規劃失序與招商內卷：低空經濟產業園一哄而上恐淪為政策盆景

作者 | 謝良兵（園區薈總編輯、標準排名城市研究院院長）

來源 | 經觀政研院

近年來，“低空經濟”這一概念在中國迅速升溫，成為地方政府和企業競相布局的新興領域。2024年，“低空經濟”首次被寫入政府工作報告。在此背景下，全國各地紛紛提出建設低空經濟產業園的計劃，試圖搶占這一潛力巨大的新興產業先機。

從深圳的無人機產業集群，到廣州的低空交通試驗區，低空經濟產業園的熱潮正席卷中國。據不完全統計，截至2024年10月，長三角、京津冀、粵港澳大灣區、成渝等主要地區在建及已啟用的低空經濟產業園區數量已多達69家，其中僅蘇州市就有11家。

這股熱潮既反映了中國經濟轉型的迫切需求，也折射出地方發展模式的創新與挑戰。然而，在熱潮背后，產業園的規劃同質化、招商形式化、運營空心化等問題逐漸暴露，部分園區甚至淪為“政策盆景”。

政策扶持與轉型沖動

所謂“低空經濟”，一般指利用1000米以下空域開展的經濟活動，包括無人機物流、低空旅游、航空器制造、飛行培訓等多個領域。據中國民航局此前預測，到2035年，中國低空經濟市場規模有望達到3.5萬億元。目前，交通出行、物流配送、農業植保、文旅消費、城市管理、公共服務等低空應用場景已在中國多地落地。

從首次寫入政府工作報告，到《低空飛行服務保障體系建設總體方案》發布，再到國家發展改革委設立低空經濟發展司，政策層面的推動為低空經濟注入強心劑。2024年，中國已有27個省級行政區將低空經濟寫入政府工作報告，并明確短期發展目標。例如，廣東提出打造“低空經濟第一省”；湖南計劃建設“低空經濟示范區”；合肥發布《低空經濟產業發展規劃（2023-2025）》等。

據不完全統計，全國已有超過60個城市相繼出臺了扶持低空經濟發展的相關文件，推出了專項支持政策。我們在匯總全國36個低空經濟建設專項債項目的投資規模與地域分布情況之后發現，總投資規模高達237.77億元，其中廣東省、四川省、湖北省等地的投資規模較大，項目類別主要集中在產業園區基礎設施建設方面。這反映出這些地區對低空經濟發展的高度重視和積極投入。

狂熱背后不只是政策的推波助瀾，背后的經濟轉型動力才是根本原因。低空經濟產業園有望成為地方經濟的新支柱。以無人機產業為例，其產業鏈涵蓋制造、軟件開發、運營服務等多個環節。據測算，每增加1億元無人機產值，可帶動相關產業3億元至5億元的產出。地方政府通過產業園建設，不僅能吸引高端制造業，還能培育服務經濟，如低空旅游、應急救援等新興業態。

在“雙碳”目標的驅動下，中國亟須擺脫對傳統高耗能產業的依賴，尋找綠色、低碳的新增長點。而低空經濟以電力驅動的航空器為主，相比傳統航空和地面交通，具有更低的碳排放。產業園的建設可推動新能源技術應用，如太陽能充電站和電池回收體系的布局。這不僅助力“雙碳”目標，還能提升地方的綠色競爭力。例如，深圳的部分低空經濟產業園已引入光伏發電，減少運營中的碳足跡。

另外，中國低空空域長期未被充分利用，低空經濟產業園的興起為空域資源開發提供了新路徑。比如，空域可以作為一種資產進行市場化運營。若這種模式推廣開來，可能催生新的財稅收入來源，彌補土地財政的不足。同時，低空經濟的開發還能優化城市空間利用，尤其在交通擁堵的大城市，低空物流和通勤有望緩解地面壓力。

規劃失序與招商內卷

低空經濟產業園建設熱潮之下，不少地方政府急于搶占賽道，在缺乏充分調研與科學規劃的情況下倉促上馬項目。部分地區的資源稟賦、產業基礎與低空經濟發展需求并不匹配。例如，某些內陸城市既無航空產業基礎，空域資源也相對緊張，卻依然規劃大規模的低空經濟產業園，期望復制沿海發達地區的成功經驗，這種盲目跟風的行為往往導致規劃與實際脫節。

這當中有規劃邏輯的倒置問題。許多地方政府未充分評估本地產業基礎，僅因政策風口倉促立項。例如，某四線城市模仿深圳規劃“無人機全產業鏈園區”，卻因缺乏芯片制造能力，最終淪為組裝基地。而且，從目前規劃的低空經濟產業園來看，各地產業園定位高度雷同，80%以上聚焦無人機和eVTOL（電動垂直起降飛行器）制造，忽視配套服務與應用場景開發，形成“千園一面”的格局。

