對(duì)比日本，我們發(fā)現(xiàn)中國(guó)最新推出長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的幾個(gè)特點(diǎn)：全年齡覆蓋、就業(yè)身份、低繳費(fèi)率、優(yōu)先保重度失能老人

文 | 銀發(fā)財(cái)經(jīng)研究團(tuán)隊(duì)

2026年3月25日，中辦國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)作為"第六險(xiǎn)"，正式進(jìn)入中國(guó)社會(huì)保障體系。

制度的緊迫性來(lái)自一個(gè)現(xiàn)實(shí)：截至2025年底，中國(guó)60歲及以上人口突破3.23億，失能失智老年人約4500萬(wàn)。"一人失能，全家失衡"是數(shù)千萬(wàn)家庭的真實(shí)寫照。

此時(shí)回望日本，這個(gè)亞洲首個(gè)建立國(guó)家級(jí)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的國(guó)家，已歷經(jīng)24年實(shí)踐、七次重大改革。每年支出的介護(hù)費(fèi)用從最初的4.4萬(wàn)億日元膨脹至12萬(wàn)億日元（2024年度），占GDP比重攀升至3.3%。

中日老齡化進(jìn)程相差約30年，但面臨相似的底層命題：如何在有限財(cái)政資源與無(wú)限照護(hù)需求之間尋找平衡？

本文從覆蓋范圍、費(fèi)率設(shè)計(jì)、待遇標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)維度展開(kāi)分析，試圖回答一個(gè)核心問(wèn)題：對(duì)比日本，中國(guó)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的特點(diǎn)是什么，以及背后的深層邏輯。

1 覆蓋范圍：從年齡分層到身份分層日本：年齡分層，壓力全部集中到40-64歲中年群體

與中國(guó)不同，日本介護(hù)保險(xiǎn)是獨(dú)立于醫(yī)保的單獨(dú)險(xiǎn)種，由地方政府運(yùn)營(yíng)管理，與醫(yī)療保險(xiǎn)分屬不同體系。這一設(shè)計(jì)確保了長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)資金的專款專用，但也帶來(lái)了管理成本較高、制度銜接復(fù)雜等問(wèn)題。

日本將參保對(duì)象分為兩類：65歲以上為第一號(hào)被保險(xiǎn)人，40-64歲為第二號(hào)被保險(xiǎn)人。核心邏輯是代際互助——年輕一代為老年一代預(yù)籌資金。

這一設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)在于覆蓋面廣：40歲以上全民強(qiáng)制參保，確保了制度的共濟(jì)性和資金池的穩(wěn)定性。無(wú)論職業(yè)、收入、健康狀況，幾乎所有40歲以上成年人都在制度覆蓋之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化分擔(dān)。

但這一機(jī)制在人口結(jié)構(gòu)劇變面前顯露疲態(tài)。由于老齡化加深、少子化加劇，繳費(fèi)人群（40-64歲第二號(hào)被保險(xiǎn)人）持續(xù)萎縮，而受益人群（第一號(hào)被保險(xiǎn)人）快速膨脹。

為維持制度運(yùn)轉(zhuǎn)，日本自2000年制度建立以來(lái)已七次上調(diào)費(fèi)率，從最初的1%逐步提升至目前的1.5%-2%，部分地區(qū)甚至更高。

七次費(fèi)率上調(diào)引發(fā)許多社會(huì)爭(zhēng)議，表明：這種剛性的代際契約，缺乏應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化的彈性。年輕一代的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不斷加重，而受益一代的期待卻難以降低，制度陷入"加稅-民怨-再加稅"的困境。

更值得深思的是，40歲以下人群完全排除在制度之外，意味著繳費(fèi)負(fù)擔(dān)全部壓在40-64歲人群肩上。

這部分人群既要承擔(dān)自身養(yǎng)老儲(chǔ)備的壓力，又要為當(dāng)前老年一代支付護(hù)理費(fèi)用，卻無(wú)權(quán)享受制度保障——除非他們因特定疾病（如晚期癌癥、肌萎縮側(cè)索硬化癥等16種疾病）提前失能。

這種"只繳費(fèi)、不受益"的狀態(tài)，削弱了中青年群體的參保積極性，也加劇了代際矛盾。

中國(guó)：全年齡覆蓋，但根據(jù)就業(yè)身份分層賦予靈活性

中國(guó)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)與日本不同，選擇與醫(yī)保深度銜接，而非完全獨(dú)立的險(xiǎn)種。

