公積金改革還有哪些空間

記者 田國寶

3月16日，深圳市人民政府印發《深圳市住房公積金管理辦法》。除國家規定的五類強制繳存單位外，其他單位、個體經營者及自由職業者等靈活就業人員，均可按規定繳存、提取和使用公積金；同時，個人繳存比例可自愿提高。

同日，鄂爾多斯市發布2026年住房公積金10項惠民政策，將公積金使用范圍擴大至物業費、取暖費、住宅專項維修資金、購房契稅及租房等領域，并降低組合貸款首付比例、延長購房提取及貸款期限。

今年以來，上海、成都、沈陽、銀川、廈門、福州、太原、鄭州、西安、桂林、長春等數十個城市，已對住房公積金相關政策進行調整，部分城市調整力度明顯超出市場預期。

全國主要城市密集調整公積金政策并非偶然。2025年底召開的中央經濟工作會議提出“深化住房公積金制度改革”；2026年全國兩會，這一表述被正式寫入政府工作報告，為各地政策調整提供了明確方向。

一位地方公積金中心負責人對經濟觀察報表示，盡管多地已擴大貸款額度和使用范圍，但公積金的制度屬性決定，其在實際運用中仍面臨多重約束，難以取代商業貸款成為住房按揭的主流工具。

方向

從各地政策動向看，本輪公積金制度改革主要集中在四個方面。

首先，提高貸款額度與支持力度。

2月25日，上海“滬七條”落地，將家庭首套住房公積金貸款最高額度由160萬元提升至240萬元；疊加多子女家庭、綠色建筑等因素，單筆最高貸款額度可達324萬元，成為全國上限最高的城市。

3月9日，成都市就公積金新政公開征求意見，提出單繳存人最高貸款額度由60萬元提高至80萬元，雙繳存人由100萬元提高至120萬元；購買現房或城市更新拆遷住房的，額度還可上浮20%。

此外，太原將公積金貸款到期年齡由65歲延長至68歲；沈陽將“商轉公”比例由60%提高至80%，并將新市民貸款限額提升至基礎額度的1.3倍；鄭州對裝配式商品住宅的貸款額度上浮20%。

其次，拓寬提取與使用場景。

鄂爾多斯推出的10項新政，使其成為提取場景覆蓋最廣的城市之一。公積金除用于房貸和房租外，還可用于物業費、取暖費、契稅及住宅專項維修資金，并覆蓋夫妻雙方父母及子女。

福州新政新增裝修提取，購房滿6個月、5年內可按1500元/平方米一次性提取；購買車庫、車位提取取消時間限制；建造、翻建、大修提取期限延長至三年。

成都則將城市更新出資、重大疾病支出納入提取范圍，覆蓋配偶、父母及子女，并通過系統聯網實現材料簡化。

東吳證券測算，僅裝修和物業費等新增場景，即有望盤活約1800億元存量公積金。

第三，擴大制度覆蓋范圍。

傳統上，公積金主要覆蓋機關、企事業單位及部分企業職工。本輪改革中，多地將靈活就業人員納入體系。

深圳新規明確，個體經營者及自由職業者可全面參與繳存、提取與使用，個人繳存比例最高可自愿提高至12%。

與此同時，多地強化家庭代際互助機制：福州將互助范圍擴大至省內；鄂爾多斯明確“一人支出、全家支持”；銀川對直系親屬購房及契稅提取取消附加限制。

第四，推進異地互認與跨區域流動。

福州將異地公積金貸款納入利率優惠范圍；武漢擴大異地貸款適用范圍至全國，并取消戶籍限制；廈門取消省內異地購房提取的戶籍和工作證明要求。

在全國層面，跨區域資金統籌調劑機制加速推進，“商轉公”互認逐步擴圍。鄂爾多斯將組合貸首付比例降至15%，購房提取期限統一延長至5年內，并允許多次提取。

上述公積金中心負責人指出，異地互認及資金統籌，有助于緩解區域間資金“旱澇不均”，顯著提升整體使用效率。

空間

長期以來，受審批嚴格、放款周期較長及額度偏低等因素影響，公積金整體使用效率相對有限。根據《全國住房公積金2024年年度報告》，全國繳存余額已達10.9萬億元。

一位參與房改的人士對經濟觀察報表示，公積金本質上是住房互助資金。作為強制性繳存制度，若使用效率偏低，將加重單位與職工負擔；只有實現高效循環，制度才具備現實意義。因此，本輪改革的核心在于盤活存量資金。

