區域基礎教育資源優化配置的效用研究——以浦東國家級新區為例

編者按：學習好貫徹好黨的二十屆四中全會精神，切實謀劃好、推進好“十五五”時期教育改革發展，奮力譜寫以教育強國建設支撐引領中國式現代化的新篇章，是當前教育系統的重大政治任務。中國教育科學研究院組織精銳科研力量，在媒體平臺廣泛開展闡釋研究，推動教育強國建設邁向積厚成勢、系統躍升。現摘取部分優秀成果，陸續推出，以饗讀者。

改革開放以來，我國教育的基礎性、戰略性、全局性作用日益凸顯，公共教育服務成為不斷提升人口素質、增強社會經濟發展的重要支撐。區域教育資源配置是公共教育服務的重要表現，對區域高質量發展越來越重要。黨的二十大報告明確提出：“促進區域協調發展。深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。”黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出：“教育、科技、人才是中國式現代化的基礎性、戰略性支撐”“優化區域教育資源配置”。在現代化進程中，區域教育高質量發展體現在增強教育提供社會經濟發展所需生產要素的主動性方面，包括提供高素質的勞動力、高技術含量的生產要素和推動區域產業轉型升級，不斷塑造區域發展新動能新優勢，服務區域高質量發展。中共中央、國務院印發《教育強國建設規劃綱要（2024 — 2035年）》提出：“健全與人口變化相適應的基礎教育資源統籌調配機制。”城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，人才成為增強城市競爭力的核心要素。

國家級新區作為帶動區域經濟發展的示范區、引領區，在以公共教育服務支撐區域高質量發展方面發揮了重要作用。浦東新區是我國設立最早的國家級新區，其國內生產總值（以下簡稱GDP）占上海市比重從設立時的不足10％到目前的35％，顯示出對區域經濟的巨大帶動作用，在國家級新區建設中具有代表性和典型性。多年來，浦東新區帶動實施長三角一體化發展戰略，在滿足人民群眾公共教育服務需求、適應區域經濟社會發展方面進行了一系列實踐探索。本文以浦東新區作為研究樣本，通過歷年數據呈現浦東新區設立至今的經濟產業發展及勞動力需求特征，分析浦東新區基礎教育公共服務適應經濟社會高質量發展的具體做法，梳理其成功經驗及面臨的困難挑戰，從而為浦東新區教育更好適應區域經濟社會高質量發展提供相關建議，為國家級新區提供范式和樣板經驗。

一、區域經濟發展對基礎教育公共服務的需求

（一）經濟產業結構調整優化及勞動力需求特征

自1992年設立國家級新區以來，浦東新區經歷了從投資帶動、技術驅動到創新驅動的發展過程，持續優化產業結構、轉換新舊動能，目前已進入高水平改革開放、打造社會主義現代化建設引領區的新階段。經濟產業結構的調整優化帶動了浦東新區對勞動力質量需求的升級轉型，基礎教育公共服務形成的良好勞動力供給匹配模式為區域持續發展提供了有力人才支撐（見圖1）。

圖1浦東新區產業構成、國內生產總值及常住人口占上海市比重變化(1992-2022年)

數據來源：上海市浦東新區統計局，國家統計局浦東調查隊.上海浦東新區統計年鑒1993-2023.

1．投資帶動基礎設施建設和制造業發展，產業發展需求以基礎勞動力為主（1992－2000年）

浦東新區設立之初，以基礎設施建設為核心，通過證券交易、土地流轉募集資金，對交通、公用事業、信息化、環境保護等方面持續投入，改善城市面貌和投資環境，促進產業建設項目快速推進，為吸引國外高端制造業及生產性服務業創造條件；同時，浦東新區大規模吸引有一定技術含量的外資項目，國際資本與技術密集型產業的非核心技術工序和零部件生產逐步轉向中國，浦東開始發展汽車制造業、家電制造業等產業。這一階段主導產業為第二產業，2000年第二產業占比53．4％。浦東新區GDP占上海市比重從9.1％提升到20.2％，發展速度快于上海市整體。

