公益訴訟檢察 | 可訴性視域下文物和文化遺產保護行政公益訴訟的實體審查標準

可訴性視域下文物和文化遺產保護

行政公益訴訟的實體審查標準

危 歡

江西省人民檢察院

第八檢察部

四級高級檢察官助理

摘 要：可訴性是提升檢察公益訴訟辦案質效的關鍵，其精準規范適用有賴于實體性審查標準的規則構建。《文物保護法》明確授權后，文物和文化遺產保護行政公益訴訟的實踐焦點，更多轉向對可訴性基本要素實體審查的精準判斷。最高檢發布的典型案例客觀反映了實踐發展現狀以及法律授權依據不完善、適格主體認定復雜等諸多現實困境，因而在推動完善制度供給的同時，可以探索構建以適格主體梯次認定、公益損害二元審查、行政機關履職復合判斷為核心的實體性審查標準，為該領域司法實踐提供具有可操作性的規范指引。

關鍵詞：文物和文化遺產保護 檢察公益訴訟 可訴性 實體審查標準

全文

在“高質效辦好每一個案件”這一新時代檢察履職辦案基本價值追求的引領下，“可訴性”成為連接實體公正與程序正義、提升公益訴訟辦案精準性與規范性的核心標準。它要求在實體上同時滿足法律授權、適格主體、公益損害及違法行為等基本要素。然而，在文物和文化遺產保護這一兼具歷史價值、文化價值與公共屬性的特殊領域，上述要素的認定標準往往更為復雜。鑒于檢察公益訴訟是實踐先行的制度創新，立足于既有辦案實踐，從可訴性視角系統厘清并構建清晰、可操作的實體性審查標準，對推動該領域行政公益訴訟高質量發展具有迫切現實意義。

一、文物和文化遺產保護行政公益訴訟實體審查標準的實踐分析

《文物保護法》第99條正式賦權前，在黨的十九屆四中全會和黨的二十大部署要求下，檢察機關一直將文物和文化遺產保護作為重點拓展領域，積累了大量實踐經驗。最高檢通過發布第五十七批指導性案例和多批典型案例，總結辦案規則，為辦案實踐提供類案參考。本文選取最高檢發布的86件行政公益訴訟案例作為樣本，結合可訴性基本要素進行分析。樣本案例中磋商方式結案5件、制發檢察建議62件、提起訴訟19件。

其一，從法律授權看，正式賦權前主要采取“借道”或者“依附”路徑彌補法律授權困境，并呈現“等外”探索到“類法定化”“法定”演進。具體包括納入“國有財產保護”“生態環境與資源保護”等法定領域，或拓展“英烈保護”授權路徑，部分依據省級人大常委會出臺的專項決定、決議開展工作。

其二，從適格主體看，被監督的行政機關主體多元、層級覆蓋廣泛、復合監督情形較多。監督對象主要以文物保護部門為主，約占比73%；此外還涉及地方人民政府或街道辦事處、退役軍人管理、住房與城鄉建設（含城市執法管理）、生態環境、林業、交通等部門。辦案中注重形成高效協同、齊抓共管的合力，辦案同時監督多層級、多部門的情況較多；當公益損害問題涉及多個行政機關時，監督地方政府統籌履職。

其三，從公益損害看，注重對不同類型、不同等級文物和文化遺產的整體性和系統性保護。保護對象方面，多為不可移動文物且覆蓋類型廣泛。涉及歷史遺址、古墓葬、石窟寺或石刻、傳統建筑、農業文化和灌溉工程遺址及歷史文化名城、街區、傳統村落，抗戰遺址、英烈故居、革命舊址、烈士紀念設施、烈士陵園、紅色標語、散葬烈士墓等紅色資源，以及非物質文化遺產。除了單一文物保護外，更加注重文化遺產的線性保護與系統保護。保護等級方面，對知名度高、保護等級高的文物和文化遺產保護監督力度不斷增加，省級以上文物保護單位占比半數以上，部分案例同時保護多個文物或文化遺產。認定標準方面，更注重參考專家或者專業機構的意見。

其四，從違法行為看，監督事項涉及具體違法行為類型眾多，更加契合加強本體保護與周邊保護、搶救性保護與預防性保護的導向。具體包括文物保護單位未劃定保護范圍、未經許可在文物保護單位的保護范圍或建設控制地帶內建設工程、違法施工破壞文物或者修繕過程中破壞文物風貌、未納入保護范圍、違法轉讓不可移動文物、文物被違法改建或占用、產權人無力修繕致文物受損、烈士墓葬和烈士紀念設施管理不善以及周邊環境破壞、安全生產（消防安全）隱患，等等。從檢察建議或者磋商達成共識來看，基本上是督促行政機關依法查處上述違法行為，履行保護修繕職責等。行政機關履職認定的爭議主要包括行政機關職責交叉、軍地交叉管理、產權人或使用人無修繕能力、資金保障不足、審批流程復雜、施工周期長等。起訴案件中，因行政機關依法履職，檢察機關撤回起訴3件；法院裁定終結訴訟4件；判決繼續履職11件；同時判決確認違法與繼續履職1件。