低空經濟產業園的規劃本應基于區域資源稟賦與產業鏈基礎，但現實中卻呈現出“有條件要上，沒條件創造條件也要上”的盲目性。據國家信息中心數據，截至2023年底，全國通用機場僅449個，僅為美國的11%，且空域開放率不足30%。然而，多地仍將產業園規模作為政績指標，例如某中部省份提出“三年建成百個低空產業載體”的目標，但其無人機核心零部件自給率不足20%。

一些園區在規劃時對基礎設施建設考慮明顯不足。低空經濟對空域管理、機場跑道、通信導航等基礎設施要求較高，然而部分園區在建設過程中，由于資金短缺或前期規劃不合理，導致基礎設施建設滯后。例如，某些園區雖已建成廠房，但配套的機場跑道長度不足、導航設施不完善，無法滿足無人機、通用飛機等飛行器的起降需求，嚴重制約了園區產業的發展。

從空間布局來看，部分地區的低空經濟產業園規劃過于分散，缺乏集聚效應。據統計，長三角地區擁有低空經濟產業園區（載體）21家，其中蘇州市就有11家。園區之間距離較近，產業同質化嚴重，難以形成有效的產業分工與協同發展格局。這不僅造成土地、資金等資源的浪費，還使得各園區在招商、運營過程中陷入惡性競爭，無法實現規模經濟和范圍經濟。

此外，低空經濟產業鏈技術門檻高、資金需求大，但地方政府在招商中往往陷入“以補貼換企業”的惡性競爭。例如，湖南省對eVTOL商業化航線補貼1000元/小時；廣東省單項目最高補貼達1000萬元；合肥市對新引進的低空經濟新型研發機構，更是能享受到每年最高 2000 萬元、累計不超過1億元的經費支持。

事實上，龍頭企業更看重區域創新能力與市場潛力，而非短期補貼。大疆、億航等頭部企業仍集中于深圳、廣州等既有產業集群地。2023年深圳低空經濟產值突破900億元，占全國近18%，而中西部多數園區招商簽約率不足30%。

甚至，有部分園區為完成招商指標，引入與低空經濟關聯度低的傳統制造企業充數。例如，某園區將汽車零部件廠商包裝為“飛行汽車配套企業”，實際技術轉化率不足5%。

理性發展與協同創新

面對低空經濟產業園的熱潮，中國需要在機遇與挑戰之間找到平衡，推動其健康發展。

首先是在頂層設計上，需要盡快完善。中央應加快低空空域管理的立法進程，明確空域劃分、飛行審批和安全標準，形成全國統一的政策框架。同時，可設立低空經濟試驗區，賦予地方更多自主權，試點先行，以點帶面推廣經驗。國家發展改革委低空經濟發展司的成立是一個良好開端，未來應強化其統籌協調作用，避免地方各自為戰。

其次是技術攻關要加速。低空經濟的商業化依賴于技術成熟度，但當前無人機和eVTOL在續航能力、抗干擾性和安全性方面仍存短板。政府和企業需加大對核心技術的研發投入，尤其是在電池續航、空域管理和智能導航領域。還可以通過產學研合作，建立低空經濟技術創新聯盟，加速技術突破。同時，加強國際合作，借鑒歐美在低空飛行器認證和管理的經驗，提升中國技術的全球競爭力。

第三，市場需求的培育也至關重要。低空經濟的應用場景雖多，但市場需求尚未完全驗證。產業園若僅靠政府補貼驅動，而缺乏市場支撐，可能淪為空殼項目。因此，低空經濟產業園應注重應用場景的落地，通過試點項目驗證市場需求。例如，可在物流、農業和應急救援領域推出示范項目，降低成本、提升效率，逐步培養消費者認知。政府可通過補貼或稅收優惠，鼓勵企業探索多樣化商業模式。

最后，中國各地經濟基礎和資源稟賦差異顯著，低空經濟產業園并非通吃模式。各地應根據自身條件差異化布局，避免一哄而上，區域協同發展是良策。沿海地區可聚焦技術研發和高端制造，內陸地區則可側重應用推廣和培訓服務。建立跨區域協作機制，如粵港澳大灣區的低空經濟共同體，可實現資源共享和優勢互補，減少重復建設。

低空經濟產業園的勃興，折射出中國新興產業發展的典型矛盾：政策熱情與市場理性的博弈、短期政績與長期生態的沖突。若不能摒棄“運動式”發展思維，部分園區恐將重蹈光伏、生物醫藥產業園“建時轟轟烈烈，后期門可羅雀”的覆轍。唯有回歸產業規律，以技術突破為矛、生態構建為盾，方能在低空經濟的星辰大海中開辟真正可持續的航線。

無論如何，2025年作為低空經濟落地的關鍵一年，其發展軌跡都值得我們持續關注。

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