浦東新區以基礎設施建設和制造業為主的產業發展，迫切需要大量的基礎勞動力，接受過基本教育的勞動力即可滿足以非核心技術工序及基礎設施建設為主、科技含量一般的浦東新區第二產業的發展需求。產業的發展吸引了大量外省市人口以及浦西人口遷入，常住人口數量快速增長。1990年，浦東戶籍人口有133萬，外來流動人口有6萬。2000年，浦東新區已有常住人口240.23萬，外來常住人口75.36萬，人口規模增長速度快于上海全市，人口集聚效應顯現。但人口素質并不高，浦東新區人口平均受教育年限為9.27年，低于上海市平均值0.03年。

2．技術驅動第三產業崛起，產業調整需求以技能人才為主（2001－2008年）

2001年，我國加入世界貿易組織，國際產業資本加速轉向中國。浦東以此為契機，在承擔來料加工、自產自銷的初級分工任務的基礎上，深入推進產業深加工配套體系，技術驅動的電子信息等產業興起，浦東成為全球生產分工體系中上游環節的一部分。同時，以“總部經濟”、金融服務產業為重點的城市現代服務業得到全面發展。2007年，浦東第三產業占比（53.0％）首次超過第二產業（46.8％），成為浦東的支柱產業。這一階段浦東新區GDP占上海市的比重基本保持在20％－25％的水平，其發展速度與上海市整體相當。

產業技術含量的提升、工藝流程的改變等對勞動者素質提出了更高要求，對專業技術人才與技能人才的需求增加。2001年，浦東新區出臺了著重吸納生物醫藥、IT等產業領域“年齡輕、高學歷”人才的政策，并吸引海外高層次留學人員回歸為浦東服務。2008年重點引進和扶持金融人才、高新技術產業創新創業人才。2001—2008年，浦東新區人口由247.56萬增加到305.7萬，人口的增長速度與上海市基本持平。2010年，浦東新區人口平均受教育年限提升至10.69年，是2000年的1.15倍，但仍低于上海市平均值0.04年。

3．創新驅動現代產業體系建設，產業集聚需求以高層次人才為主（2009－2017年）

2008年國際金融危機后，浦東實施創新驅動發展戰略，依托自貿區和科創中心核心承載區的建設，繼續向高新產業、服務經濟轉型。隨著浦東的產業升級為集成電路、生物醫藥、人工智能等專利、技術密集型產業，創新成為城市發展的主要動能，浦東新區構建起以現代服務業為主體、以戰略性新興產業為引領、以先進制造業為支撐的現代產業體系，第三產業規模及增長速度大幅超過了第二產業，成為拉動經濟增長的主要動力。同時，從區域資源整合看，南匯區的并入為浦東新區提供了新的發展空間，浦東新區GDP占上海市的比重從26.6％提升到了31.5％，成為上海快速發展的核心梯隊。

技術及專利密集型產業的發展、核心競爭力的提升對高層次人才提出了新的需求。為解決人才緊缺問題，浦東新區自2010年起開始建設國際人才創新試驗區，并針對性引進金融、航運、戰略性新興產業和高新技術產業創新創業人才，試點各類人才管理、服務新政，優化人才生態環境，以人才開放引領創新。新區人才集聚取得了良好的成效，常住人口占上海市的比重從2009年的18.96％提升到了2017年的22.42％，人才資源總量從2010年的78萬人提升到137萬人，人才率躍升至47.2％。

4．國家重點區域戰略引領新興產業集群能級提升，高水平人才高地核心區建設持續發力（2018年至今）

2018年，長三角區域一體化發展上升為國家戰略。2021年，《中共中央國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》賦予了浦東新區改革開放新的重大任務，明確浦東新區要“引領帶動上海‘五個中心’建設”，“在長三角一體化發展中更好發揮龍頭輻射作用”。在相關戰略的支持下，浦東新區集成電路、生物醫藥、人工智能三大先導產業加速向世界級產業集群邁進，產業規模已達到7500億元，六大硬核產業規模也持續提升。這一階段，浦東新區對上海經濟發展的拉動作用進一步增強，GDP占上海市的比重從2018年的32％上升到2022年的35.9％，社會主義現代化建設引領區打造初見成效。

