浙江省地方政府專項債申請與應用現狀分析報告

鄉村振興戰略研究院副院長 曹雷

一、報告摘要

作為經濟大省和改革先行區，浙江省地方政府專項債在發行規模、應用領域、管理機制等方面均走在全國前列。本報告基于2025年最新發行數據與典型案例，系統分析浙江省專項債申請流程規范、應用場景創新、風險防控有效的發展現狀，剖析當前存在的結構性矛盾與潛在挑戰，提出兼具前瞻性與實操性的優化建議，為各地規范專項債管理、提升資金使用效益提供參考。

二、浙江省專項債申請管理現狀

（一）申請流程規范化構建

浙江省已形成"市縣申報-省級審核-庫管聯動"的標準化申請體系。按照《浙江專項債使用管理辦法》要求，市縣政府需依據年度發行計劃，組織項目單位提交可行性研究報告、收益與融資平衡方案、績效目標等完整材料。省財政廳聯合相關部門重點審核項目公益性屬性、收益平衡能力及前期工作完備性，審核通過后納入省級專項債券項目庫統一管理、動態調整，確保項目質量與資金需求精準匹配。

（二）發行機制成熟高效

發行渠道覆蓋全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場，采用記賬式固定利率附息債形式，形成多期限搭配的發行結構。2025年11月發行的8期債券中，期限涵蓋5年、10年、20年、30年，適配不同項目建設周期需求，發行手續費統一按承銷面值的0.6‰執行，成本控制合理。從發行進度看，2025年一季度已完成全年置換隱債專項債發行額度565億元，位列全國前列，三季度發行計劃達2082億元，其中新增專項債1522億元，占比73%，發行節奏與項目建設進度銜接緊密。

（三）額度分配精準導向

額度分配堅持"保重點、補短板、促創新"原則，向重大基建、民生保障、產業升級等領域傾斜。2025年新增專項債重點投向基建與民生領域，同時預留額度支持存量商品房收購、土地儲備等創新場景，形成"常規項目保剛需、創新項目促轉型"的額度配置格局。從區域分布看，兼顧省會城市與三四線城市協調發展，在房地產去庫存等專項任務中，優先支持庫存壓力較大的湖州、溫州、嘉興等區域，體現精準施策思路。

三、浙江省專項債應用實踐與典型案例

（一）應用領域多元拓展

浙江省專項債應用已從傳統基建領域，拓展至"基建+民生+產業+風險化解"的多元場景。2025年發行的專項債中，既包含土地儲備、基礎設施建設等常規類別，也涵蓋存量商品房收購轉保障房、隱性債務置換等創新應用，形成"土地+住房"雙輪驅動的協同效應。其中土地儲備專項債與其他項目收益專項債互補，既保障城市開發有序推進，又通過保障性住房建設完善民生保障體系。

（二）典型案例深度解析

案例一：全國首批存量商品房收購專項債項目

- 項目背景：針對三四線城市房地產庫存積壓問題，2025年4月三四線城市平均存銷比達30.5，顯著高于一二線城市，浙江率先探索專項債支持存量房收購的"以購代建"模式。

- 實施情況：發行"25浙江債23""25浙江債25""25浙江債26"三只專項債，融資總額16.53億元，支持湖州、溫州、嘉興8個項目建設，其中湖州星悅里、憶境府、臻品府、溪畔居4個項目獲資14.86億元，占比近九成。資金主要用于收購普通住宅及車位，改造為保租房、配售型保障房等保障性住房類型。

- 實施成效：既化解了房地產庫存壓力，又拓寬了保障性住房供給渠道，形成"去庫存+民生保障"的雙贏格局，為全國同類城市提供了可復制的實踐經驗。

案例二：2025年四季度多期限組合發行項目

- 項目概況：2025年11月發行的8期專項債（含再融資專項債），計劃發行面值總額362.63億元，其中專項債券（五十六~六十期）涵蓋10年、5年、20年、30年多種期限，適配不同項目資金需求。

- 期限配置邏輯：5年期債券（21.74億元）用于土地儲備項目，匹配短期土地出讓收益周期；10年期債券（123.03億元）投向常規基建與民生項目；20年、30年期債券（合計29.06億元）支持長期收益穩定的公益性項目，實現資金期限與項目生命周期精準匹配。

