重點項目清單等規劃內容。國務院審批的國土空間總體規劃，年度維護方案經省級人民政府審核后報部備案；非國務院審批的國土空間總體規劃，年度維護方案由省級人民政府審查核準后啟用，涉及優化三條控制線的需將數據報部。除年度正向優化外，三條控制線調整的其他情形，按照永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界管理辦法的規定加強日常管理。因地形差異、勘界定樁、產權界定等造成的三條控制線布局偏移，可及時報部在“一張圖”更新。

　　四、完善聯動審批機制。省級自然資源（海洋）、林草主管部門要推動省域用地用海用林用草用濕等在同一平臺上聯審，指導市縣同步開展勘測定界、現場查驗（踏勘）、公示公告、費用繳納（告知）等相關工作，開展一次規劃選址綜合論證。

　　用地報批以最新年度變更調查成果（包括林草濕荒監測成果）為參考，按照國土空間規劃和管理要求明確地類屬性，保證空間唯一性。

　　用地報批啟動后，涉及占用林地、草地及自然保護地的批文到期的，無需重新辦理。用地報批時不再審查壓覆重要礦產資源相關內容，在批復建設用地時告知有關工作要求。非項目主體原因造成的歷史遺留違法用地（林、草），由市縣人民政府承諾處置到位即可開展報批。

　　五、健全與項目建設相適應的用地審批管理機制。單獨選址建設項目可根據施工等需要，分期申請用地。線性基礎設施建設項目可以市縣級為單位，分段提出用地（林、草）申請。已批準用地的建設項目，因初步設計變更等情形需要調整用地范圍的，調入的地塊依法報批，調出的地塊交由原用地主體使用。

　　六、改進征地工作。在維護被征地農民合法權益的前提下，支持縣級以上地方人民政府按照“一張圖”確定的項目用地范圍，并聯開展征地前期工作。

　　在國土空間規劃確定的城鎮建設用地范圍內，因成片開發征收土地的，不再單獨編制土地征收成片開發方案。

　　七、完善耕地占補平衡機制。堅持縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔的補充耕地原則，補充耕地資源嚴重不足地區的建設項目，在本區域內難以落實占補平衡的，可在省域內調劑補充，不得弄虛作假。水庫（河流）水面淹沒區涉及占用耕地的，屬于農用地內部結構調整，納入耕地總量動態平衡管控。對戰略性礦產和地熱、礦泉水等不造成永久基本農田損毀的非戰略性礦產的礦業權，可與永久基本農田重疊設置。

　　八、合理保障重點項目臨時用地（林、草）。對納入國家和省級重點項目清單的交通、能源、水利等基礎設施建設項目，所使用的已批準臨時用地（林、草），在復墾（植被恢復）期滿前，經省級行業主管部門和自然資源（林草）主管部門同意，不同施工標段可接續使用，累計不超過批準施工周期，但不得變相永久占用。臨時用地涉及用林用草的，可合并編制土地復墾和植被恢復方案。

　　九、完善礦業用地政策。勘查各類礦產資源、露天開采戰略性礦產資源符合臨時使用土地要求的，可由地方自然資源（林草）主管部門依權限分期分區批準臨時使用土地，原則上每期不超過5年，累計不超過礦業權期限。礦業權續期的可相應申請臨時使用土地接續使用。

　　對不符合臨時使用土地要求的采礦項目，要按照節約集約的原則，一次性預留合理空間，滾動開發、分期辦理用地手續。在鄉村地區使用增減掛鉤指標（包括存量采礦用地復墾修復騰退）的，可按批次辦理農用地轉用，并依法實施征收。無法實施征收的，可按照國家統一部署要求使用農村集體經營性建設用地。

　　十、統籌存量和增量建設用地促進內涵式發展。經地方人民政府依法批準但實際未使用的建設用地，可由原批準用地機關撤回用地批準文件，涉及的占補平衡指標仍然有效。對實現“一張圖”聯網的省（區、市），實施建設用地規模規劃期總量管控機制，由省級政府統籌使用“十五五”新增建設用地指標。各省（區、市）要建立健全新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤機制，年度新增城鄉建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積。部定期監測執行情況。

　　新增建設用地優先保障重大項目建設和民生事業發展，原則上不用于經營性房地產開發。城中村改造中涉及到的邊角地、夾心地、插花地等零星土地（面積原則上不超過項目總面積10%），保障性住房、公用設施營業網點和零售商業等涉及民生保障的，可辦理新增用地審批和供應。

