各地城投深陷債務泥潭：向產投轉型不是選擇題而是必答題

作者：張頡

和君咨詢業務合伙人

引言

2024年中央經濟工作會議首次提出"統籌化解地方債務風險與高質量發展"，疊加國務院35號文的335指標剛性約束，使城投公司的傳統舉債發展模式遭遇政策的全面封堵。與此同時，新基建投資正加速向產業運營端遷移——2024年產業園REITs在上交所發行規模達到405億元，"投建營一體化"成為產業園發展的核心戰略方向。

和君咨詢服務的眾多城投平臺公司數據顯示，多數公司的地產開發類收入占比高達80%以上，而且在產業招商過程中對政府資源的依賴較大，缺乏市場化的產業招商與投資運作能力，對基于產業發展為核心的商業模式升級仍處于門外摸索與初期探索階段。

和君咨詢基于對政策的深刻解讀，以及對全國上百家城投產投等平臺公司的實戰咨詢與研究發現，城投轉型不是選擇題，而是“十五五”的生存必答題。那些已經完成“戰略定位重塑+戰略格局重構”的平臺公司，已經完成了從土地的物理價值增值向產業的化學價值指數級增長進化，“十五五”將是這場生死局的最后時刻，和君咨詢希望通過幫助客戶從推動認知革命到重構核心能力，突破轉型困局，實現“十五五”的全面跨越。

一、推動認知革命：城投轉型必須跨越的兩大思想鴻溝

在傳統城投模式與產投新范式激烈碰撞的今天，轉型已不僅是業務層面的調整，更是一場觸及靈魂的認知革命。當土地財政的潮水退去，那些仍用“政府代建商”思維經營的平臺公司，正陷入“資產荒”與“債務困局”的雙重絞殺。而那些成功突圍的標桿平臺公司，早已在戰略認知上完成兩大關鍵躍遷——從“被動執行者”到“產業操盤手”的角色重構，從“資產持有”到“價值裂變”的盈利邏輯顛覆。這場認知革命，將決定誰能在“十五五”的產業新賽道上搶占制高點。

1. 上級關系：從“政策執行者”到“產業操盤手”

城投公司的產業規劃方向往往是上級政府制定的，產業招商也往往依靠政府的招商資源導入。而優秀的產投公司在這方面已經走在了前頭，通過對產業發展的趨勢預判，以及細分產業鏈的高價值環節預判，這些公司實現了從“政策執行者”向“產業操盤手”的全面轉變，就像頂級棋手那樣能夠預判未來十步的棋局變化，在最有利的產業鏈點位上進行招商布局，用產業思維重構戰略發展格局。隨著自身定位的轉變，與上級政府的關系也將從弱依靠變為強支撐。

2. 內部經營：從“資產堆積”到“價值裂變”

城投公司的最大資產就是地產，因此資產管理成為這些公司的聚焦重點，開發、代建、租金等地產收入成為這些公司的收入主源，隨著地產從稀缺資源變為冗余資源，資產堆積就會使公司發展越來越舉步維艱。產業發展在初期往往呈現門檻高和收入低的特點，但是那些持續在這條產業賽道上耕耘的平臺公司，經過“早期投資+賦能服務+增值退出”這一循環的多年積淀，已經成功探索出了一條價值裂變之道。將每棟樓宇的物理堆積增值模式，轉變為在每棟樓宇上構建產業增值的化學反應堆。

二、核心能力進化：重構五大核心能力進化產投新物種

當城投公司向產投公司轉型升級中，其能力模型必須經歷基因級重構才能成功完成跨越。產業前瞻力、資本組合力、數智驅動力、生態構建力、市場變現力五大新質能力，正成為城投公司彎道超車的新密碼。那些仍在用招商手冊堆砌企業名錄、用財務報表衡量樓宇價值的平臺，注定被淘汰。而手握這五大“核武器”，才能促進城投公司實現產投新物種的全面進化。

1. 產業前瞻力——穿越周期的"產業望遠鏡"

