大邑縣：高質量推進川西林盤資源保護與利用的實踐探索

川西林盤是成都平原特有的鄉村聚落形式，是集生產、生活和景觀于一體的復合型農村人居環境形態。在新的時代背景下，川西林盤不斷超越其作為居住形態的本來價值內涵，產業、生態、文化等多元價值不斷拓展，川西林盤保護與利用的重要意義持續凸顯。

大邑縣作為成都市唯一的全域川西林盤保護修復示范縣，在川西林盤資源保護與利用中起步較早，在取得重要經驗和顯著成效同時，也面臨要素短缺、村集體發展能力不足、基礎設施和公共服務配套不夠等問題，亟需瞄準關鍵制約、優化戰略路徑和政策供給，實現川西林盤資源保護與利用的高質量提升。

一、大邑川西林盤資源保護與利用的重要創新

大邑縣堅持林盤保護修復與實施鄉村建設行動、塑造大地景觀、構建產業功能圈相結合，在川西林盤著力營造公園式景區、高品質消費、農商文旅體融合“三大”新場景，形成了一系列具有重要借鑒意義的創新經驗。

以強化頂層制度設計為引領，實現統籌開發。一是強化規劃引導。編制川西林盤保護利用規劃，繪制林盤分布圖、保護名錄與開發利用規劃圖等，實現多規合一。二是注重專業策劃。引進專業設計團隊合作，規劃11個林盤公園，實行集群開發。三是建立專項導則。在全省率先編制《川西林盤公園保護修復利用規劃技術導則》《新川西林盤民居建設導則》，強化對林盤“保、改、建”的有效管控。

以強化村集體和農民參與為基礎，增強發展持續性。一是構建村集體的產業融入機制。村集體培育原住民服務型技能，創辦農民合作社、服務型企業等，盡可能融入林盤經濟產業鏈。二是創新村集體主導的資源盤活機制。由集體整合、打包和提升閑置宅基地和農房等資源，創新閑置宅基地和農房的預收儲制度。三是構建農民利益保護實現機制。鼓勵原住民參與餐飲、商貿等低難度、低門檻產業，保障原住民的產業發展空間。

以強化外部要素導入為重點，突破發展瓶頸。一是構建精準化的林盤招商制度。開展全域川西林盤招商推介，探索“宜大則大、大小結合”的招商模式，定向招引實際帶動性更強的小微型投資主體。二是構建精準化的專業人才導入機制。引入鄉村設計師團隊、林盤建設運營企業、社會組織團隊等，與中國“九大美院”合作組建研創基地。三是構建林盤開發主體協同機制。建立“鄉建眾籌”的資源籌集機制，促進林盤公園內的集體、農民合作社、企業等共建產業開發聯盟。

以強化產業轉型升級為關鍵，提升發展層次。一是堅持林盤本底特色的基礎地位。強化與本源性產業相關聯，形成以“姚林盤”為代表的農業衍生型、以“稻香漁歌”為代表的特色旅游型、以“桐林社區”為代表文化藝術型等開發模式，避免同質化發展。二是豐富林盤業態結構。拓展文創、體驗、運動、研學等多元業態，形成“基礎圈層+核心圈層+配套圈層”的多層次林盤產業格局。

二、大邑川西林盤資源保護與利用面臨的關鍵制約

大邑川西林盤資源開發取得“林盤+”產業質效提升、農村集體經濟壯大、促農增收效應初步顯現等重要成效，但進一步高質量發展仍然面臨以下關鍵制約。

建設用地保障亟待加強。一是部分單個林盤可利用集體建設用地零散，可利用土地與項目布局之間存在空間錯位的結構性矛盾。二是集體建設用地入市的交易監督、供后監管等制度不健全，入市周期長、難度大問題反映突出。三是國土三調導致林盤農村集體建設用地指標縮水，全縣8943畝國土二調界定為建設用地的土地三調被界定為林地。此外，少數宅基地被錯劃為農用地。

村集體投資和經營能力普遍缺失。一是多數村集體經濟發展基礎薄弱，難以匹配基礎設施、農商文旅體項目等所需資金。二是集體經濟發展帶頭人能力不足、缺乏創新性發展思路，制約了林盤開發利用水平。

