黑龍江加格達奇飛地，為什么被內蒙古包圍？

在中國，省級飛地是比較常見的現象。目前，13個省級行政區擁有30多塊飛地。

但由于面積和人口數量普遍較小，這些飛地一般是基層行政單位，以村或鎮居多，很難在地圖上看出來。

只有兩個例外：河北省的北三縣、黑龍江省的加格達奇區。

▲被北京、天津包圍的河北三縣

其中，又以加格達奇區最有特點。加格達奇區是黑龍江省大興安嶺地區（相當于地級市）的首府所在地，面積約1587平方千米，人口12.9萬，是所有省級飛地之中行政級別最高的一個。

▲地級市級別的駐地“飛”到了內蒙古

而大興安嶺地區的主體部分仍在黑龍江省，首府加格達奇卻“飛”到了內蒙古，距離黑龍江70千米左右。

▲加格達奇飛地，黑龍江省大興安嶺地區的首府

更有意思是，加格達奇存在獨一無二的“人地兩分”現象。

從1947年內蒙古自治區成立，到1965年間，加格達奇一直屬于內蒙古自治區。

1965年，將加格達奇的行政管理權給了黑龍江，但土地產權仍然留在內蒙古，稅收也上繳給內蒙古。

▲大興安嶺深處的加格達奇區

那么，加格達奇到底為什么會如此的與眾不同？

一、黑龍江舊地

從地圖上看，黑龍江與內蒙古大體以由北向南的嫩江為界，黑龍江省的西北角像一只伸出的手，蓋住了內蒙古的頭頂。這只手就是大興安嶺地區，大名鼎鼎的 “中國北極”漠河就屬于大興安嶺地區。

▲大興安嶺

自古以來，大興安嶺便是酷寒之地，覆蓋著茂密的寒帶森林，只有極少數漁獵民族出沒，一直游離于中央王朝的直接之外。

▲清末的東北三省

直到20世紀初，東北納入中央王朝的直接統治后，大興安嶺地區才被納入黑龍江省。

▲漠河是中國最北的縣，屬于大興安嶺地區管轄

1907年，清朝正式建立黑龍江省，其所轄的大興安嶺山脈北段隸屬于西布哈總管衙門，范圍大致相當于今天的大興安嶺地區（地級市單位）。

大興安嶺又以雉雞場山和伊勒呼里山為界，分成嶺北、嶺南兩塊。

▲嫩江-雉雞場山-伊勒呼里山一線是內蒙古和黑龍江的分界線

嶺北，位于大興安嶺山脈和黑龍江之間，平地較多，水源豐富、航運方便，因而不斷有漢人、少數民族和俄羅斯人遷入，漸漸出現了城鎮，形成漠河、塔河、呼瑪三個縣，統稱嶺北三縣。

嶺南，只有極少數鄂倫春人等少數民族，他們與漠南蒙古（今內蒙古自治區前身）的鄂倫春人更為親近，與漢人居多的嶺北關系一般。

但是從歷史上看，加格達奇所在的嶺南一直屬于黑龍江省。

二、轉隸內蒙古

經過清末、民國、偽滿洲國時期，以及抗戰后的一系列眼花繚亂的行政變更，東北各省的邊界基本固定下來。

1947年5月1日，內蒙古自治區在中共的領導下成立了。

剛解放的東北實行“省-專區-縣”行政體系，內蒙古自治區則為了照顧少數民族地區的習慣，而保留了原有的“自治區-盟-旗”制度，盟和旗的級別分別相當于專區和縣。

▲內蒙古與黑龍江省接壤的主要是呼倫貝爾盟

大興安嶺至此被一分為二，嶺北屬于黑龍江省的黑河專區，嶺南屬于內蒙古自治區的呼倫貝爾盟。

▲黑河專區

1951年4月，呼倫貝爾自治盟下屬的鄂倫春自治旗成立。

而嶺北仍然屬于黑龍江省，由黑河專區管轄。原本同屬黑龍江省的嶺南、嶺北開始分屬兩個省區。

▲鄂倫春的位置

比起多少有點人煙的嶺北，嶺南幾乎完全是原始森林，建國后調查發現，當地以少量鄂倫春人和俄羅斯人為主，只有幾個小屯子，其中的東南屯位于嫩江支流甘河的河畔，還有一個鄂倫春名字——加格達奇，意思是有樟子松的地方。

▲大興安嶺擁有豐富而又優質的林業資源

隨著國家轉入經濟建設，昔日只有獵人出沒的大興安嶺一下子變成了聚寶盆中的聚寶盆，尤其是林業資源異常豐富。于是，加格達奇被選中成為開發大興安嶺的中心，并開始成為建制鎮。