《意見(jiàn)》明確，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)"與基本醫(yī)療保險(xiǎn)共同繳費(fèi)"，參保人員無(wú)需單獨(dú)辦理參保手續(xù)。這種"自動(dòng)參保"機(jī)制大大降低了行政成本和參保門檻。

但需明確，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)基金與醫(yī)保基金是獨(dú)立的——"單獨(dú)建賬、單獨(dú)管理、專款專用"，籌資時(shí)同步繳納，待遇支付時(shí)與醫(yī)保無(wú)關(guān)。

長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)與醫(yī)保既獨(dú)立又銜接，根源在于制度轉(zhuǎn)換成本的最小化。中國(guó)已有覆蓋13.6億人的基本醫(yī)保體系，依托這一成熟平臺(tái)推進(jìn)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)，可以避免重復(fù)建設(shè)、降低管理成本。

與日本相比，中國(guó)制度的另一個(gè)重要差異在于繳費(fèi)人群的范圍。

日本40歲以下人群完全排除在外，而中國(guó)只要參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)（包括職工醫(yī)保和居民醫(yī)保），就同步參加長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)。這意味著大量20-40歲的年輕就業(yè)人口也在為長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)繳費(fèi)，顯著擴(kuò)大了資金來(lái)源，緩解了代際負(fù)擔(dān)失衡的壓力。

但與日本40-64歲全員參保的情況不同，中國(guó)的參保對(duì)象在覆蓋全年齡段的同時(shí)，按身份分成了單位職工、靈活就業(yè)人員和未就業(yè)城鄉(xiāng)居民。

背后原因，是中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的高度分化。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2024年全國(guó)就業(yè)人員約7.4億人，其中單位職工約4.7億人，靈活就業(yè)人員約2億人。此外，還有大量未就業(yè)城鄉(xiāng)居民（含農(nóng)村老人、學(xué)生、無(wú)業(yè)人員等），他們的繳費(fèi)能力和參保意愿差異顯著。

若采用日本式"一刀切"強(qiáng)制，將引發(fā)不小的參保阻力和社會(huì)成本。

因此，三類人群的繳費(fèi)強(qiáng)制性應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。

單位職工的長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)與醫(yī)保共同繳費(fèi)，這是強(qiáng)制的——他們有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系和收入來(lái)源，是制度優(yōu)先覆蓋對(duì)象。

靈活就業(yè)人員可自選職工或居民標(biāo)準(zhǔn)，這是半強(qiáng)制的——就業(yè)形態(tài)多樣、收入波動(dòng)大，給予選擇權(quán)是尊重其收入波動(dòng)性。

未就業(yè)城鄉(xiāng)居民單獨(dú)參保，這是非強(qiáng)制的——收入較低、繳費(fèi)能力有限，依賴政府補(bǔ)助和家庭共濟(jì)。

這種差異化的強(qiáng)制性設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了"量能負(fù)擔(dān)"的制度理性。

農(nóng)村老人的"四重緩沖"

針對(duì)最脆弱的農(nóng)村老人群體，制度設(shè)計(jì)了四重緩沖：

基數(shù)緩沖：可按“城鄉(xiāng)居民人均可支配收入”，也可按“農(nóng)村居民人均可支配收入”核定繳費(fèi)基數(shù)（后者一般僅有前者的50%甚至更低），避免"一刀切"帶來(lái)的繳費(fèi)壓力。

費(fèi)率緩沖：費(fèi)率從0.15%起步，僅為職工的一半。以年收入2萬(wàn)元的農(nóng)村老人為例，年繳費(fèi)僅約30元；若考慮政府補(bǔ)助，實(shí)際負(fù)擔(dān)更低。

時(shí)間緩沖：5年過(guò)渡期逐步到位。假設(shè)農(nóng)村居民收入年均增長(zhǎng)5%，5年后實(shí)際繳費(fèi)能力將提升27.6%，屆時(shí)費(fèi)率提高至0.3%的負(fù)擔(dān)感相對(duì)減輕。

家庭緩沖：子女可用醫(yī)保個(gè)人賬戶代繳保費(fèi)。《意見(jiàn)》明確個(gè)人賬戶可用于近親屬（配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女）參保繳費(fèi)。

