縣域土地綜合治理可匹配的國家資金政策方向

鄉村振興戰略研究院副院長曹雷

縣域土地綜合治理是推進鄉村振興、優化國土空間格局、保障糧食安全與生態安全的核心抓手，其資金保障需緊密銜接國家財政引導、政策性金融支持、社會資本激勵等多元政策方向，精準匹配不同治理場景與項目類型。以下從政策體系、申報要點及實踐路徑三方面，系統梳理可匹配的國家資金政策：

一、中央財政資金：聚焦公益性與戰略型項目

中央財政資金以公益性、基礎性項目為核心支持方向，通過專項轉移支付、示范試點等方式，引導縣域開展土地綜合治理，重點覆蓋耕地保護、生態修復、鄉村振興銜接等領域。

（一）耕地保護與質量提升專項

依據《耕地建設與利用資金管理辦法》，中央財政對高標準農田建設、黑土地保護、鹽堿地綜合利用、耕地地力提升等項目給予直接補助。補助范圍涵蓋土地平整、灌溉排水、田間道路、土壤改良等工程，單個項目中央補助比例根據區域差異調整，糧食主產區最高可達總投資的60%，非主產區一般不超過50%。對于跨流域、連片規模5000畝以上的高標準農田建設項目，可申報超長期特別國債支持，期限長達30-50年，資金重點用于提升耕地產能與抗災能力。此外，耕地輪作休耕、退化耕地治理等試點項目，可獲得每畝數百元的定額補貼，具體標準由各省結合實際制定。

（二）鄉村振興銜接補助資金

《中央財政銜接推進鄉村振興補助資金管理辦法》明確，資金可統籌用于縣域土地綜合治理中的產業配套基礎設施建設，如整治區域內的農產品加工倉儲設施、冷鏈物流基地、特色產業園區用地整理等；同時支持農村人居環境整治相關的土地治理，包括生活垃圾處理場、污水處理設施用地規劃與整理、村容村貌提升中的土地平整等。欠發達縣域、革命老區、邊境地區的項目可享受優先立項與更高補助比例，資金使用需與脫貧攻堅成果鞏固緊密結合，確保治理效益惠及農村低收入群體。

（三）生態修復專項資金

林業、水利、自然資源等部門的專項財政資金，重點支持縣域土地綜合治理中的生態修復類項目。依據《林業改革發展資金管理辦法》，礦山復綠、林地整治、水土保持林建設等項目可獲得每畝500-2000元的補助；《水利發展資金管理辦法》支持水系連通、水土流失防控、中小河流治理中的土地整理工程，單個水系治理項目補助資金可達數千萬元。生態敏感區（如長江經濟帶、黃河流域）的土地生態修復項目，還可額外申請生態補償資金，通過“誰修復、誰受益”機制，鼓勵縣域開展系統性生態治理。

二、政策性金融與專項債：強化準公益性項目資金保障

政策性金融工具與地方政府專項債是縣域土地綜合治理的重要資金來源，重點支持有穩定收益的準公益性項目，通過長期低息資金與市場化運作模式，破解項目資金缺口難題。

（一）地方政府專項債

2025年新增專項債重點支持“新質生產力”相關領域，縣域土地綜合治理中可申報的方向包括：農用地整理（產生耕地占補平衡指標）、建設用地騰退（形成城鄉建設用地增減掛鉤指標）、智慧農業配套的土地整治（如安裝智能監測設備的高標準農田）等。申報需編制收益平衡方案，確保項目收益（如指標交易收入、產業租金、生態旅游收入等）覆蓋債券本息1.1倍以上，期限通常為5-30年。例如，某縣通過專項債支持1萬畝農用地整理項目，產生的增減掛鉤指標交易收益可覆蓋債券本息，實現“資金閉環”。此外，專項債可與中央財政資金搭配使用，降低項目資本金壓力。