1960年，加格達奇林業局正式成立，總部設在加格達奇鎮，隸屬于鄂倫春自治旗，受林業部和內蒙古雙重領導，林業局領導兼任加格達奇鎮的領導。

這是新中國初期采用的特殊行政體制“鎮局合一”，以滿足重大工程和行政管理的雙重需要。

▲加格達奇與鄂倫春的位置

三、重歸黑龍江

大興安嶺出產的樟子松、白樺等木材品質高、數量大，對國民經濟建設以及國防事業都十分重要，很快便開始供不應求，促使中央加大開發力度，從原計劃的嶺南的加格達奇周邊擴展到整個大興安嶺嶺北地區。

由于涉及黑龍江、內蒙古兩省區，未來統籌跨省事宜，中央在1964年7月成立了大興安嶺會戰指揮部，隸屬于林業部，總部同樣設在加格達奇鎮。隨著加格達奇指揮部的成立，加格達奇鎮正式與鄂倫春自治旗“脫鉤”。

指揮部的管轄區域包括嶺南的內蒙古呼倫貝爾盟的一部分（鄂倫春自治旗和莫力達瓦達斡爾族自治旗），以及嶺北的黑龍江省黑河專區的一部分。

▲會戰指揮部為統抓某個重點工程而設，級別很高但職能不全

會戰指揮部不同于常規政府部門，只負責統抓林業開發，卻沒有行政職能。

因此，為了協調好行政管轄，1964年8月在當地增設“大興安嶺特區”，由于地跨兩省區，且又由林業部主導，因此以“特區”為名。但同樣也是國家正式行政區劃，與專區相當，歸黑龍江省管轄。

1965年1月，大興安嶺林業管理局成立，與大興安嶺特區實行政企合一體制，民間戲稱：“一套班子、兩塊牌子”。

▲國家對大興安嶺林業的管理從來沒有放松過

加格達奇鎮，被改成“松嶺區”和“松嶺林業公司”，區領導兼任林業公司領導，既管行政、也管開發。但加格達奇的行政管轄權屬于內蒙古。

也就是說，從林業部或黑龍江省調來的干部職工，只要落戶加格達奇，就變成了內蒙古的戶籍。

這種情況引起了很多人的不滿，因為自從會戰指揮部成立、開發大興安嶺的任務擴大到兩省區的范疇后，大興安嶺林業資源開發的主力軍由內蒙古人變成了黑龍江人，因為這里距離黑龍江省的各大城市更近。

數以萬計的黑龍江干部職工和知青來到大興安嶺深處。此外，林業部從全國各地調來的人員也更希望入籍黑龍江省。

▲會戰指揮部調動了三個鐵道兵師，可見國家的重視

相對地廣人稀的內蒙古，加格達奇距離黑龍江的大城市，如哈爾濱、齊齊哈爾等更近。

隨著哈爾濱與齊齊哈爾的鐵路的通車，黑龍江對大興安嶺開發的支持力度會更強。黑龍江省和林業部都要求將加格達奇（松嶺區）的行政管轄權劃給自己。

▲齊加鐵路通車，方便了黑龍江與加格達奇之間的聯系

內蒙古對此沒有太大異議，因為歷史上加格達奇就是不毛之地，這里距離內蒙古的核心腹地太遠，甚至呼倫貝爾盟也難以輻射到這里，內蒙古本身又無力參與大興安嶺嶺北地區的大規模開發。

將加格達奇管轄權劃給黑龍江省后，反而能抽調力量支援其他地方的建設，因而內蒙古同意了這一要求。

▲加格達奇作為鐵路樞紐，距離黑龍江的城市更近

1965年10月，經中央批準，內蒙古自治區將加格達奇（松嶺區）的黨政機關及各部門全部轉交給會戰指揮部。1966年4月，國務院正式將松嶺區（加格達奇）劃給大興安嶺特區。

也就是說，加格達奇的行政管轄權轉移到了黑龍江，但土地產權仍屬于內蒙古。從1947年內蒙古自治區成立并開始管轄加格達奇及嶺南地區，至1965年脫離，加格達奇歸屬內蒙古的時間只有18年。

四、人地“兩分”

松嶺區（加格達奇）及大興安嶺特區的行政關系理順后，黑龍江省加大了對特區的投入，調集數萬名林業職工，以松嶺區（加格達奇）為中心，全面開展林業資源開發工作。

原先來自內蒙古的干部職工，要么調回原地、要么轉到黑龍江省，從組織關系上說，松嶺區（加格達奇）當地的內蒙古人基本上沒有了，幾乎全是黑龍江戶籍。

▲大興安嶺特區

為了使管理部門更靠近生產現場，以提高生產效率，松嶺區和松嶺林業公司在1967年將總部遷到北面的小揚氣，同時恢復了加格達奇鎮，加格達奇鎮仍然作為大興安嶺特區的首府，與松嶺區平級。