　　十一、陸海統籌合理利用空間資源。海岸線向陸一側、向海一側已成陸區域，按照土地管理，其中已報部備案的“未批已填”區域，在涉及的違法違規用海查處到位、生態保護修復措施落實到位后，按產業準入要求合理利用。海岸線向海一側未完全成陸區域，按照海域管理，其中涉及已登記集體土地所有權以及土地使用權、承包經營權等用益物權的區域，原則上維持現狀，充分保障權利人合法權益，但不得新增圍填海。

　　支持相關省市結合國土空間規劃優化游艇、海釣產業基礎設施布局，保障項目合理用地、用海、用島以及海岸線使用需求，不得違規新增圍填海。游艇、海釣配套設施使用無居民海島的，合并編制開發利用方案和論證報告。支持探索建立游艇碼頭泊位審批（出讓）、轉讓、登記及交易制度。

　　十二、合理利用保護地整合優化成果。省級人民政府上報的自然保護地整合優化成果，可作為國家和省級重點項目自然資源要素配置的依據。在保障生態安全、公共利益等前提下，允許線性基礎設施無害化穿越自然保護區。紅樹林分布區未被認定為“紅樹林地”的，可按當前地類管理。

　　十三、支持設施農業和生態產業發展。在耕地上構建農業生產設施，不破壞耕作層、符合耕地認定標準的，按耕地管理；不符合耕地認定標準的農業生產設施和必要的附屬、配套設施，可以占用一般耕地，按照農業設施建設用地認定，由縣級自然資源主管部門會同有關部門納入“一張圖”規范管理。

　　發展森林草原游憩、露營體驗、科普教育等需配套設置的小型零星便民設施，可與直接為林業、草原生產經營服務的工程設施統籌建設。

　　各級自然資源（海洋）、林草主管部門要依托“一張圖”建立全生命周期管理體系，加強日常監測監管，完善預警機制，嚴格執法督察，嚴肅查處各類違法違規行為。

　　本通知自印發之日起施行。《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發〔2023〕89號）、《自然資源部關于進一步改進優化能源、交通、水利等重大建設項目用地組卷報批工作的通知》（自然資發〔2024〕36號）繼續執行。部、局已發文件與本通知內容不符的，以本通知為準。

　　自然資源部 國家林業和草原局

　　2026年3月5日

附錄

　　國土空間規劃年度正向優化是指在不突破規劃確定的約束性目標任務、符合正向優化指標要求的前提下，結合農業、生態、城鎮等功能布局和空間結構優化需要，對耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界等主要管控邊界，以及規劃分區、中心城區用地用海規劃布局、城市重要控制線具體用地布局等進行局部優化，對重點建設項目清單進行年度更新。其中，耕地和永久基本農田優化按照“數量不減、質量提高、生態改善”的要求，逐步提高永久基本農田中優質耕地比例，促進相對集中連片布局，保障國家糧食安全；生態保護紅線優化按照“面積穩定、功能提升、性質不改”的要求，有序提升生態服務功能，保障國家生態安全；城鎮開發邊界優化以節約集約、集中集聚為原則，優化建設用地結構和功能。涉及突破規劃約束性目標任務的，進行規劃修改。國土空間規劃正向優化不得突破自然災害防治、蓄滯洪區管控、歷史文化保護等安全底線。

　　國土空間規劃許可條件是出具符合國土空間規劃的許可意見的必備要件，主要包括：項目已納入相應層級的國土空間總體規劃；選址布局符合國土空間規劃和“三區三線”等空間管控要求，比如涉及永久基本農田或生態保護紅線的，符合有關規定，涉及自然保護地的，林草主管部門明確允許占用；用地規模和功能分區符合有關土地使用標準的規定；涉及占用耕地的，能夠落實占補平衡要求。具體詳見自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”。

　　海岸線向陸一側、向海一側已成陸區域按照土地管理是指對海岸線向陸一側區域和海岸線向海一側已成陸區域按照《土地管理法》及配套制度進行資源配置和監管執法。海岸線向陸一側區域是指位于大陸海岸線和有居民海島海岸線向陸一側的所有區域。海岸線向海一側已成陸區域是指位于海岸線向海一側、已劃定人工島岸線且相關處理方案已報自然資源部備案的“未批已填”區域。海岸線向海一側未完全成陸區域是指位于海岸線向海一側、未劃定人工島岸線且相關處理方案已報自然資源部備案的“未批已填”區域，主要包括現狀為線性或網格狀堤壩、零星分布的未劃定人工島岸線“未批已填”區域等。