二、構建文物和文化遺產保護行政公益訴訟實體審查標準的現實困境

（一）法律授權的依據不完善

盡管新修訂的《文物保護法》增設賦權條款，實現了向“法定領域”的關鍵跨越，但此項法律賦權仍存在明顯不足。其一，《文物保護法》的保護客體僅是“文物”，而“文化遺產”是一個外延更廣、內涵更豐富的概念。實踐中，檢察機關對具有文化遺產價值但尚未納入法定“文物”對象的保護，處于“無法可依”或“依據不足”的狀態，進而不得不繼續借道其他法定領域。其二，非物質文化遺產保護亦尚無法律依據，且也很難將其納入生態環境和資源保護、國有財產等法定領域。

（二）適格主體確定具有復雜性

1.法律法規修訂不同步引發的權責錯位。行政管理體制改革后，相關法律法規未同步修訂，導致行政機關監管依據斷層，進而形成監管真空。如機構改革后，核發“一書兩證”等規劃管理職能從住建部門劃轉至自然資源部門，住建部門保留了歷史建筑等的確定和保護管理的指導、監督職能。但《城鄉規劃法》《歷史文化名城名鎮名村保護條例》等卻沒有同步修訂，同時自然資源部門一般也不掌握相關名錄，易在不知情時批準破壞性建設。法律滯后導致“管審批”與“管保護”的權責分離，致使檢察機關在確定監督對象時法定依據不足。

2.監督事項多元導致出現“九龍治水”局面。《文物保護法》明確文物保護部門、地方各級人民政府及縣級以上人民政府有關行政部門均負有相應職責，宏觀責任規定下未細化具體職責的劃分，也缺少對各行政主體保護不力的責任承擔規定，不同部門的職責可能存在重疊或模糊地帶，容易因意見不一、協調不力而導致監管漏洞。

3.行政執法權下沉導致階段性治理困境。以行政處罰為核心的行政執法權下沉改革正處于探索推進中，但是目前對下沉的法律性質、模式及權限范圍均缺乏統一規范。實踐中，各地采取委托、授權、派駐等多元方式，下放事項與內容亦不盡相同。加之職能部門與鄉鎮街道之間的職責邊界模糊，導致檢察機關在認定監督主體以及確定監管職責時更為復雜。

（三）公益損害認定缺乏可操作性

《文物保護法》將公益損害可訴的范圍限定于造成文物“嚴重損害”及“存在嚴重損害風險”，但僅有原則性規定。最高檢印發《文物保護領域檢察公益訴訟辦案指引（試行）》（以下簡稱《辦案指引》）雖進行了細化，仍呈現抽象化與概念化特征。

1.標準抽象模糊、不可量化。《辦案指引》將“文物等級、損毀程度、修復難度以及歷史、藝術、科學價值影響”作為認定“嚴重損害”的核心要素，并將“公益重要性、風險轉化可能性、損害緊迫性與后果嚴重性”列為判斷“嚴重損害風險”的參考因素。上述要素本質上屬于定性描述，缺乏清晰的量化尺度。如“修復難度”如何分級？“歷史、藝術、科學價值影響”達到何種程度可視為“嚴重”？標準不可量化極易導致辦案實踐中的主觀性以及差異性。

2.立案啟動標準模糊。根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第28條，檢察機關須在立案前初步調查公益損害事實。而“嚴重損害”或“嚴重損害風險”的判斷常依賴專業鑒定與評估，難以在立案階段完成精準認定。若將立案門檻設定過高，要求初步調查階段即達到接近實質性審查的證明程度，容易最終導致“低程序效率”的困境。此外《辦案指引》第3條將“違法行為輕微、公益損害較小且能夠及時整改”排除在立案范圍之外，但對“移送線索”后行政機關是否依法履職，缺乏有效的跟蹤監督機制。

（四）行政機關依法履職標準認定模糊

對違法行為要素的判定核心是明確行政機關依法全面履職的判斷標準。實踐中，由于文物和文化遺產保護的復合性及專業性，對依法全面履職認定標準的爭議較大。

1.“等級差異—事權分層”結構導致履職認定更為復雜。文物保護按照“屬地管理、分級負責”原則，不同分級的文物和文化遺產的核定管理、資金申請、修繕審批等都有所差異。行政機關常以修繕方案需上級審批、資金未到位等事由，主張存在“客觀履職障礙”，導致對行政機關履職認定趨于復雜化。此外，文物修繕需遵守“最小干預”“不改變原狀”等技術標準要求，客觀上對檢察機關履職構成專業壁壘。