作為上海建設高水平人才高地的核心區，2020年浦東新區人口平均受教育年限升至11.62年，高出上海市平均值0.12年，主要勞動年齡人口受教育年限已提升至12年；2022年，浦東新區人才資源總量達170萬余人，已經成為海內外高端人才集聚度最高的區域之一。在人才的支撐下，浦東基本形成科創中心核心承載區框架體系，打通從科技研發到產業落地、從創新鏈到產業鏈的全鏈條發展生態，為產業發展提供持續動能。為進一步引進、用好人才，2023年浦東新區出臺《關于新時代浦東新區全面推進社會主義現代化建設引領區人才發展的實施意見》，從人才制度、人才隊伍建設、人才發展平臺打造等方面提出一系列重大任務和推進措施，更好實現人才創造價值、助力發展的作用。

（二）常住勞動力變化對區域基礎教育公共服務提出階段性需求

人口是影響社會發展和進步的關鍵基礎，經濟社會的高速發展使得浦東常住勞動力規模持續增長，數量和質量結構呈現新特點。在第一個發展階段，外來常住人口增長速度快于戶籍人口。在第二個發展階段，外來常住人口增長速度與戶籍人口相當。在第三、四個發展階段，外來常住人口波動增長，戶籍人口增速相對更快，二者規模接近（見圖2）。常住勞動力規模變動不僅伴隨著人口素質的提升，更體現為非戶籍勞動力隨遷子女對基礎教育公共服務產生的增量需求以及對質量的高要求。

圖 2 浦東新區常住人口、戶籍人口變化(1992-2022年)

數據來源：1.上海市浦東新區統計局，國家統計局浦東調查隊.上海浦東新區統計年鑒2011-2023；2.1992-1999年常住人口結合相關文獻估算得出；3.上海市統計局，國家統計局上海調查總隊.上海統計年鑒2005-2023.

1．基礎教育學齡人口增長，教育公共服務需求增加

2009年，上海南匯區并入浦東新區后，0—17歲戶籍人口及常住人口明顯增長（見圖2）。2000—2005年，浦東新區小學、初中、高中常住學齡人口規模都呈現減少趨勢；2005—2020年，小學、初中常住學齡人口規模持續增長，高中學齡人口規模波動增長，對基礎教育公共服務的需求增加（見表1）。基礎教育各學段學齡人口變動趨勢與常住勞動力人口變動趨勢基本一致。

表1 浦東新區基礎教育階段學齡人口變化(2000-2020年)(單位:人)

數據來源：1.國務院人口普查辦公室，中國人口普查分縣資料2000、2010、2020年.2.上海市統計局，上海市1%人口抽樣調查2005、2015年.

2．基礎教育公共服務供給增加，中小學教育普及保持較高水平

為滿足戶籍人口及外來常住人口增長帶來的基礎教育公共服務需求，浦東新區通過新建、改擴建學校增加學位供給，年均新建10余所中小學校。基礎教育公共服務供給的持續增加，使得浦東新區中小學教育普及水平不斷提高。2000年，浦東新區九年義務教育入學率和鞏固率已達99％，高中入學率達97％，義務教育、高中教育普及情況高于全國同期平均水平。2003年，國務院提出“以流入地政府管理為主、以公辦學校為主”的“兩為主”政策，解決隨遷子女在城市接受義務教育的問題。到2005年，浦東新區九年義務教育鞏固率保持在99.9％以上，隨遷子女就學保障到位，“兩為主”政策得到了有效落實；高中階段入學率則達到了98％，中小學教育全面普及。

浦東新區基礎教育的高水平普及，為人口獲得更高層次的教育創造了基本條件。2022年，浦東新區中小學在校學生規模、學校數分別占上海市的1/4、1/5，均居于各區首位。基礎教育的普及為人口素質的持續提升提供了有力支撐。

3．基礎教育公共服務配置標準升級，中小學教育質量持續提升

浦東新區成立初期，中小學學校建設標準相對低。2004年，新區初中、普通高中學校的校均學生規模約為1180人；小學、初中、普通高中的專任教師生師比分別為13.6、15.1、16.2。學齡人口規模的不斷增長和高素質人才的流入對學校建設標準及教育質量提出了新的要求，為了適應這一變化，浦東新區新建學校、持續引進專任教師，不斷縮小班額、校額。至2022年，初中、普通高中學校的校均學生規模約為1075人，較2004年下降約100人；小學、初中、普通高中的專任教師生師比分別為14.4、11.8、11.5，初中及普通高中生師比下降明顯。浦東新區的小班額、校額及較低的生師比，增加了教師的針對性教學和個性化輔導，促進了學生的課堂參與，有效提升了教學質量。