當各地還在泛泛地討論打造打造光伏特色產業園，進行光伏產業的強鏈補鏈延鏈，漫天撒錢般地大力招商與光伏概念相關的企業時，成都某產投公司已經通過"技術成熟度-市場滲透率"綜合分析，預判到鈣鈦礦電池即將迎來商業化拐點，于是集中資源聚焦布局，重點吸引細分產業領域的23家企業入駐，產業估值兩年增長300%。

和君咨詢認為，產業發展規劃已經基本完成了從產業大鍋燴到特色主題產業園的進化，如果還處于這個階段的平臺公司就需要毫不猶豫地大步快跑進入下一階段，因為你已經處于生死局邊緣了。

而強鏈補鏈延鏈其實是以產業鏈集群發展為核心的區域產業組合戰略，需要通過各產業園的差異化定位和協同化發展來建設的，屬于產業發展的高階模式，目前蘇州的醫藥與醫療器械產業布局已經在向這個方向發展。

因此對于大多數城投公司在向產投公司轉型時，構建產業鏈的動態發展推演模型，從中挖掘高價值的細分產業方向，并對產業發展路徑清晰預判，實現產業細分領域的價值預判與精耕細作布局，是更加容易打造的核心能力。而對于產業資源豐富且具有一定規模的平臺公司，則可以在差異化定位不同產業園的同時，提前進行產業鏈集群的組合戰略布局，則能夠在未來實現產業格局的重大價值突破。

2. 投資增值力——產投聯動的"資本組合拳"

當多數城投公司還在依賴土地抵押、發行債券等傳統融資手段時，廣州某產投集團早已玩轉了一套“資本組合拳”：用政府專項債建設產業載體，以產業基金孵化早期項目，再用REITs盤活成熟資產，最后通過供應鏈金融激活產業鏈上下游。這套“四維資本矩陣”讓資金周轉效率提升4倍，并成功培育出多家獨角獸企業，使其投資收益占總收入的50%以上。

和君咨詢調研發現，當前眾多城投公司仍停留在“借錢搞建設，收租還利息”的初級階段，那些率先轉型的產投平臺，已經百花齊放地開始了多種資本組合拳創新。

其中比較常見的是構建“母基金+直投“模式，母基金不但能夠以一定比例撬動社會資本，放大國資效能，還能通過投資多個子基金，覆蓋不同行業、階段和區域，降低單一項目風險。直投則聚焦重點產業核心環節，通過深度參與強化對產業核心的賦能力與掌控力，獲取超額收益。然而這種模式也存在局限與弊端，如戰略漂移風險、利益沖突隱憂等，建議要提前設立一定運作與管控機制，否則可能從“價值引擎”淪為“財務黑洞”。

而和君咨詢也在為一些跑在更前面的產投平臺服務，打造基于產業鏈閉環投資邏輯的產投聯動模式，通過與上市公司合作定增基金與并購基金等形式，重新構建雙方在產業創新發展與促進投資與市值增值中的互補合作機制，打造“產業賦能+投資增值”的產投聯動模式，形成更強的投資增值力。

3. 數智驅動力——產業升級的"智驅新底座"

在我們到訪過的眾多產業園中，數字大屏已經成為了眾多產業園展現智慧園區能力的新標配，巨大屏幕上的眾多數字與圖表給人撲面的科技感。然而很多產業園的這塊數字大屏往往是有領導參觀時才打開的面子工程，大屏上的數據根本無人關心，有些甚至為了應付領導參觀而在后臺做假數據。

和君咨詢在引領平臺公司構建數智化建設時，通常會對產業鏈價值進行深度分析，然后從投資最小且最容易產生產業鏈共性價值的環節入手，譬如生產性能源的智能化管理，智能倉儲的共享式服務等，之后再逐步通過對產業鏈上下游的數據打通和智慧賦能，促進產業鏈整體競爭力的提升，這樣才能整整構建起推動產業升級的智能驅動底座。而且我們在實踐中發現，很多平臺公司往往只關注硬件建設，建成之后無人使用變成了擺設。