（二）政策性銀行貸款

國家開發銀行、農業發展銀行針對縣域土地綜合治理推出長期低息貸款產品，利率較市場基準利率下浮10%-15%，期限最長可達30年，寬限期2-5年。支持范圍包括：高標準農田建設、田園綜合體土地整理、農文旅融合項目用地整治（如鄉村民宿集群、紅色文旅基地用地規劃）、現代農業產業園基礎設施建設等。部分項目可享受“整治貸+產業貸”組合授信，即土地整治階段發放整治貸款，產業導入階段銜接產業發展貸款，形成全周期資金支持。例如，甘肅會寧驢產業項目通過政策性銀行貸款，完成20萬頭驢養殖基地的土地整理與基礎設施建設，總投資7.6億元，貸款占比達60%。

三、社會資本激勵：激活市場化參與活力

國家通過政策引導、收益分配、稅收優惠等方式，鼓勵社會資本參與縣域土地綜合治理，形成“政府引導、企業主導、群眾參與”的多元投入機制。

（一）參與模式與政策保障

社會資本可通過PPP、特許經營、EPC+O（設計-采購-施工-運營）等模式參與項目。依據《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，政府可給予社會資本土地指標交易收益分成、稅收優惠（如污染防治企業所得稅減按15%征收）、前期費用補貼等支持。例如，湖南某縣采用PPP模式引入企業參與土地整理，企業獲得增減掛鉤指標交易收益的70%，政府保留30%用于后續鄉村建設。此外，地方政府可設立土地綜合治理產業基金，整合財政資金與社會資本，采用“母基金+子基金”模式，優先支持“土地指標置換+產業反哺”項目。

（二）創新收益渠道政策

國家鼓勵縣域土地綜合治理項目挖掘市場化收益，拓寬資金來源。一是碳匯交易，生態修復類項目（如礦山復綠、濕地保護）產生的碳匯可納入全國碳市場交易，福建、浙江等地已試點將土地整治碳匯收益用于項目再投入；二是集體經營性建設用地入市，整治后的集體經營性建設用地入市收益，可按比例用于后續土地綜合治理，北京大興區通過該方式實現入市收益271億元，其中30%用于鄉村土地整治；三是產業導入收益，鼓勵企業在整治后的土地上發展特色農業、農產品加工、鄉村旅游等產業，通過長期運營獲得回報，政府給予產業扶持政策（如用地指標傾斜、信貸貼息）。

四、申報關鍵要求與實踐建議

（一）申報核心條件

1. 項目需符合國土空間規劃、鄉村振興規劃及相關專項規劃，涉及永久基本農田調整的，補劃面積不得少于調整面積的5%，并附省級自然資源部門論證意見；

2. 中央財政資金項目需明確量化績效目標，如新增耕地面積、糧食產能提升幅度、生態修復面積等，確保資金使用可考核、可追溯；

3. 專項債與政策性貸款項目需具備清晰的收益來源，提供縣級政府指標交易承諾函、產業運營協議等佐證材料；

4. 社會資本參與項目需建立利益聯結機制，確保農民獲得土地流轉收益、務工收入等增值收益，如陜西富平薛鎮軍旅融合項目，社會資本參與建設時需優先聘用當地村民，村民年人均增收超2萬元。

（二）實踐路徑建議

1. 精準匹配政策：農業縣重點申報高標準農田、耕地保護類資金；生態敏感縣聚焦生態修復專項；文旅資源豐富縣側重農文旅融合項目的金融支持；

2. 整合資金資源：將中央財政資金、專項債、政策性貸款、社會資本有機結合，形成“組合拳”，例如某縣通過“中央財政補助30%+專項債20%+政策性貸款40%+社會資本10%”的模式，推進萬畝田園綜合體土地整治；

3. 強化項目包裝：突出項目的政策契合度、收益可持續性與示范效應，如結合“十五五規劃”“城鄉融合發展”等國家戰略，包裝區域特色項目，提高申報成功率；

4. 規范資金管理：嚴格按照資金管理辦法使用資金，建立專賬核算、全程監管機制，確保資金專款專用，避免違規使用。

縣域土地綜合治理的資金政策覆蓋“公益性-準公益性-市場化”全鏈條，縣域需結合自身資源稟賦與項目特點，精準對接政策方向，創新資金籌措模式，實現土地治理與鄉村振興、產業發展、生態保護的協同推進。未來，隨著國家“新質生產力”與鄉村振興戰略的深度融合，數字化、智能化土地整治項目將獲得更多資金傾斜，為縣域高質量發展注入新動能。