綜上，30多年來，浦東新區為滿足新增勞動力人口的教育需求，有效擴大基礎教育公共服務供給，不斷升級學校建設及專任教師配置標準，提升教育教學質量。

二、基礎教育公共服務供給水平及效率分析

為考察浦東新區區域教育資源配置效率，本文構建衡量區域基礎教育公共服務供給與需求關系的匹配度指標，分析區域基礎教育公共服務供給水平及效率變化情況。結合數據可得性及上海學制變更的時間節點，本文確定的分析周期為2004—2022年。

（一）匹配度測算基數及標準

1．測算基數

由于學齡人口規模的時間序列數據難以獲取，本文以中小學在校生數間接衡量決定基礎教育公共服務需求的學齡人口基數。配對樣本t檢驗的結果表明（見表2），2005年、2010年、2015年、2020年浦東新區小學、初中、高中常住學齡人口規模與中小學在校生數無顯著差異，以中小學在校生數作為學齡人口的代理變量是可行的。

表2 浦東新區基礎教育階段學齡人口與中小學在校生數的配對樣本t檢驗

表3 浦東新區中小學在校學生數、學校數、專任教師數描述統計(2004-2022 年)

數據來源：1.上海市浦東新區統計局，國家統計局浦東調查隊.上海浦東新區統計年鑒2005-2023；2.上海市教育委員會，上海教育年鑒2005-2022;3.上海市教育委員會.上海2022學年教育事業統計(小學、普通中學)

本文根據學校班額、生師比、教師編制制定等相關標準測算所需學校數及專任教師數。以實際學校數、專任教師數衡量基礎教育公共服務的供給量，然后構建匹配度指標考察實際供給與需求的一致性程度，匹配度高，表明供給與需求相符；匹配度低，說明供給偏離需求，通過匹配度判斷浦東新區基礎教育公共服務體系是否實現了動態供給。

2．中小學學校建設及專任教師配置測算標準

2002年，建設部等三部門發布《城市普通中小學校校舍建設標準》（建標〔2002〕102號），明確規定了完全小學、九年制學校、初級中學、完全中學、高級中學班級數及班額。2004年，上海市實施五四學制，《上海市普通中小學校建設標準》（滬建建〔2004〕289號）規定的小學、初中班級數與國家規定有所不同。關于班額，《上海市義務教育階段學校辦學基本標準》（滬教委基〔2011〕54號）規定，小學班額不超過40人，初中班額不超過45人。2023年上海市義務教育階段、高中階段招生文件要求，小學班額不超過45人，初中班額不超過50人，高中原則上控制在每班40人以內。結合國家及上海市規定，本文采用小學、初中、普通高中學校建設的低、中、高標準，測算按照學齡人口基數應供給的學校數。

表4 中小學學校建設測算標準

表5 中小學專任教師配置標準

注:低標準為 2001年國家規定，中標準為1993年上海市規定，高標準為2020年上海市規定。對數據的初步分析表明，浦東新區專任教師配置在分析周期早期與2001年國家規定基本相符。

1993年，《上海市普教系統各級各類學校組織機構及人員編制比例標準（試行）》（滬編〔1993〕115號、滬教人〔1993〕38號）規定：“重點高中教職工與學生比例為1:9，一般高中比例為1:10.8，初中教職工與學生比例1:11.3，小學教職工與學生比例1:13.9。”2001年，《關于制定中小學教職工編制標準的意見》（國辦發〔2001〕74號）對高中、初中、小學等不同教育層次和城市、縣鎮、農村等不同地域的中小學教職工編制標準作出了規定。2014年，為推進城鄉發展一體化和基本公共服務均等化，國家對城鄉中小學教職工編制標準進行了統一。結合專任教師占教職工比重的規定，可計算得出專任教師生師比。2020年，上海市新出臺編制標準規定：“普通高中學生：專任教師＝10:1，初中學生：專任教師＝11.9:1，小學學生：專任教師＝14.5:1。”結合國家及上海市規定，本文采用專任教師生師比的低、中、高標準，測算按照學齡人口基數應配置的專任教師數。