這四重緩沖的底層邏輯是農(nóng)村老人繳費(fèi)能力有限、但失能風(fēng)險(xiǎn)更高的現(xiàn)實(shí)悖論。據(jù)北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)保障研究中心測(cè)算，農(nóng)村居民人均可支配收入僅為城鎮(zhèn)居民的38%，若強(qiáng)制按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，將導(dǎo)致大量農(nóng)村老人一開(kāi)始就不愿意參保。

漸進(jìn)擴(kuò)面的風(fēng)險(xiǎn)控制

中國(guó)采用"先從職工起步，逐步擴(kuò)至城鄉(xiāng)居民"的漸進(jìn)路徑，而非日本式"一刀切"全民強(qiáng)制。這一選擇還基于財(cái)政承受能力的不確定性——長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)是長(zhǎng)期承諾，一旦承諾便難以收回，起步階段保守設(shè)計(jì)可避免"先擴(kuò)面后收縮"的被動(dòng)。

《意見(jiàn)》明確："各地建立長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度可先從覆蓋單位職工、退休人員、靈活就業(yè)人員等人群起步，逐步將未就業(yè)城鄉(xiāng)居民納入保障范圍。"這種"動(dòng)態(tài)擴(kuò)面"機(jī)制，使制度可以根據(jù)財(cái)政能力和運(yùn)行狀況靈活調(diào)整，避免了日本"全周期覆蓋后被迫收縮"的困境。

2 費(fèi)率設(shè)計(jì)：低水平起步的約束與應(yīng)對(duì)

日本介護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)率達(dá)1.5%-2%，是中國(guó)的5-7倍。而且繳費(fèi)并非介護(hù)險(xiǎn)支出的全部，實(shí)際上公費(fèi)負(fù)擔(dān)50%（國(guó)家20%+都道府縣12.5%+市町村12.5%），保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)50%（第1號(hào)被保險(xiǎn)人23%+第2號(hào)被保險(xiǎn)人27%）。

這一模式的核心困境在于財(cái)政依賴過(guò)重。財(cái)政稅收承擔(dān)了一半的籌資責(zé)任，形成"財(cái)政依賴→費(fèi)用膨脹→增稅→財(cái)政惡化"的負(fù)面循環(huán)。日本前后七次改革反復(fù)調(diào)整費(fèi)率，但每一次都面臨巨大社會(huì)阻力，制度陷入被動(dòng)應(yīng)對(duì)的困境。

中國(guó)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)費(fèi)率統(tǒng)一控制在0.3%左右，城鄉(xiāng)居民減半從0.15%起步。這一看似"過(guò)低"的費(fèi)率水平，實(shí)則是雙重壓力下的理性選擇。

社保繳費(fèi)壓力：現(xiàn)有負(fù)擔(dān)已接近企業(yè)承受高位

中國(guó)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)費(fèi)率遠(yuǎn)低于日本的首要約束，是現(xiàn)有社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)已較重。

用人單位社保繳費(fèi)率合計(jì)約26%-32%（養(yǎng)老16%+醫(yī)療6%-10%+失業(yè)0.5%-1%+工傷0.2%-1.9%），個(gè)人約10.5%-11%（養(yǎng)老8%+醫(yī)療2%+失業(yè)0.3%-0.5%）。若長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)費(fèi)率過(guò)高，將直接加重企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)。

財(cái)新網(wǎng)2024年報(bào)道指出，上海社保繳費(fèi)基數(shù)下限已達(dá)7384元/月，而同期最低工資標(biāo)準(zhǔn)為2690元/月，基數(shù)下限是最低工資的2.7倍。一位在上海的世界500強(qiáng)外企HR表示："每年（基數(shù)）將近10%的增長(zhǎng)給企業(yè)帶來(lái)了巨大的社保負(fù)擔(dān)。"

為緩解企業(yè)壓力，多地已出臺(tái)階段性降費(fèi)率政策：上海2024年3月起職工醫(yī)保單位繳費(fèi)費(fèi)率從10%下調(diào)至9%；廣東2024年1月起階段性降低職工醫(yī)保單位繳費(fèi)費(fèi)率0.5-1.5個(gè)百分點(diǎn)；福建廈門2024年用人單位醫(yī)保繳費(fèi)率從7.5%調(diào)整為6.5%。

