游斌:促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的縣域治理行為及其路徑選擇

游斌.促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的縣域治理行為及其路徑選擇[J].中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn),2025,(03):108-112.

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略背景之下，縣域政府作為基層治理的關(guān)鍵主體，基于其在區(qū)域資源調(diào)配、公共服務(wù)供給以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展引導(dǎo)等多方面所肩負(fù)的核心職責(zé)，必然需要持續(xù)且主動(dòng)地對(duì)自身的治理行為展開全方位、深層次的調(diào)適與優(yōu)化，以精準(zhǔn)契合城鄉(xiāng)融合發(fā)展所衍生出的復(fù)雜多元且動(dòng)態(tài)變化的治理需求。

一、縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的類型圖景與治理機(jī)制

空間融合一體化、要素流動(dòng)高效化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化、公服配置合理化，這四個(gè)關(guān)鍵維度在縣域內(nèi)構(gòu)成一個(gè)緊密關(guān)聯(lián)、相互依賴、互為因果的有機(jī)整體，共同構(gòu)成破除縣域城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的完整圖景。

（一）邁向城鄉(xiāng)空間融合一體化的治理行為

縣域內(nèi)城市和鄉(xiāng)村在空間上呈現(xiàn)出不同的特征和功能。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)，需要打破城鄉(xiāng)空間的分割狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間融合一體化。制定城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間規(guī)劃，統(tǒng)籌城市和鄉(xiāng)村的空間布局。加大對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，重點(diǎn)加強(qiáng)連接城鄉(xiāng)的交通、水電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。整合城鄉(xiāng)空間資源，合理利用閑置土地和廢棄廠房等。

（二）促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)高效化的治理行為

城鄉(xiāng)之間在土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等要素的分布上存在明顯差異。為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)。引導(dǎo)城市的資本、技術(shù)和人才向鄉(xiāng)村流動(dòng)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供支持。促進(jìn)要素供需雙方的對(duì)接，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，為農(nóng)村土地、房屋等產(chǎn)權(quán)交易提供服務(wù)；舉辦城鄉(xiāng)人才招聘會(huì)、項(xiàng)目對(duì)接會(huì)等活動(dòng)，為城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)創(chuàng)造條件。

（三）推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化的治理行為

城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯，城市發(fā)展以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，而鄉(xiāng)村則以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)。推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，制定城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，明確城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的定位和發(fā)展方向。根據(jù)城鄉(xiāng)的資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，合理布局產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。出臺(tái)產(chǎn)業(yè)扶持政策，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。構(gòu)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)上下游的協(xié)同發(fā)展。

（四）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公服配置合理化的治理行為

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源，打破城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源的分割。將城市的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向鄉(xiāng)村延伸和擴(kuò)散，例如城市名校在鄉(xiāng)村設(shè)立分校，城市大醫(yī)院與鄉(xiāng)村衛(wèi)生院建立合作關(guān)系等。調(diào)整公共服務(wù)投入機(jī)制，加大對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的投入力度。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)建設(shè)，拓寬資金來源渠道。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范公共服務(wù)的供給質(zhì)量和水平。

縣域空間治理、要素治理、產(chǎn)業(yè)治理和基層治理，在縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中相互關(guān)聯(lián)、相互影響，共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的治理體系。空間治理與要素治理的協(xié)同。城鄉(xiāng)空間融合一體化為要素流動(dòng)提供了基礎(chǔ)條件。通過合理的空間規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打破城鄉(xiāng)空間的分割，使得要素在城鄉(xiāng)之間更加順暢地流動(dòng)。同時(shí)，要素的流動(dòng)也會(huì)反作用于空間治理，如城市資本下鄉(xiāng)投資鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)將促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空間的布局和優(yōu)化。要素治理與產(chǎn)業(yè)治理的關(guān)聯(lián)。城鄉(xiāng)要素流動(dòng)高效化是推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合的關(guān)鍵因素。資本、技術(shù)和人才等要素向鄉(xiāng)村的流動(dòng)為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了新的活力和機(jī)遇。城市資本投資鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，帶來先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展；人才流入鄉(xiāng)村為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供智力支持。反過來，產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展也會(huì)進(jìn)一步吸引要素的流入，形成良性循環(huán)。產(chǎn)業(yè)治理與基層治理的互動(dòng)。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化對(duì)城鄉(xiāng)公服配置合理化具有重要影響。隨著產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)之間的融合發(fā)展，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的興起會(huì)增加對(duì)公共服務(wù)的需求，這就促使政府和社會(huì)更加關(guān)注鄉(xiāng)村公共服務(wù)的改善。合理的公共服務(wù)配置也會(huì)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐環(huán)境，如優(yōu)質(zhì)的教育資源可以培養(yǎng)出更多高素質(zhì)的勞動(dòng)力，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供人才保障。基層治理與空間治理的呼應(yīng)。城鄉(xiāng)公服配置合理化有助于推動(dòng)城鄉(xiāng)空間融合一體化。當(dāng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平提高后，鄉(xiāng)村的吸引力會(huì)增強(qiáng)，不僅能夠留住本地人口，還可能吸引城市人口向鄉(xiāng)村流動(dòng)，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)人口的合理分布，推動(dòng)城鄉(xiāng)空間的融合。