（二）匹配度測算方法

本文參考劉瑞翔資源錯配系數的方法，構建衡量基礎教育公共服務供給與需求匹配情況的匹配度。、為t年份浦東新區按照需求應供給的中小學學校數及專任教師數，根據不同學段學齡人口基數、學校建設及專任教師配置標準計算得出。εSt和εTt為t年份浦東新區實際供給的中小學學校數、專任教師數。學校數、專任教師數實際供給與理論供給的差異度為σSt、σTt，分別按式（1）、（2）計算。

學校數、專任教師數差異度存在兩種狀態，大于0時表明匹配富余，小于0時表明匹配不足。差異度越趨近于0，表示學校、教師供給與需求之間的匹配越好；差異度越遠離0，學校、教師供給與需求之間的匹配越不好。為便于計算與比較，按式（3）、（4）對學校數、專任教師數差異度取絕對值，并作一致化處理，得到了正向化后的匹配度τSt、τTt。匹配度與差異度是逆向關系，匹配度越接近于1，學校、教師供給與需求之間匹配越好，學校、教師供給效率較高；匹配度越接近于0，學校、教師供給與需求之間匹配越不好，學校、教師供給存在著不足或富余的問題。

在學校數、專任教師數匹配度測算基礎上，本文定義τt為t年份浦東新區各學段的“綜合匹配度”，以學校數匹配度最優值τStf與專任教師數匹配度最優值τTtf的算術平均值衡量，具體見式（5），用于綜合評價各學段學校、專任教師實際供給與需求的匹配情況。同樣的，某一學段綜合匹配度越接近于1，該學段學校、專任教師實際供給與需求匹配越好；綜合匹配度越接近于0，該學段學校、專任教師實際供給與需求匹配越不好。

（三）匹配度測算結果

1．學位供給充足，學校建設達到了中標準及以上

根據式（3）計算得學校數匹配度（見表6）。小學多數年份低、中、高標準下學位供給均較為富余，高標準下的學校數匹配度更高，實際供給接近于高標準。初中不同年份低、中標準下學位供給較為充足，高標準下多數年份學位供給存在不足，初中學位供給滿足了中標準下學齡人口的需求，實際供給介于中標準與高標準之間，更接近中標準。普通高中不同年份低、中、高標準下學位供給同樣較為充足，高標準下的學校數匹配度更高，普通高中學位實際供給符合高標準。初中、普通高中學校建設均經歷了從低標準、中標準到高標準的升級，現階段因入學人數增加中小學學位實際供給水平均有所下降。

表6 浦東新區中小學學校數匹配度

注：篇幅所限未在文中匯報差異度數據，數據右下方標注“-”的差異度小于0；數據加粗表示在該標準下中小學學校數匹配度高。

2．教師配置在達標基礎上不斷提升，隨學段升高配備水平越高

根據式（4）計算得到專任教師數匹配度（見表7）。小學不同年份低標準下專任教師配置較為富余，中、高標準下存在不足，但中標準下專任教師數匹配度更高，專任教師實際配置接近于中標準。初中不同年份低標準下專任教師配置較為充足，中、高標準下同樣出現了不足的現象，初中專任教師配置整體上優于小學。普通高中多數年份專任教師配置能夠滿足低、中標準下的學齡人口需求，與高標準存在一定差距，但高標準下專任教師數匹配度更高，實際配置接近于高標準。

表7 浦東新區中小學專任教師數匹配度

注：篇幅所限未在文中匯報差異度數據，數據右下方標注“-”的差異度小于0；數據加粗表示在該標準下中小學專任教師數匹配度高。

從需求角度看，小學滿足的常住人口基礎教育公共服務需求最大，在校學生規模增長速度快使得小學需要配置的師資增多，專任教師供給較為緊張。初中專任教師配置水平居中。普通高中專任教師配置水平最高，由于主要滿足戶籍人口的教育需求，普通高中更易實現高標準的學位供給與教師配置。初中、普通高中專任教師配置同樣經歷了從低標準、中標準到高標準的升級。

3．基礎教育公共服務供給效率持續提升

根據式（5）計算得到基礎教育各學段的綜合匹配度（見表8）。小學教育公共服務供給效率改善最為突出。新區設立初期，針對小學學校數量富余和質量不高的問題，通過開辦新學校、改擴建優質學校、撤銷不符合需求的學校，浦東新區小學學校供給效率大幅提升。南匯區并入后，由于在校學生規模的快速增加，小學專任教師配置由富余轉入不足的狀態，難以高效率滿足常住人口的教育需求。為解決小學師資緊缺的問題，浦東新區擴大專任教師招聘，僅2013—2014年小學專任教師增加了659人，持續招聘使得專任教師配置效率得到提升。