在社保繳費(fèi)已接近企業(yè)承受高位的背景下，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)若采用日本式1.5-2%的高費(fèi)率，將直接沖擊企業(yè)經(jīng)營(yíng)。

地方財(cái)政壓力：壓力之下的現(xiàn)實(shí)約束

中國(guó)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)"以收定支、收支平衡"，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任為主體、政府補(bǔ)助為補(bǔ)充，而不是向日本那樣由財(cái)政提供50%介護(hù)險(xiǎn)支出，根源在于地方財(cái)政已面臨較大壓力，尤其是人口老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老金支出壓力。

根據(jù)有關(guān)研究，2021年養(yǎng)老金缺口超過(guò)7000億元，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑總規(guī)模已達(dá)9300余億元。

中國(guó)社科院世界社保研究中心《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告2019-2050》預(yù)測(cè)：2028年養(yǎng)老金收不抵支，2035年累計(jì)結(jié)余將耗盡，2050年累計(jì)赤字預(yù)計(jì)達(dá)到42.73萬(wàn)億元。

審計(jì)署2025年6月報(bào)告顯示，2024年中央社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入總量3005.6億元、支出總量2959.73億元，雖略有結(jié)余，但壓力已顯現(xiàn)。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希早在2018年就指出："現(xiàn)在看，大量政府債務(wù)是由于政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資形成的，而下一步可能更多的政府債務(wù)會(huì)來(lái)自于養(yǎng)老金缺口。"

"以收定支"原則的可持續(xù)性考量

《意見(jiàn)》明確強(qiáng)調(diào)"以收定支、收支平衡"，這是與日本模式的根本差異。日本介護(hù)保險(xiǎn)財(cái)源50%來(lái)自稅收，形成了"財(cái)政依賴→費(fèi)用膨脹→增稅→財(cái)政惡化"的負(fù)面循環(huán)。

中國(guó)選擇低費(fèi)率+有限財(cái)政責(zé)任的路徑，短期內(nèi)待遇水平有限，但長(zhǎng)期可持續(xù)性更強(qiáng)。這一選擇是對(duì)日本教訓(xùn)的深刻吸取：福利承諾容易做出，但難以收回；一旦承諾過(guò)度，調(diào)整將面臨巨大社會(huì)阻力。

中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在2021年指出："人口老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口是必然存在的，這是不可回避的一件事情。"在財(cái)政壓力既定的情況下，"以收定支"是確保長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度可持續(xù)的唯一出路。

3 待遇標(biāo)準(zhǔn)：重度失能優(yōu)先的制度定位日本：覆蓋全周期失能人群，財(cái)政負(fù)擔(dān)極重

日本介護(hù)保險(xiǎn)建立了7級(jí)失能評(píng)估體系（要支援1-2級(jí)、要介護(hù)1-5級(jí)），覆蓋從輕度到極重度的全周期失能人群。參保者自付比例僅10%，基金承擔(dān)90%。

全周期覆蓋+低自付比例導(dǎo)致日本介護(hù)險(xiǎn)費(fèi)用持續(xù)膨脹，從2001年的4.4萬(wàn)億日元增至2024年的約12萬(wàn)億日元，占GDP比重從1.6%攀升至3.3%，2024年度認(rèn)定者高達(dá)690萬(wàn)人。

沉重費(fèi)用負(fù)擔(dān)帶來(lái)日本介護(hù)險(xiǎn)七次改革反復(fù)調(diào)整，包括2017年將高收入者自付比例提高至20-30%。但最終這些都是被動(dòng)應(yīng)對(duì)、事后調(diào)整，無(wú)法從根子上解決問(wèn)題。

日本24年實(shí)踐的核心教訓(xùn)在于：覆蓋過(guò)寬+自付過(guò)低→財(cái)政膨脹→被迫收縮。中國(guó)的制度設(shè)計(jì)正是為了避免這一陷阱。

中國(guó)：優(yōu)先保重度失能，錢花在刀刃上

《意見(jiàn)》明確"起步階段保障重度失能人員"，這一保守設(shè)計(jì)與前兩章的邏輯一脈相承，背后有三重深層原因。

《意見(jiàn)》將長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)費(fèi)率統(tǒng)一控制在0.3%左右，這一水平僅為日本（1.5%-2%）的1/5-1/7。低費(fèi)率決定了保障范圍必須收窄——這是簡(jiǎn)單的算術(shù)：籌資有限，支出必受限。