多層次人才體系尚未建立。一是人才精準招培的目標機制需要創新。缺乏從縣級層面匯聚不同林盤聚落的差異化人才需求，分散式引才造成引才效率不足。二是對規劃設計、運營管理等小門類專業人才缺乏認證機制，人才職業生涯管理等方面較為缺失。對人才的社保居住、子女就學等配套保障尚需完善。三是“新村民”融入社區發展的產權保護不足，一些對集體經濟發展具有較強貢獻能力的“新村民”無法穩定持續分享發展收益。

多元主體利益聯接機制仍待健全。一是利益聯接形式單一。主要對集體資源資產采取一次性流轉或長期租賃，低位固化收益的方式事實上造成村集體未來發展空間受限，農戶長期利益受損。在林盤利益聯接機制設計方面還處于分散試驗階段，尚未形成可借鑒推廣的基本模式。二是合作方式單一。一些投資主體獲得林盤開發準入后未與村集體和農戶形成緊密合作關系，甚至完全獨立實施項目，本地性融入不足。

基礎設施與公共服務建設總體滯后。一是“政府+村集體+社會資本”的投資協同機制不健全，因產權抵押融資難度較大和產權保護不足，投資者擔心持續獲利和再抵押再融資困難，投資意愿受到抑制。二是基礎設施和公共服務供給滯后與利用效率不高并存，文化體育、物業管理、停車照明等供給不足，已建成的日間照料中心、圖書室、衛生室等利用不充分。三是基礎設施實施主體為政府，需求主體為村集體、農民和企業，兩者之間溝通渠道不暢一定程度上造成基礎設施供需不匹配。

政策集成與支持效率仍需提升。一是貸款貼息、財政支持、稅收減免、用地保障等支持政策有待創新完善，仍然存在政策資源“碎粹片化”問題。二是政策審批程序效率不高，項目申報程序多、周期長、所需材料復雜。三是對支持林盤開發的政策實施缺乏全過程的監管機制與評價機制。

三、高質量推進川西林盤資源保護與利用的戰略選擇

結合“雪山下的公園城市示范區”戰略定位，大邑縣在川西林盤資源保護與利用中，應以生態價值實現為支撐，以產業深度融合為主線，以多元主體共建共享為目標，著力打造川西林盤高質量發展示范區，成為成都市川西林盤保護與利用示范性標桿。為達成上述戰略目標，需要選擇和遵循以下戰略路徑：

以特色化和集群化發展提升全域林盤開發質量。以特色化破解同質化問題，聯動雪山、森林、溫泉等資源，促進研學、文創、體驗等新業態快速發展，打造大邑縣特色化林盤IP。以集群化破解分散化問題，以11個特色林盤公園為發展重點，推動資源整合、規劃整合、運營整合，形成主線突出、關聯集聚的業態布局。

以生態價值多元轉化拓展林盤資源利用空間。探索川西林盤生態產品價值核算制度，推進多路徑生態產品交易和多樣化生態補償，植入生態空間多元營運模式，構建村集體、農民能夠長期合理分享生態紅利的共享機制。

以多層次利益聯接構建林盤共建共享型發展模式。推進農戶與“林盤+”價值鏈增長深度綁定，為農戶提供“一戶一策”發展方案，鼓勵對原住農戶采取“商住一體”安置模式，拓展股份分紅、就業吸納、基礎設施與公共服務改善等多元化紅利共享模式。鼓勵外來主體提供公益性服務，增強外來經營主體的“在地性”。

以集體經濟創新發展構筑林盤資源開發重要組織載體。鼓勵村集體與林盤產業發展尋求融合點，提升村集體“經營村莊”能力，支持其對外開展多元化經營合作。

以政策支持體系整體優化促進林盤資源可持續開發利用。增強政策供給的系統性和集成性，強化林盤開發與農村土地制度之間的改革聯動，以產權流動為基礎探索新型集體經濟組織開放式發展路徑。