表8 浦東新區基礎教育公共服務綜合匹配度

初中教育公共服務綜合匹配度一直較高。南匯區并入前初中在校學生規模約為7萬余人，南匯區并入后約為10萬余人，相較于小學、普通高中，居于中間水平且較為穩定，學位及專任教師保持高效率供給與配置的難度相對較低。

普通高中教育公共服務綜合匹配度先降低后又提升，主要是由學校數匹配度的變化造成的。2004—2008年，浦東新區高中在校學生數從45043人下降到27764人，學位的供給出現富余，南匯區的并入進一步增加了富余程度。通過及時調整學位供給，浦東新區緩解了這一矛盾。

綜上，浦東新區基礎教育公共服務供給效率總體持續提高，小學、初中、普通高中綜合匹配度均呈現出了增長趨勢，在部分年份匹配度降低的情況下也能及時調整。浦東新區已逐步建立起與人口需求相協調的基礎教育公共服務供給機制，通過預測3—5年內教育需求，提前規劃和布局，實現中小學學校及專任教師的高效率、高標準建設與配置。

三、基礎教育公共服務供給水平支撐區域高質量發展

發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點，結合勞動者素質、勞動資料技術含量等新質生產力要素以及產業轉型升級等新質生產力催生動力，分析基礎教育公共服務供給水平和效率與區域高質量發展的相關關系，梳理浦東新區基礎教育公共服務應對人口結構變化、科技發展與產業調整優化的積極舉措。

（一）提升勞動者素質

分析顯示，浦東新區基礎教育公共服務綜合匹配度在1％的水平上與6歲以上人口平均受教育年限顯著正相關（見圖3—a），基礎教育公共服務供給效率高為新區勞動者素質提升提供了支撐。支撐作用主要體現在兩個方面。一是高質量的基礎教育公共服務可以提升學齡人口及未來潛在勞動者的教育水平。在有效學位供給保障下，浦東新區不斷加強教育經費投入，提升教育教學質量。以生均公用經費標準為例，2016年，浦東新區小學生均公用經費標準為3000元，初中為3200元，一般高中為3000元，高于同時期上海市規定，充裕的經費投入為夯實勞動者知識基礎、培養綜合能力創造了條件。二是高質量的基礎教育公共服務供給可有效吸引高層次人才流入，將浦東新區教育與其他區域教育的正向作用疊加起來，實現基礎教育公共服務促進勞動者素質提升的倍增效應。

（二）提升勞動資料技術含量

分析顯示，浦東新區基礎教育公共服務綜合匹配度與發明專利授權數、規模以上高技術產業產值占比顯著正相關（見圖3—b、3—c），基礎教育公共服務供給效率改善有利于勞動資料潛在技術含量及應用技術含量提升，且與勞動資料潛在技術含量的相關性更為顯著。高效率的基礎教育公共服務體系對勞動資料技術含量的提升作用，主要以創新人才培養的優化為中介實現。浦東新區實施了特色化的創新教育、科學教育，實現創新人才培養從基礎教育抓起，促進科技成果的產出與應用，推動勞動資料技術含量提升。例如，浦東新區2015年開始在53所實驗校實施為期7年的浦東新區學生創新素養培育綜合改革試驗項目，通過變革教學方式、提升課程開發能力、營造創新素養培育氛圍等培養適應未來生活的學生。2017年，浦東新區推出“未來科學之星”培養計劃，以基地學校建設、科普授課、科學探究課程開展、科研院所參觀等，培養具備科學家潛質、愿意獻身科學研究事業的青少年群體，為可持續的科技成果產出奠基布局。同時，增強青少年實踐能力，推動形成科技成果轉化應用理念，從而為未來勞動資料潛在技術含量及應用技術含量的提升提供助力。

