圖說紛爭：林業與用地“兩張圖”的博弈三十年

基于自然資源部、國家林草局歷年政策文件的系統解讀

同一片土地，林業與用地犬牙交錯——“兩張圖”沖突

? 一、兩幅圖，三十年：一場無聲的制度角力

在我國自然資源管理的版圖上，長期并存著兩套權威數據：自然資源部門以國土調查成果為基準的“用地一張圖”，與林業部門以森林資源管理數據為底版的“林地一張圖”。兩套體系各行其是，同一地塊在不同圖上的身份標簽常常判若云泥——這便是被基層稱為“兩張圖”的曠日持久的紛爭。這場紛爭，表面是數據的差異，實則是法律、技術、考核、利益的多重博弈，綿延三十余年，直至今日仍在彌合之中。

這場博弈的起點，深植于2018年機構改革之前的多頭分治體制。三重矛盾環環相扣：

法律分類的錯位。《土地管理法》將林地歸為農用地，《森林法》卻從資源屬性獨立定義林地；國土調查將園地與林地并列，果園從此脫離林地范疇。

? 調查技術的割裂。底圖分辨率、地類劃分、技術方法各行其是，同一地塊在林業清查中為林地，在國土調查中卻為非林地。

?? 考核指標的互搏。耕地保有量 vs 林地保有量，均為地方“一票否決”硬指標，地方政府陷入兩難。

?? 二、博弈之痛：“兩張圖”釀成的五大治理困局

審批梗阻：互為前置的僵局同一地塊國土為耕地、林業圖為林地，兩部門各執一詞，用地互為前置。

? 執法迷失：選擇性執行的困境因數據差異，出現國土林業兩不管，法治權威被蠶食。

考核扭曲：左右互搏的鬧劇林糧矛盾，個別地方“一套數據兩頭報”，考核嚴肅性消解。

分配失據：生態補償的亂象同一地塊可能雙重補貼或兩頭落空。

基層重負：重復投入的虛耗同一地塊跑兩遍、填兩套表、用兩個APP，基層苦不堪言。

耕地與林地邊界模糊——正是“兩張圖”沖突的真實寫照

? 三、破局前奏：機構改革與調查統一（2018—2022年）

? 2018年機構改革與自然資源統一調查——奠定“一張底版”的制度基石

2018年黨和國家機構改革，將土地、森林、草原等自然資源調查登記職責整合至自然資源部，為統一調查奠定體制基石。第三次全國國土調查（“三調”）以統一分類標準，為每一個地塊認定了唯一地類身份。2022年，自然資發〔2022〕5號文提出“四統一”要求，自然資辦函〔2022〕411號文明確用地審查報批以“三調”為基礎的最新年度變更數據為準——從“數出多門”轉向“統一底版”。

四、邊界攻防：53號文的關鍵突破（2023—2024年）

2023年4月，自然資發〔2023〕53號文（簡稱“53號文”）出臺，以“三調”為統一底版，創造性地建立“一圖三策”差別化處理規則：

第一策（核實確認）：國土認定為林地、屬國家退耕還林或防護林等，經共同確認后按林地管理。

第二策（核實確認）：國土認定為林地、但屬農民承包耕地上種樹的，逐步恢復為耕地，林草部門不辦審批、不納執法。

第三策（核實確認）：國土認定為耕地、但屬1998年后毀林開墾且未劃入耕地保護紅線的，按林地管理，建設占用依林地程序辦理。

同年12月，自然資辦發〔2023〕59號文強調地類變化須兩部門共同審核。林地管理正式納入國土空間統一用途管制，博弈雙方在一張底版上達成邊界共識。

從對抗走向協同：自然資源與林草部門聯合工作機制逐步建立

五、協同共治：常態化機制的構建（2024—2025年）

2024年，自然資發〔2024〕78號文啟動全國普查，對不一致圖斑逐一核實，“外業只跑一次”。2025年，協同機制工作方案出臺，統一標準、統一時點、統一平臺，數據聯動更新。同年9月，自然資辦發〔2025〕33號文實現林草調查成果直接嵌入國土變更調查鏈條。自然資源部2025年工作要點明確提出形成各方認可、共同使用的“一套數”——從“統一底版”到“一套數”的躍升。

六、決勝集成：38號文從數據統一到要素保障躍升（2026年）

2026年3月，自然資發〔2026〕38號文（“38號文”）印發，共13條舉措，定位為“十五五”要素保障沖鋒號。實現三大躍升：

從“數據統一”到“審批統一”。 推動用地用林用草在同一平臺聯審，一次選址綜合論證，實現“審批一平臺”。

從“事后認定”到“源頭保障”。 主動對接重點項目空間需求，將“一張圖”變為選址決策引擎，從源頭避免沖突。

從“技術規范”到“制度保障” 。用地報批以最新年度變更成果為參考，固化全流程制度閉環，依托“一張圖”加強日常監管。

38號文強調：依托“一張圖”加強日常監測監管，確保政策不走偏、不走樣。三十年博弈進入制度化、常態化新階段。

? 七、圖定乾坤：博弈終局的啟示與展望

回望八年關鍵歷程，一條清晰主線：體制重構 → 調查統一 → 邊界劃定 → 協同融合 → 系統集成。從博弈規則改寫到底版統一、邊界劃定、機制保障，直至38號文實現治理閉環。三十年“圖說紛爭”，終歸一圖定乾坤。

? 當前，“兩張圖”技術層面已基本畫上句號，數據融合與聯動審批機制正在基層加速落地。雖然部分堵點依然存在（數據版本不統一、共享時滯等），但隨著38號文的深入推進，“統一標準、統一時點、統一平臺”的協同機制將全面建立。

從“兩張圖”到“一張圖”，變的是數據，更是治理的邏輯；破的是壁壘，更是時代的桎梏。三十年博弈，終歸一圖定乾坤。

參考文獻

[1] 自然資源部、國家林業和草原局.《關于共同做好森林、草原、濕地調查監測工作的意見》（自然資發〔2022〕5號），2022年1月.

[2] 自然資源部、國家林業和草原局.《關于以第三次全國國土調查成果為基礎明確林地管理邊界規范林地管理的通知》（自然資發〔2023〕53號），2023年4月.

[3] 自然資源部辦公廳.《關于按照實地現狀認定地類規范國土調查成果應用的通知》（自然資辦發〔2023〕59號），2023年12月.

[4] 自然資源部、國家林業和草原局.《關于開展全國森林草原濕地荒漠化普查工作的通知》（自然資發〔2024〕78號），2024年4月.

[5] 自然資源部.《關于印發2025年工作要點的通知》（自然資發〔2025〕13號），2025年.

[6] 自然資源部、國家林業和草原局.《年度森林草原濕地荒漠化調查監測與國土變更調查協同機制工作方案（試行）》，2025年4月.

[7] 自然資源部辦公廳、國家林業和草原局辦公室.《關于開展2025年度全國國土變更調查及森林草原濕地荒漠調查監測工作的通知》（自然資辦發〔2025〕33號），2025年9月.

[8] 自然資源部、國家林業和草原局.《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發〔2026〕38號），2026年3月.

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