四、高質量推進川西林盤資源保護與利用的突破重點

著眼于打造川西林盤高質量發展示范區的戰略定位，根據關鍵制約和戰略路徑，提出以下突破重點。

進一步強化林盤發展頂層制度設計。一是優化政策支持體系。編制專項林盤開發政策需求清單，針對性系統完善財政、稅收、金融、人才等政策。制定包括經濟、社會、生態績效的林盤發展績效評價體系。二是以規劃編制統籌整體發展。突出《大邑縣川西林盤公園保護修復利用規劃技術導則》等的指導作用，編制運用《川西林盤民居建設導則》。推動村莊規劃編制全域覆蓋。三是建立林盤生態產品價值核算和交易機制。探索適用于川西林盤生態產品價值核算的指標體系、轉化模型及方法路徑等。設置GEP增量為依據的生態獎勵基金，將林盤生態調節服務納入農商文旅體項目開發協議，使村集體和農民分享“生態溢價”。

有效促進多維發展要素集成配置。一是強化土地保障供給。賦予村集體對閑置宅基地進行調整和收回的處置權，推廣宅基地使用權預收儲機制，穩妥推進各類農村產權質抵押融資制度創新。推進國土三調土地屬性勘誤校正。二是設立林盤產業發展基金。設立林盤產業發展基金，支持生態農業、綠色農產品加工以及農商文旅體融合發展。三是建立投資引導機制。完善產業準入負面清單制度，完善林盤開發項目準入條件、生態保護及農民權益保障等管理制度。四是組建林盤資產銀行。借鑒森林生態銀行模式和土地銀行模式，由國有公司或多個村集體組建林盤資產銀行，蓄積土地、房產等資源資產，實現“分散收集、整體開發、精準配置”。

著力推進產業業態集群化拓展提質。一是推動產業業態整體式發展。發揮安仁·中國文博文創產業功能區、西嶺雪山溫泉國際運動康養產業功能區等的規劃統籌、業主招引、項目投促等作用，植入川西林盤的文旅經濟、總部經濟等新業態，豐富康養運動、休閑度假等功能，做亮一批“鄉村會客廳”。二是推動產業組織融合化發展。鼓勵企業、農民合作社、村集體等共建產業聯盟，完善相互入股、組建新主體、共同開展業務等利益聯結機制。

精準引育林盤開發多元主體。一是精準引培優勢企業。引進優質企業入駐林盤，結合“一個精品林盤聚落催生一個規上服務業企業”要求，分別對大中型企業、小微型企業及非企單位實施“做優一批”“壯大一批”“扶持一批”的 “三個一批”行動。二是強化人才培育。培育民宿、文創等急需緊缺人才。借鑒農業“職業經理人”經驗，培育林盤職業經理人市場，職業經理人受聘于村集體，參與林盤開發方向把控和負責項目實施等。三是構建精準引才育才機制。建立人才資源數字信息庫，實現精準引才、組合式引才。探索將林盤開發相關的規劃、運營、文創等小門類人才實施分級認證，人才待遇與評價等級掛鉤。編制個性化人才服務目錄，完善配套扶持。四是強化新村民社區融入。對村集體發展作出突出貢獻的“新村民”，授予集體成員特別資格權。

大力創新集體經濟發展路徑。一是構建村集體與林盤開發的共生共贏機制。強化村集體對內資源整合與對外交易銜接的雙重功能，鼓勵村集體與企業建立聯營、合股等共建互補模式。支持村集體發展物業管理、衛生保潔、勞務派遣等服務型經濟。二是增強村集體經營管理能力。推進集體經濟管理經營人才培育，完善集體經濟帶頭人的“基本工資+績效獎勵”、期股期權、崗位分紅等激勵機制。

持續完善基本公共產品供給機制。一是強化基礎設施投入力度。推進垃圾污水、文化體育等基礎設施提質，推動數字化景區、智慧文旅公共服務體系等“數字基建”建設。二是優化基礎設施建設機制。應用EOD模式將公益類、非公益類和低收益率、高收益率等基礎設施項目整體打包，吸引社會資本參與。探索財政資金投一點、企業籌一點、村集體和農民出一點“三個一點”的籌資機制。三是健全基礎設施管護機制。推動部分基礎設施建設由市場主體自主實施，強化村集體在基礎設施管護中的職能職責。

（文/ 四川省社會科學院 郭曉鳴 四川師范大學 駱 希）