2.產權復雜與利益交織導致履職認定需要綜合權衡。文物和文化遺產保護往往涉及私人產權問題。《文物保護法》第32條雖規定非國有不可移動文物的修繕責任由其所有人承擔，但因維護成本高、專業要求嚴，所有人履行意愿普遍不足。對政府“給予幫助”的具體內容、能力認定標準、責任層級及費用追償程序等關鍵問題亦未明確，形成缺乏約束力的“軟法”狀態，難以有效督促各方履職。此外，不少案件涉及經濟發展、歷史遺留以及民生問題，檢察機關需在履職中綜合權衡多重價值。

三、確定文物和文化遺產保護行政公益訴訟實體審查標準的路徑探索

（一）推動完善相關制度供給

根據《立法法》第8條，訴訟制度系法律保留事項，只能由法律進行規定，所以文化遺產保護公益訴訟制度的建構需要通過完善相關法律予以支撐。除了繼續完善《非物質文化遺產法》等相關法律賦權外，也可以按照十四屆全國人大常委會立法規劃的要求，積極推進《歷史文化遺產保護法》的立法工作。目前《檢察公益訴訟法》正在推進，在征求意見稿中，相關條款中采取列舉式的方式將文物和文化遺產納入法定領域。對于與行政體制改革職權配置不同步、不配套的法規，也應當盡快啟動法律法規修訂工作。此外，還應在配套規章及司法解釋中明確具體保護范圍，私有產權文物保護中行政機關職責分工、所有人和政府及其職能部門義務與責任協調等內容。

（二）明確適格主體的梯次認定規則

文物和文化遺產保護具有復合屬性，檢察機關應全面調查不同類型的公益損害，厘清行政機關的監管職責，統籌考慮審前程序和訴訟程序不同階段確定被監督的對象。其一，審前程序階段，當公益損害涉及多個行政機關在不同環節或內容上負有監管職責時，可對“負有法定職責”的主體作廣義理解。凡權力清單、部門規章或“三定”方案規定負有行政命令、許可、處罰、資金或統籌職責的，可一并列為監督對象，也可以監督具有統籌協調職責的人民政府或相關職能部門。對跨級別、跨區域的案件，若上級主管部門掌握實質審批權，屬地政府承擔日常巡查、配合執行等職責，二者在“行為—結果”上關聯緊密，亦可一并監督。當被監督主體為鄉鎮或街道辦事處時，要充分考慮行政執法權下沉等情況，查清其實際執法事項、賦權內容及其與職能部門的關系。其二，訴訟階段，應依據“公益保護最大化最優化”原則，以解決問題為導向確定被告。對同一事項均具有明確監管職責的行政機關，可探索作為共同被告提起訴訟；對僅具有協助或者概括性、抽象性監管職責的行政機關，則應審慎判斷其訴訟必要性。

（三）構建公共利益損害的二元認定規則

文物與文化遺產的損害集中體現為歷史、藝術、科學等公共性價值的減損，具有無形性、潛在性與不可逆性等特征。可以探索建立層次清晰、銜接有序的損害認定規則標準，從實體與程序兩個維度協同推進。其一，實體層面，依據文物或文化遺產保護等級、權屬性質、數量等對典型損害情形進行分類與量化，或通過“列舉+兜底”及否定列舉方式，明確“嚴重損害”及“嚴重損害風險”的認定標準，形成可操作的指引。其二，程序層面，確立階段性遞進審查模式。在線索評估與立案階段可適當放寬認定標準，經形式審查認為可能存在公益損害即可立案。立案后，則需強化調查取證，采取與行政機關磋商、委托專業機構鑒定、專家論證等方式，全面評估損害程度。同時，需完善公益損害較小案件線索的移送與反饋機制，對行政機關未依法處理的，可依法立案辦理。

（四）確立行政機關履職認定的復合審查規則

對于行政主體“違法行為”要素的判斷，需避免僅以文物或文化遺產是否修復到位為標準，應綜合行政機關的法定職責來源、客觀履職可能性和履職盡責標準等，探索構建層次化的復合審查標準。其一，應恪守行政權優先原則，充分尊重行政機關的首次判斷權與專業裁量權，重點審查履職程序的合法性、及時性與必要性。其二，區分履職情形予以認定。已依法啟動履職程序、措施正當，但因工程復雜、季節性施工限制或資金撥付、審批流程、技術論證周期長等合理客觀原因尚未完結的，根據行政機關申請，應給予行政機關合理的履職寬限期。對因不可抗力或技術限制導致文物或文化遺產滅失或核心價值不可逆喪失的，應重點審查其是否已窮盡履職手段。對于明示或默示拒絕履職、無正當理由逾期未啟動任何實質程序的，應認定為未依法履職，并進入起訴審查程序。其三，完善專業協同和規范指引。針對修復可行性、方案合理性等專業爭議，可引入第三方專家或專業機構參與。檢察機關可以與行政機關聯合發布指導意見或典型案例，對履職標準、免責事由、合理期限等，逐步統一審查標準與裁量尺度，構建具有共識基礎的履職認定規范指引。

*本文刊登于《中國檢察官》雜志2026年2月（司法實務版）

（圖文來源于“中國檢查官”，侵刪）

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