這種低費(fèi)率設(shè)計(jì)背后是"以收定支、收支平衡"的制度剛性原則，強(qiáng)調(diào)基金自我平衡。若擴(kuò)大保障范圍至中度、輕度失能，在現(xiàn)行費(fèi)率下基金連成立都不可能。

為了預(yù)防長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)超支、財(cái)政投入無(wú)底洞，《意見(jiàn)》還對(duì)支付比例、最高支付限額做了清晰規(guī)定：“按未就業(yè)城鄉(xiāng)居民參保政策參保的，基金支付比例為50%左右；按單位職工參保政策參保的，基金支付比例為70%左右，退休人員享受單位職工參保待遇”；“基金年度最高支付限額不超過(guò)統(tǒng)籌地區(qū)上年度城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的50%。”

《意見(jiàn)》還明確："基金主要用于支付符合規(guī)定的長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員提供長(zhǎng)期護(hù)理基本服務(wù)所發(fā)生的費(fèi)用，原則上不直接向失能人員發(fā)放現(xiàn)金。"

這種服務(wù)給付為主、盡量避免現(xiàn)金發(fā)放的方式，確保資金用于真正的護(hù)理服務(wù)，同時(shí)也有助于控制支出，杜絕類似騙取醫(yī)保資金的現(xiàn)象發(fā)生。

靈活調(diào)整，避免日本"先擴(kuò)面后收縮"的被動(dòng)

但繳費(fèi)率與保障范圍并非一成不變。

《意見(jiàn)》預(yù)留了政策調(diào)整空間："隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度完善，國(guó)家層面統(tǒng)一研究逐步擴(kuò)大保障對(duì)象范圍，并根據(jù)基金支出需求動(dòng)態(tài)調(diào)整費(fèi)率。"

這一表述體現(xiàn)了起步階段保守設(shè)計(jì)、動(dòng)態(tài)擴(kuò)面的漸進(jìn)思路——既避免日本"先擴(kuò)面后收縮"的被動(dòng)，又為未來(lái)制度升級(jí)預(yù)留了通道。

日本24年實(shí)踐表明：從要支援1級(jí)（輕度）到要介護(hù)5級(jí)（極重度）的全周期覆蓋，意味著為690萬(wàn)認(rèn)定者提供服務(wù)，其中相當(dāng)比例是輕度失能者。這部分人群雖然個(gè)體服務(wù)成本較低，但基數(shù)龐大，累積形成巨大財(cái)政壓力。

七次改革反復(fù)調(diào)整，每一次都是被動(dòng)應(yīng)對(duì)。中國(guó)選擇起步階段保守設(shè)計(jì)、動(dòng)態(tài)擴(kuò)面，避免了"承諾容易收回難"的困境。

中國(guó)制度還設(shè)計(jì)了日本所缺乏的激勵(lì)約束并舉機(jī)制：連續(xù)參保可提高支付比例，以此鼓勵(lì)長(zhǎng)期參保；如果中途中斷繳費(fèi)，設(shè)置等待期，并且階段性調(diào)低待遇，防止"生病才參保"的逆向選擇。

這一機(jī)制的目的，還是為了控制費(fèi)用膨脹，維持基金可持續(xù)性。

結(jié)語(yǔ)：從"家庭責(zé)任"到"社會(huì)責(zé)任"

最后總結(jié)一下，兩國(guó)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的根本差異在于：

中國(guó)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)在于，站在日本24年試驗(yàn)田的肩膀上，看清了高費(fèi)率+財(cái)政依賴+全失能周期覆蓋的“陷阱”，選擇了全年齡覆蓋+就業(yè)身份分層+低費(fèi)率雙重緩沖+重度失能優(yōu)先+動(dòng)態(tài)擴(kuò)面的漸進(jìn)路徑。

這一選擇是對(duì)中國(guó)國(guó)情的深刻把握，社保繳費(fèi)空間相對(duì)有限、地方財(cái)政可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)、老齡化進(jìn)程快于預(yù)期。在既有約束條件下，"以收定支"是確保長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度可持續(xù)的現(xiàn)實(shí)選擇。