和君咨詢建議數智化建設一定要秉承以終為始的原則，先從數智化價值的變現入手，先構建盈利方式，先找到愿意買單的客戶，然后再進行數智化建設，這樣才能打造有價值且有生命力的數智驅動力。

4. 資源整合力——生態構建的"超級連接器"

在深圳某科技園的一間咖啡館里，每周都在上演“資源配對奇跡”：芯片設計公司偶遇下游封裝廠，投資人精準捕獲Pre-IPO項目，科研機構當場簽約技術轉讓……。然而這些看似偶然發生的事件，其實都是產業運營團隊精心設計的“生態雨林系統”在發揮作用，園區內企業平均縮短60%的研發周期，融資成功率是外部市場的5倍。

和君咨詢通過對眾多平臺公司的資源整合能力分析后發現，其資源整合力通常分為三個階段。

初級階段是服務超市階段，引入眾多服務內容印在招商小冊子中，再在園區內設立一個服務柜臺或服務專區，企業需要服務時可以進行選擇。

中級階段是產業社群階段，此時的產業運營不僅是引入各類資源，還會開展各類社群活動來促進企業之間的合作，使產業生態的生命力更加活躍，產業社群正在被越來越多的平臺公司積極推動起來。

而高級階段則是生態價值階段，為了推動產業生態發揮出更大價值，和君咨詢會助力平臺公司構建五星匹配機制，包括產業方向與區域稟賦深度咬合的戰略匹配機制，供給能力與產業需求精準適配的資源匹配機制，運營水平與資源整合難度動態平衡的能力匹配機制，利益分配驅動可持續協作的價值匹配機制，規則體系保障資源高效流動的規則匹配機制。而且五星匹配機制不是靜態框架，而是動態演進的生態系統治理方略，唯有讓戰略、資源、能力、價值、規則五股力量同頻共振，才能真正實現從“物理集聚”到“化學反應的質變”。

5. 市場變現力——留住企業的"終極核武器"

當城投向產投轉型的過程中，各地政府平臺公司開啟了聲勢浩大的招商內卷，各地都豪擲千金吸引企業——免租金、承諾代建廠房、基金提供投資，然而很多卻陷入了“引進-流失-再引進”的惡性循環，而合肥正悄悄地開始了一場從“給錢”到“給市場”的變革。合肥場景創新促進中心成立3年，共開放了100個真實市場場景，一家本土AI企業原本計劃遷往深圳，卻在接入“城市管網監測”場景后，半年內拿下9個地級市訂單，營收暴漲300%。

和君咨詢指出，要長期留住企業，就必須要改變招商吸引力的底層邏輯，產投公司要打造的不是給企業短期輸血的能力，而是要為構建能夠持續造血的市場機會。

基于這一底層邏輯的轉變，和君建議產投公司要構建“三級變現引擎”，設計升級場景，精準供需對接，收益模式創新。在設計升級場景時，要繪制好“產業-場景適配矩陣”，打造發展潛力大且賦能效果好的新質生產力升級場景，這將極大鼓舞更多的高質量企業參與其中。

精準供需對接是價值最高的引擎，將具有升級驅動力的企業與市場高潛力的企業精準對接，成功鏈接越多企業，則這些企業在當地的扎根性就越高。收益模式創新則通過為所有參與其中的企業打造了一個個共創共贏的收益模式，不但增強了企業的持續發展力，更是推動產投公司實現了商業模式的高質量升級。

總結

城投轉型的本質是“十五五”時期關乎存亡的產業戰爭，而“十五五”規劃將成為戰場決勝的布局關鍵。“十五五”的倒計時已然響起，城投公司正站在命運的十字路口，是繼續在債務泥潭中掙扎，還是破繭成蝶成為產業生態的引領者？答案藏在每一個認知革命的瞬間與每一輪能力重構的突破之中。

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來源 | 和君咨詢

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