經過多次行政關系的調整，大興安嶺特區終于在內蒙古和黑龍江之間成立，并隸屬于黑龍江省管轄。但這也造成了松嶺區、加格達奇鎮“管轄權屬黑龍江大興安嶺，土地屬內蒙古呼倫貝爾”的尷尬困境。

然而，1969年內蒙古自治區的行政區域遭遇拆分，原屬于內蒙古的呼倫貝爾盟全境被劃入黑龍江管轄。這樣一來，松嶺區、加格達奇鎮的行政權、土地權全都屬于了黑龍江省，問題似乎得到了一定程度的解決。

▲內蒙古的呼倫貝爾盟被拆分

加格達奇的問題也作為了黑龍江省的省內問題去處理，加格達奇和呼倫貝爾兩者原本分屬黑龍江和內蒙古，現在變成了同省兄弟。

現在的問題主要集中在，松嶺區、加格達奇的地權是黑龍江省呼倫貝爾盟，黑龍江省是否應該將其完全合并入大興安嶺特區？

1970年，大興安嶺特區改地區，選擇將呼倫貝爾盟的兩個縣：鄂倫春自治旗和莫力達瓦達斡爾族自治旗全都并了大興安嶺地區。

▲并入大興安嶺地區的東部兩縣

同年，加格達奇鎮改為加格達奇區，行政級別與鄂倫春自治旗相同。作為地區首府，加格達奇的實際地位要更高一些。

這樣一來，隨著鄂倫春自治旗并入大興安嶺地區，加格達奇的歸屬權爭議也就不復存在了，因為鄂倫春、加格達奇都隸屬于大興安嶺地區。

▲加格達奇區與黑龍江省界之間隔著一個松嶺區

然而，加格達奇的歸屬權爭議才剛結束不久。1979年，隨著國家改革開放，行政管理開始走上正規化道路，再次明確劃分各省區的分界線，糾正了1969年時內蒙古自治區被拆分的“錯誤”，呼倫貝爾盟重新被劃回內蒙古自治區。

那么，鄂倫春自治旗和莫力達瓦達斡爾族自治旗原本就被劃入了大興安嶺地區，是否也要一并“回歸”？根據內蒙古的要求，鄂倫春自治旗和莫力達瓦達斡爾族自治旗也被重新劃回。

那么問題又重新出現了，加格達奇區和松嶺區的歸屬權又該屬于誰？是跟著鄂倫春“回歸”呼倫貝爾和內蒙古，還是繼續留在黑龍江的大興安嶺地區？

▲內蒙古呼倫貝爾市的政區圖

黑龍江方面認為，即便不考慮1969年呼倫貝爾被整體劃歸黑龍江省這件事，1907年黑龍江建省以來，加格達奇區和松嶺區一直屬于黑龍江，1947年才劃給新成立的內蒙古自治區，1965年由于林業開發又把管轄權轉回黑龍江，歸屬黑龍江省的時間顯然更長。

內蒙古方面則認為，1965年是為了配合林業開發，轉隸的是行政管轄權，土地產權仍然保留在內蒙古。

此外，1969年由于呼倫貝爾盟被并入黑龍江省，1979年才改變回來隸屬于內蒙古自治區。既然鄂倫春自治旗可以從大興安嶺地區能順利“回歸”呼倫貝爾盟，加格達奇區和松嶺區自然也可以。

▲大興安嶺林業資源在全國占比頗大

黑龍江方面進一步提出，大興安嶺地區的林業資源開發是一體的，加格達奇區作為首府具有十分重要的意義，不應該脫離黑龍江省，從而造成管理和業務上的麻煩。

更重要的是，數十年來，黑龍江省已經在此投入大量人力物力，加格達奇區和松嶺區的主要居民早已變成黑龍江人，而且是從全省各地抽調來的骨干，他們的組織關系、家庭或親朋好友都在黑龍江，很難接受一下子變成內蒙古人。

▲80年代的加格達奇工業風格濃厚

黑龍江省堅持這一點不肯妥協，甚至愿意放棄經濟利益，因此國家給出的最終解決方案是，加格達奇區和松嶺區的行政管轄權仍屬于大興安嶺地區，土地產權屬于呼倫貝爾盟（鄂倫春自治旗）。