（三）推動產業轉型升級

分析顯示，浦東新區基礎教育公共服務綜合匹配度與第三產業產值占GDP比重在1％的水平上顯著正相關（見圖3—d），基礎教育公共服務供給效率改善有利于產業轉型升級。浦東新區基礎教育公共服務供給效率高，可以在高效滿足教育需求的基礎上健全面向全體學生的個性化培養機制，多樣化培養產業素養，有針對性提升教育對高質量發展的支撐力、貢獻力。例如，浦東新區建設金融文化、航海文化、科技等特色學校，面向區域定位與產業發展針對性培養人才；開展基于區域特色的學校綜合課程創造力實踐，初步構建從上海“四個中心”核心功能區建設出發的“創教育”體系，聚焦金融素養、航海文化、科技創新、文化創新組建聯盟并打造課程，培育學生創造力與產業素養。早期專業人才的培養為浦東新區實現主導產業持續發展打好了基礎。

圖 3浦東新區中小學基本公共教育服務綜合匹配度與新質生產力散點圖

人均受教育年限數據來源：1.國務院人口普查辦公室，中國人口普查分縣資料2010、2020年；2.上海市統計局，上海市1%人口抽樣調查2005、2015年；3.國家統計局人口和就業統計司，中國人口和就業統計年鑒2005-2023；4.國家統計局，中國統計年鑒2016-2023.

發明專利授權數與高技術產業工業總產值占工業總產值比重數據來源：上海市浦東新區統計局，國家統計局浦東調查隊.上海浦東新區統計年鑒2005-2023.

四、新定位下浦東新區基礎教育公共服務體系建設面臨的挑戰

當下，浦東新區正在打造社會主義現代化建設引領區，以更好服務全國大局和帶動長三角一體化戰略實施，這給浦東新區基礎教育公共服務體系的建設帶來了新挑戰。

（一）人口增減變動對基礎教育公共服務供給提出新要求

目前，浦東新區人口變化呈現出新的態勢，從出生人口看，2022年，浦東新區戶籍人口出生人口、外來人口出生人口相比上年均有所下降，且外來人口出生人口下降幅度較大，呈現少子化趨勢。從人口流動看，浦東新區仍處于人口流入階段，2022年登記流動人口276.98萬人，比上年增加14.63萬人。從人口年齡看，浦東新區是上海市青壯年勞動力（15—34歲）最多的區。2020年，浦東新區青年人有174.67萬，占本區常住人口的30.74％，高于上海市青年人占全市常住人口的比重（28.83％），外來人口中有47.81％為青年人。從人口構成看，浦東新區高學歷人才、國際人才規模較大。2020年，浦東新區大專以上學歷人口總量突破200萬，占常住人口的35.8％。浦東新區也是上海市境外人口最多的區，占全市境外人口總量的21.1％。可見，浦東新區人口的增減分化趨勢相較于以往更為復雜，且由于既有教育體量較大，出生人口的周期波動性、不同來源學齡人口增減的差異性以及對教育影響的滯后性，均將給浦東新區基礎教育公共服務供給帶來更大的挑戰，既有增量要求，更有質量要求。

（二）基礎教育公共服務體系建設水平與引領區定位存在差距

浦東新區基礎教育公共服務體系建設水平與其經濟地位及引領區定位存在偏離。2022年，浦東新區小學、初中專任教師生師比分別為14.36、11.77，在上海市16個區中分別居于第11位、第12位，高中專任教師生師比為11.48，在16個區中居于最末位。小學、初中、高中生均執行教育經費分別為35169.6元、48122.08元、56759.99元，在16個區中分別居于第11位、第12位、第13位。生均教育資源配置處于上海市中下水平，使得浦東新區優質教育資源供給與區域高素質人口對基礎教育公共服務的需求存在差距，主要表現為教育設施建設和更新滯后、學校及學區之間差異大、優質學位供給緊張，外來常住人口與戶籍人口獲取的教育資源質量存在差距，教育發展不平衡的問題較為突出，基礎教育公共服務體系建設相對滯后于區域發展。