- 管理亮點：實行半年付息與到期一次性還本相結合的兌付方式，5年期土地儲備專項債按年付息，降低短期償債壓力，體現精細化管理思維。

案例三：隱性債務置換專項債項目

- 實施規模：2025年一季度發行置換隱債專項債565億元，提前完成全年發行額度，為市縣化解隱性債務提供了低成本資金支持。

- 實施意義：通過專項債置換高成本隱性債務，有效降低地方政府融資成本，優化債務結構，同時為公益性項目騰出更多資金空間，實現"化債"與"增投"的良性循環。

四、現狀特征與核心挑戰

（一）突出特征

1. 規模與效益雙領先：發行規模持續位居全國前列，2025年三季度新增專項債計劃1522億元，資金使用聚焦關鍵領域，形成"規模穩增、效益提升"的發展態勢。

2. 創新驅動成效顯著：全國率先推出存量商品房收購專項債，拓展專項債應用邊界，形成多項可復制推廣的改革經驗。

3. 管理機制日趨完善：建立從申請、審核、發行到兌付的全流程管理體系，項目庫動態管理與多期限發行結構適配，風險防控能力較強。

（二）核心挑戰

1. 項目收益平衡壓力顯現：部分公益性項目投資回報周期長，受市場波動影響較大，收益與融資平衡的可持續性面臨考驗。

2. 區域與領域結構待優化：雖然已向三四線城市傾斜，但優質項目資源仍集中在杭州等核心城市，部分縣域項目儲備不足；傳統領域占比偏高，新興產業配套項目占比有待提升。

3. 績效管理精細化不足：部分項目績效指標設置不夠科學，全過程績效跟蹤評價機制仍需完善，資金使用效率有待進一步提升。

4. 風險防控存在薄弱環節：長期限債券占比提升增加未來償債壓力，部分項目后期運營管理能力不足，可能影響償債資金來源穩定性。

五、前瞻性建議與實踐路徑

（一）優化申請審核機制

1. 建立項目分級分類審核體系：對重大戰略項目開辟"綠色通道"，簡化審核流程；對創新類項目加強收益可行性論證，確保風險可控。

2. 完善項目儲備庫建設：建立"儲備-申報-實施-退出"的全生命周期管理，鼓勵市縣圍繞數字經濟、綠色低碳等新興領域儲備優質項目，提升項目儲備質量。

（二）創新應用場景與模式

1. 拓展新興領域支持范圍：將專項債支持范圍延伸至新型基礎設施、鄉村振興、生態環保等領域，重點支持產業鏈配套基礎設施建設。

2. 深化"專項債+市場化融資"組合模式：在收益穩定的項目中，探索專項債與銀行貸款、REITs等工具的協同使用，放大資金杠桿效應。

3. 擴大存量資產盤活規模：總結湖州等地區經驗，適度擴大存量商品房收購專項債規模，探索存量基礎設施資產收購的專項債支持模式。

（三）強化風險防控與績效管理

1. 健全收益動態監測機制：對項目收益實行季度跟蹤、年度評估，建立收益缺口預警機制，提前制定應對預案。

2. 完善績效管理體系：細化績效指標設置，將項目建設進度、資金使用效率、群眾滿意度等納入考核，強化績效評價結果與后續額度分配掛鉤。

3. 優化債務期限結構：根據項目收益周期科學匹配債券期限，合理控制30年期等超長期債券規模，防范長期償債風險。

（四）提升區域均衡發展水平

1. 建立優質項目幫扶機制：組織核心城市優質項目單位與縣域結對，分享項目策劃、申報經驗，提升縣域項目儲備能力。

2. 實行差異化額度分配：對山區26縣等欠發達地區給予額度傾斜，重點支持基礎設施補短板項目，助力共同富裕。

六、結論

浙江省地方政府專項債在申請管理規范化、應用場景創新化、發行機制市場化等方面取得顯著成效，通過存量商品房收購等創新實踐，為全國專項債改革提供了寶貴經驗。當前需聚焦項目收益平衡、結構優化、風險防控等核心問題，進一步完善申請審核機制、拓展創新應用場景、強化績效管理，推動專項債從"規模增長"向"質量效益提升"轉型，使其在穩增長、補短板、惠民生、防風險中發揮更大作用，為浙江高質量發展建設共同富裕示范區提供堅實支撐。

作者：鄉村振興戰略研究院副院長 曹雷