在其看來，公積金遵循“多繳多貸、少繳少貸、不繳不貸”的原則，客觀上更傾向于收入穩定群體。在實際效果上，三四線城市的制度價值往往高于一二線城市，對剛需群體的意義也大于改善型需求。

一位房企人士表示，過去由于公積金回款周期較長，開發商并不鼓勵購房者使用公積金貸款，尤其在一二線城市，其對總房價的覆蓋能力有限。但近兩年，在市場環境變化下，房企開始主動引導客戶使用組合貸款。

在他看來，購房者支付首付后資金趨緊，月供壓力隨之而來。若可優先使用公積金賬戶余額償還部分貸款，有助于緩解初期現金流壓力，為家庭提供過渡空間。

多地政策還通過多子女家庭、綠色建筑等加成機制，提高貸款上限，并通過代際互助提升可貸額度。

不過，上述公積金中心負責人強調，盡管名義額度上調，但實際可貸額度仍受賬戶余額、繳存年限、還款能力及房屋評估價值等因素約束。

一方面，公積金屬于“職工+單位”共同繳存的封閉資金池，并非商業銀行信貸資金，風險由全體繳存人共同承擔，因此必須通過額度控制和資格審查防范風險。

另一方面，額度存在剛性約束。即便政策上限提高，實際發放額度仍難以達到上限。一位購房者表示，其繳存15年、賬戶余額超過30萬元，但最終僅獲得80萬元貸款。

因此，在購房領域，公積金難以成為主導工具；但在租房、裝修、物業費、取暖費及維修基金等小額支出場景中，其作用正在顯現。

上述參與房改的人士指出，在當前存量規模較大的背景下，改革既要提升使用效率，也需關注制度可持續性。“一旦使用率接近90%的警戒線，可能引發新的風險。”

其認為，公積金應定位為政策性互助工具，而非市場化杠桿。改革目標在于解決“看得到、用不了”的問題，而非將其演變為無約束的福利工具。制度空間最終取決于執行精細度與資金池健康狀況。

改革

住房公積金制度改革的再次提速，背后是三十多年的制度演進。1990年代，中央決定停止福利分房、推進住房商品化和社會化、實現貨幣化分配。

上述參與房改的人士說，彼時，公房已經成為多數單位的沉重負擔，所以，房改是必然的。但房改面臨的最大難題是擔心商品房建了沒人買。在這種背景下，新加坡中央公積金制度成為重要的參考對象。

1991年5月，上海住房制度改革五項措施落地，公積金為其中一項，由此，全國首個地方性住房公積金制度誕生。此后，北京、天津、南京、武漢等城市相繼試行。到1993年底，公積金在全國26個省份131個城市落地。

1994年7月，國務院《關于深化城鎮住房制度改革的決定》明確將“建立住房公積金制度”列為房改基本內容；1998年，國務院發文停止福利分房；1999年4月，《住房公積金管理條例》正式出臺。

此后20年，公積金成為住房市場化改革的重要推手，累計發放個人住房貸款6.5萬億元，提取9.4萬億元用于住房消費，支持數億職工“住有所居”。

《住房公積金管理條例》經歷過兩次修訂，其中2002年第一次修訂主要針對公積金管理體制和風險監管等方面；2019年第二次修訂則主要涉及簡政放權、優化服務和提升效率，更多是為了方便提取使用。

公積金誕生于住房短缺時代，但在城鎮化率提升、人口結構變化及住房供給充足背景下，原有機制逐漸顯露局限。

根據現行條例，住房公積金應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用。但實際上，目前多數城市的公積金使用范圍已經遠遠超出了條例規定，因此業內普遍認為，條例將再次修訂，甚至上升為法律。

原來的公積金使用“重購輕租、重貸輕提”，導致使用效率不高，資金沉淀問題突出。截至2024年末，繳存余額達10.9萬億元，但個貸率僅74%，提取人數占比46.1%，大量資金處于沉淀狀態。

東吳證券測算顯示，公積金制度改革有望釋放超過5000億元資金，對消費形成實質拉動。