（三）教育科技人才統籌推進有待提升

教育、科技、人才統籌推進是建設教育強國的關鍵。養成良好習慣和激發濃厚興趣的基礎教育能夠為科技人才提供成長的前提條件，為未來科技創新提供關鍵動力，基礎教育對教育科技人才一體化發展發揮著奠基性作用。前文相關分析的結果表明，浦東新區基礎教育公共服務綜合匹配度與勞動者素質、勞動資料潛在技術含量、產業升級有強相關關系，與勞動資料應用技術含量有中等相關關系，但整體上仍有提升空間。若對其他變量進行控制、通過回歸分析基礎教育公共服務綜合匹配度對勞動者素質、勞動資料技術含量及產業升級的影響時，其系數及顯著性可能進一步下降，這在一定程度上說明，浦東新區基礎教育公共服務對科技、人才的支撐作用尚有提升空間。同時，基礎教育對浦東新區科技、人才資源的聯動利用不夠深入，運用相關設施、成果等培養中小學生科學、產業素養的舉措大都停留在表面，關鍵技術研發、創新產業集群建設對基礎教育的輻射作用未得到充分發揮，多主體協同賦能基礎教育創新發展、實現教育科技人才統籌推進的作用有待加強。

五、優化區域教育資源配置的相關政策建議

（一）建立與人口變化相協調的區域教育資源配置機制

《決定》提出：“優化區域教育資源配置，建立同人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制。”這就要求各地要結合基礎教育學齡人口增減變動趨勢和特點，優化教育布局，優化區域教育資源配置，優化完善基礎教育公共服務供給機制。浦東新區應結合人口增減結構特征，加強教育資源區級統籌規劃力度。定期監測區域內常住人口數量、年齡結構及教育需求的變化趨勢，以學位需求預測和預警機制為不同階段教育資源的配置提供科學依據，完善基于人口發展趨勢的教育資源動態調整機制。加大對人口流入地區、結構性入學矛盾區域、教育資源相對薄弱地區的投入力度，合理配建相應學段學校。探索貫通使用學段資源，統籌解決資源供給的結構性矛盾，改變以新建為主的基礎教育公共服務供給思路，通過學校的改建、專任教師的銜接培養，促進學段間教育資源的共享利用，提高教育資源使用的效益效能，增強基礎教育公共服務體系的服務能力。

（二）推動基礎教育公共服務高標準高質量供給

作為區域教育的示范引領區，浦東新區需在兼顧學齡人口增減趨勢與基礎教育公共服務需求變化的基礎上及時調整教育資源配置標準。《決定》提出：“構建新型基礎設施規劃和標準體系。”基于此，浦東新區應推動學校高標準建設，提高各級各類學校的建設標準，加強對學校基礎設施建設的投入，不斷拓展教育教學空間。在此基礎上，加大對優質學校培育的支持力度，促進新優質學校集群發展，以多種方式實現學區和集團的輻射、孵化功能，提升學校辦學水平。教師是基礎教育公共服務高標準高質量供給的關鍵。浦東新區應在落實上海市2020年編制標準的基礎上，提升中小學專任教師配置水平，以滿足高素質人口結構對基礎教育公共服務提出的更高要求。

（三）以基礎教育助力教育科技人才一體化協同發展

科技自立自強與人才引領驅動離不開教育的優先發展。為實現教育科技人才統籌推進，浦東新區應堅守學校科學教育主陣地，加強科學教育師資隊伍建設，進一步提升現有科技、產業特色課程體系及特色學校建設水平，探索科學課程高效實施的路徑，以創新素養培育綜合改革試驗項目經驗為基礎，變革教學與學習方式，提升學生科學能力和科技素養。同時，用好社會資源，構建由教育部門主導謀劃、相關部門協同支持、社會力量提供支撐的大科學教育格局，在對接博物館、科技館等常規科學教育校外資源的基礎上，引入高校、科研院所、高新技術企業等科技研發、應用的關鍵主體，深化“未來科學之星”等計劃，通過真實場景的培養讓學生近距離接觸科學研究和實際應用，為未來科技發展、產業升級夯實人才之基。

面對高質量發展的新要求與人口變動的新趨勢、新特征，浦東新區需要進一步提升基礎教育公共服務體系建設水平，落實基礎教育對社會主義現代化建設引領區的有效支撐，發揮好區域創新發展先行先試作用，更好實現教育服務國家和區域發展的核心功能。浦東的經驗做法對其他城市優化基礎教育配置都有著相關啟示。

來源 | 《清華大學教育研究》2025年第10期

作者 | 安雪慧（中國教育科學研究院區域教育研究所所長、研究員）；王瑜琪（中國教育科學研究院區域教育研究所助理研究員）