可以說，加格達奇區和松嶺區的人屬于黑龍江省，地卻屬于內蒙古。

此外，不僅兩地的稅收上交給內蒙古自治區，從1980年起，黑龍江省還要每年向鄂倫春自治旗支付700萬元。可見黑龍江省為了留住加格達奇區和松嶺區，付出的代價可不小。

因此，在大部分地圖上看，松嶺區雖然是黑龍江管轄，但是地圖上基本都劃給了內蒙古。

▲許多地圖只把加格達奇標成黑龍江的范圍，而松嶺區則劃歸內蒙古

而加格達奇區，由于是大興安嶺地區的首府駐地，地位特殊，所以經常會被單獨標注為黑龍江的范圍，導致在地圖上加格達奇完全被內蒙古土地包圍，出現“飛地”的情況。

作為大興安嶺地區的首府，黑龍江省基本上只能在地圖上將加格達奇標出來，松嶺區則享受不到這個待遇。

▲加格達奇實際上不能算是飛地，因為松嶺區也歸黑龍江管理

五、爭議三十年

黑龍江和內蒙古對這個結果都不滿意。1980年的第五屆黑龍江省人大第三次會議，向中央建議將加格達奇區和松嶺區的土地產權和行政管理權統一起來，徹底劃給黑龍江省。

內蒙古方面也不甘示弱，1984年8月，鄂倫春自治旗人大向全國人大常委會提議，收回加格達奇區和松嶺區的行政管轄權。

▲鄂倫春自治旗人大始終沒有放棄收回加格達奇區和松嶺區

1985年3月，中央回復了雙方的建議，明確表示按國務院有關規定執行，維持現狀。

但雙方的爭議并沒有結束，尤其是鄂倫春自治旗，每年人大會議都把收回加格達奇區和松嶺區作為議題，并得到內蒙古和呼倫貝爾兩級的支持。

▲“迅速傳達”

2000年天然林保護工程全面啟動，大興安嶺天然林木的砍伐工作基本停止。截止2001年，松嶺區累計生產木材1137.7萬立方米，是全國最大的木材生產基地之一。

▲2000年開始全面停止砍伐大興安嶺天然林

呼倫貝爾市（2001年由盟改市）趁此機會呼吁，大興安嶺林業開發實際已經結束，應該交還加格達奇區和松嶺區的行政管轄權。

2019年，呼倫貝爾市還成立專門的工作小組，加快推動收回加格達奇區和松嶺區。直到今天，加松兩地仍然保持著“人地兩分”的局面，使用黑龍江省的長途電話區號、郵政編碼、車牌。

▲加格達奇以黑龍江移民為主

對于黑龍江省而言，加松兩區的重要性遠不止林業開發，整個大興安嶺地區的人口為33.1萬，加格達奇區一地便有12.9萬，作為首府當之無愧。

▲加格達奇區政府的“模糊”介紹，“位于黑龍江，在內蒙古境內”

對于內蒙古而言，更舍不得放棄加松兩區，雖然兩區的面積只有1.6萬平方公里，僅為鄂倫春自治旗6萬平方公里的四分之一多，但兩區的人口（14.5萬）和GDP（56.1億）卻超過鄂倫春自治旗的一半（人口23.5萬、GDP75億）。

▲大興安嶺

松嶺區擁有1200多萬畝林地，木材總蓄積量達5893萬立方米，其中可供采伐的商品林區面積為264萬畝。此外，松嶺區還擁有豐富的珍稀動植物資源，以及煤、鐵、銅等礦產資源。

▲松嶺區官網可轉鏈至黑龍江、林業和草原局的官網，表明其歸屬

雖然目前已不再砍伐天然林，但加格達奇區和松嶺區并沒有因此而荒廢，不僅增加養植蘑菇等高價值經濟作物，近年來還大力開發旅游業。2021年其第三產業增加值的占比已達75.9%，接待游客118.5萬人次，旅游收入8.7億元。

除了傳統的鐵路公路外，加格達奇嘎仙機場也在2012年建成，可起降波音737級別的噴氣式支線客機，年吐吞量近20萬人次，可以直飛北京、上海、哈爾濱、大連、呼倫貝爾等地。

▲加格達奇機場啟用時兩省區都派人前來祝賀

有趣的是，鄂倫春自治旗沒有自己的機場，所以鄂倫春旗及呼倫貝爾市的領導，在大興安嶺地區領導的陪同下，一起參加了嘎仙機場的落成儀式。對于鄂倫春自治旗的重要性又增加了一分。

加格達奇和松嶺“人地兩分”的問題于20世紀60年代在林業部主導的開發大興安嶺的浪潮中產生，具有一定的時代局限性，隨著大興安嶺天然林木砍伐的結束，新的時代的到來，看來這場爭議還將繼續下去。

▲鄂倫春的地圖依舊加入加格達奇區、松嶺區