劍言城市 | 推進以縣城為重要載體的城鎮化建設是城鄉融合發展的關鍵途徑

文/王克劍

2025年中央城市工作會議明確提出，“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，繼續推進農業轉移人口市民化，促進大中小城市和小城鎮協調發展，促進城鄉融合發展”。這一戰略部署不僅為城鎮化建設指明方向，也為新時代縣城建設提供了根本遵循。縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，也是連接城市和鄉村的關鍵節點。推動城鄉融合的縣城建設是破除城鄉融合發展壁壘的關鍵，也是實現中國式現代化的關鍵一環。

過去十年，我國城鎮化率從55%躍升至67%，城市“攤大餅”式擴張難以為繼。“我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期”，未來我國城鎮化將進入“平臺期”，人口流動從單一的“鄉”到“城”轉向“城鄉雙向”，縣城成為承接返鄉人口、產業下沉、公共服務均衡化的樞紐。

會議部署的七大任務中，“優化現代化城市體系”位列首位，明確提出發展“組團式、網絡化城市群和都市圈”。而縣城正是這一網絡中的“節點城市”，承擔“人口蓄水池、產業承接地、服務均衡器”三大功能——通過相關人口政策，吸納農業轉移人口，緩解大城市壓力；依托特色資源，打造縣域龍頭產業；以縣域為單元，統籌教育、醫療、養老等資源，破解“鄉村空心化”。

當前，我國縣域空間更新已從“規模擴張”轉向“品質迭代”。推進宜居縣城建設，需通過“先體檢、后更新”，重點改造老舊小區、地下管網、危舊房等，拒絕對城市大拆大建，補齊公共設施短板，提升縣城空間品質；通過“完善歷史文化保護傳承體系，完善城市風貌管理制度，保護城市獨特的歷史文脈、人文地理、自然景觀”，對歷史街區“修舊如舊”，實現“文化場景化、記憶空間化”，留住人們的鄉愁記憶。

過去，縣城常被視為“大城市的縮小版”，發展路徑依賴土地擴張、新區復制等。此次會議徹底糾偏，明確縣域是城鄉融合發展的先行區與突破口。因此需根據縣城實際情況，對縣城功能重新定位——鄰近大城市的縣城，應主動融入都市圈，承接產業轉移；農產品主產區縣城，要做強現代農業和加工業；生態功能區縣城，則要發展綠色經濟，實現“生態美、百姓富”。通過利用“縣域物流中心+鄉鎮商貿中心+村級便民商店”三級網絡，打通農產品進城“最先一公里”和工業品下鄉“最后一公里”，提升縣域商業體系水平；通過依托本地資源，培育“一縣一業”，同時鼓勵縣域與高校共建“飛地園區”，打造“縣域科創走廊”，創新縣域特色產業鏈，提升縣城內生增長動力。

我國現有縣城1472個，常住人口1.56億，服務縣域約5億人口。巨大的人口基數，需要不斷提升縣城民生水平，讓人留得住。通過推動公共服務均等化，科學有序推進農業轉移人口市民化，保障隨遷人員教育、住房、醫療、養老等，推動民生提質；通過發展智慧醫療、養老等，實現“數據多跑路、群眾少跑腿”；通過嚴格限制超高層建筑，提升房屋安全保障水平；通過補齊設施短板、提升建設標準等，積極應對極端天氣與公共衛生風險，增強縣城安全韌性，提升縣城宜居安全水平。

縣城承接著“人口蓄水池”的功能，將縣城從以往的“行政管控”轉向如今的“智慧共治”，是提升城市治理手段的重要環節。通過建設“縣域城市大腦”，整合應急、交通、環保等數據，實現“一網統管”，夯實縣域數字底座；通過推廣“互聯網+政務服務”，推動政務服務“掌上辦”比例不斷提升；通過“共建共治共享”破解縣域治理碎片化，利用市民熱線、社區網格化等機制，解決群眾“急難愁盼”，提升縣域治理效率和溫度。

縣城發展需要以人口為核心，以安全為前提，以產業為引擎，以城鄉為載體，以更新為方式，以文化為脈絡，以治理為手段……通過建設宜居縣城、推動產業升級、提升民生水平、創新治理手段等，推動更多“留得住鄉愁、裝得下夢想”的現代化縣城不斷壯大，讓中國式現代化的城鄉融合圖景真正照進現實。（作者王克劍：城市建設雜志社社長）