基層治理的權力變遷與重構

一、

基層社會作為社會治理的“神經末梢”，其治理效能直接關系到社會穩定發展的大局。

以1978年十一屆三中全會為時間節點，在此后四十余年的時間里，我國基層治理的權力變遷幾經起伏，而在2021年初頒布實施的《行政處罰法》，則是最近一次基層治理權力變遷的節點。

二、

大約在1958年的時候，在農業合作化運動基礎上，黨中央將農業集體化繼續向前推進，8月，中共中央政治局在北戴河召開擴大會議，會議通過了《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》。到10月底，全國74萬多個農業生產合作社改組成2.6萬多個人民公社，參加公社的農戶有1．2億戶，占全國總農戶的99%以上，全國農村基本上實現了人民公社化。

人民公社實行政社合一體制，既是農村政權組織，亦是經濟生產組織，并實行供給制和工資裝相配合的分配制度。同時，人民公社還推行“組織軍事化，行動戰斗化，生活集體化”的勞動組織方式和生活方式。

人民公社為三級組織結構，即“人民公社—生產大隊—生產隊”，其權力特征體現為一元制混沌型，決策權歸于公社內部的各級黨組織。

三、

自1978年，黨中央對社會政治經濟體制進行全面改革，并從憲法層面“廢公社、置鄉鎮”。1983年10月12日，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》，將人民公社改為鄉鎮，生產大隊改為村民委員會，生產隊改為村小組。1987年11月24日，六屆全國人大第二十三次會議通過了《村民委員會組織法》，這意味著全國范圍內農村政社改革的全面結束。

雖然，農村地區經政社改革之后，權力結構出現了黨委與政府并重，村委會實行村民自治的局面，但由于社會變遷受制于歷史慣性的必然，基層政權運行還是呈現出一元制混沌型的特征。

在上世紀八、九十年代，計劃生育、林業土地、公余糧征收等，幾乎就是農村工作的重點及難點。然而，可以毫不夸張的說，那時候的鄉（鎮）政府，為了做好計劃生育工作，可以把村婦直接拉到計生辦就給結扎了；為了剎住盜伐林木的違法行為，可以對盜伐者拉倒林業站直接進行體罰訓誡；為了催收村民的公余糧，可以組織鄉鎮干部職工上門去拉村民的糧食。在那個莽荒時代，基層社會治理中公權運行，呈現出一種野蠻的混沌型狀態。

然而，1989年4月4日，七屆全國人大第二次會議通過了《行政訴訟法》；1990年11月9日，國務院第七十一次常務會議通過了《行政復議條例》。

四、

1996年10月，中共十四屆六中全會首次提出了依法行政的原則；

1999年，國務院召開的全國依法行政工作會議上，出臺了《國務院關于全面推進依法行政的決定》，其中明確提出“各級政府機關都要依法行政、依法辦事。”

依法治國、依法行政的前提是要有法可依。于是，從上世紀八十年代開始，國家開始大量制定行業領域的行政法律、法規，諸如《水法》（1988年）、《森林法》（1984）、《礦產資源法》（1986年）等，而這些法律的基本特征都是由“縣級以上人民政府行政主管部門依法進行監督檢查，依法查處違法行為”。

1996年3月17日，八屆全國人大第四次會議通過了《行政處罰法》。在那個蠻荒時代，不僅鄉（鎮）可以規定處罰，而且處罰的種類亦是五花八門。《行政處罰法》正式頒布之后，這是對基層政府公權運行最直接的約束。

在此依法行政的演化過程中，縣級行政主管部門依據部門，紛紛成立了縣（區）級的執法隊，這就意味著鄉鎮的公權運行，不斷被約束、不斷被削弱。

五、

以歷史的維度，觀察基層治理的權力變遷。法律構建了規則與秩序，而秩序則保障社會免于混亂。社會治理的本質是對失序行為的糾正，而對失序的懲戒則是這種規則必要的惡。

在上世紀八、九十年代，面對底層社會的那種蠻荒狀態，公權的野蠻運行或是基層治理的唯一途徑。正所謂“窮山惡水出刁民”，狡猾、無賴或蠻橫，破壞秩序與規則等，正是這個群體的特征，而治刁民又需要酷吏，但酷吏又破壞了法治原則。

近年來，國家將依法治國作為治國方略，對依法行政的要求也是不斷提高，以及公民的法治意識也在不斷提升，這種社會發展狀態本來是一件好事，但在社會基層治理過程中，卻又滑向了事態的另外一個方向。

基層政府的權力被約束、被弱化，這意味著社會治理的強制力被削弱了，這對于守法公民而言是件好事，但對于秩序破壞者而言，這卻是一個有利可謀的機會。社會治理的對象是人，說到人就不能脫離人性。對社會規則與秩序的破壞，就意味著獲得暴利。

但對于社會治理而言，鄉（鎮）政府，看得見管不著；縣級行政主管部門，管得著看不見。或者說，許多時候即使鄉（鎮）想作為，因缺乏執法權面臨著行政違法的尷尬局面。

六、

2021年1月22日，十三屆全國人大第二十五次會議對《行政處罰法》進行修訂，此次修訂第二十四條新增了鄉鎮人民政府的行政處罰權，以解決鄉鎮“看得見、管不著”的困境。

就路徑措施而言，縣級政府結合實際，從賦權指導清單中選取執法事項下放鄉鎮實施，并制定下放事項清單向社會公布。然而，就具體實踐而言，“有權必有責、用權受監督、違法必追究”，特別是在當下這種法治環境中，多一事不如少一事，以行政執法為驅動的社會治理，有了管理職責、有了行政處罰，若是行政執法程序存在問題，就意味著行政復議與行政訴訟。

于是，就出現了這樣的局面，許多鄉鎮不愿意開展行政執法，不愿承接縣級下放的賦權清單。

七、

社會的本質是秩序與規則，而法律則是秩序與規則的載體。不論是政府的公權，或者是公民的私權，都應當在這個秩序與規則內運行。對于個體而言，這即是守法的公民；對于政府而言，這即是依法行政。

基于法治政府而言，社會治理即是對個體違法行為的糾正，而行政執法檢查、行政許可、行政強制、行政處罰等，正是對這種個體違法行為矯正的必要之措施。

當然，垂拱而治固然善莫大焉，但如果基層社會矛盾叢生，鄉鎮政府又視而不見，不愿意承接下放的賦權事項，不愿意開展行政執法行為，這其實是鄉鎮不作為的表現。

因此，制定科學合理的政績考核制度，就成為了推動基層社會治理的內在驅動。

在現行憲政法治體系下，依法治國已成為基本國策，依法行政在向縱深領域推進，但鄉鎮基層社會治理能力也到了最低谷，對于基層社會治理權力變遷的節點，也意味著基層社會治理能力的重構與提升，而這種重構則基于以下維度：其一、基于依法行政的原則，要規范鄉鎮行政權的運行；其二、行政復議、行政訴訟的監督、救濟及保障；其三、基層社會治理能力要逐步提升，鄉鎮政府的屬地職責要管事、要履職。

陳浩 記于知止堂上

2026年1月8日