二、縣域治理的行為變遷與治道變革

城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵戰(zhàn)略導(dǎo)向，深度驅(qū)動(dòng)了縣域治理在行為范式與治道邏輯方面的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性變遷。

（一）行為變遷

縣域治理行為的變遷，有效消解了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所衍生的資源錯(cuò)配與經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡問題，促進(jìn)了縣域治理主體在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、產(chǎn)業(yè)培育等行為上的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)了從城市偏向型資源配置向城鄉(xiāng)均衡統(tǒng)籌配置的跨越，以及從單一產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式向多元產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式的演進(jìn)。

治理理念維度。在傳統(tǒng)的縣域治理中，往往側(cè)重于對(duì)土地等核心資源的控制和經(jīng)營(yíng)，以吸引投資和推動(dòng)城市化發(fā)展。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)，縣域治理理念逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅叵M(fèi)能力與消費(fèi)環(huán)境的雙向賦能。不僅關(guān)注資源的利用，更強(qiáng)調(diào)提升城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)能力以及優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境，以促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。

治理重心維度。以往縣域治理行為的重心在于投資建設(shè)，注重吸引外來投資，進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，治理重心更多地放在暢通城鄉(xiāng)市場(chǎng)供需循環(huán)上，加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品上行和工業(yè)品下行，以及推動(dòng)城鄉(xiāng)消費(fèi)市場(chǎng)的互動(dòng)和融合。

治理主體維度。過去縣域治理主要以政府為單一主體，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著主導(dǎo)角色，通過行政手段進(jìn)行資源配置和項(xiàng)目實(shí)施。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，治理主體逐漸向多元主體協(xié)同轉(zhuǎn)變。政府開始注重引導(dǎo)和激發(fā)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織以及城鄉(xiāng)居民等多元主體的參與積極性，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同參與的協(xié)同治理格局。

治理方式維度。早期縣域治理方式多為行政管制，對(duì)生產(chǎn)要素市場(chǎng)實(shí)施嚴(yán)格的準(zhǔn)入審批制度，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行過多的行政干預(yù)。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，治理方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅卣咭龑?dǎo)與服務(wù)供給。政府通過制定優(yōu)惠政策、提供公共服務(wù)等方式，引導(dǎo)市場(chǎng)主體的行為，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

治理空間維度。在傳統(tǒng)縣域治理模式下，城鄉(xiāng)之間存在明顯的分割狀態(tài)，資源配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等方面存在較大差距。為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，政府開始注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，打破城鄉(xiāng)之間的行政壁壘和空間隔閡，推動(dòng)城鄉(xiāng)在空間布局、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)共享等方面的一體化發(fā)展。

（二）治道變革：縣域治理轉(zhuǎn)型中的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向

縣域治理作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，在適配城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，縣域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向有力地撬動(dòng)了傳統(tǒng)縣域治理理念的更新、體制架構(gòu)的重塑與治理方式的革新。

央地關(guān)系維度。在過去以投資建設(shè)為主要發(fā)展模式時(shí)，中央政府建立了以工作實(shí)績(jī)?yōu)楹诵牡母刹空?jī)考核體系，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，地方官員為了在考核中取得好成績(jī)，積極推動(dòng)投資項(xiàng)目落地，注重發(fā)展速度。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為重要目標(biāo)，中央政府在政績(jī)考核體系中逐漸融入民生理念，這促使縣級(jí)政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還要注重城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的提升。

府際關(guān)系維度。在投資經(jīng)營(yíng)為主的階段，縣域政府之間為了吸引投資，紛紛出臺(tái)相似的優(yōu)惠政策和產(chǎn)業(yè)政策，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)以及市場(chǎng)分割等問題。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念的深入，府際關(guān)系從競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向合作。縣域政府開始重視區(qū)域合作，通過區(qū)域合作提升產(chǎn)業(yè)規(guī)模與消費(fèi)規(guī)模。相鄰縣域之間共同規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展；在公共服務(wù)方面開展合作，共享資源，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

政企關(guān)系維度。縣域政府往往通過行政審批權(quán)獲得對(duì)土地等核心資源的壟斷權(quán)力，并以此作為吸引企業(yè)投資的重要手段。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，政企關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府不再單純依賴土地資源吸引企業(yè)，而是更加注重優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，通過提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和政策支持。同時(shí)，企業(yè)也從單純的被政府引導(dǎo)和分配任務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主體。

三、促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑選擇

以縣城為核心引領(lǐng)，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，構(gòu)建“以縣城為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樞紐、村莊為支撐”的縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。

（一）構(gòu)建縣域多層級(jí)空間結(jié)構(gòu)推進(jìn)城鄉(xiāng)空間對(duì)接和功能融合

統(tǒng)籌縣域產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)開發(fā)、村落分布等空間布局，依托一體化規(guī)劃引導(dǎo)城鄉(xiāng)公共資源配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)一體化，推動(dòng)形成縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)的發(fā)展格局。構(gòu)建“城—鎮(zhèn)—村”三級(jí)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間功能體系，實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村兩個(gè)地域空間在平等發(fā)展基礎(chǔ)上的深度融合、相得益彰。

（二）構(gòu)建縣域統(tǒng)一要素市場(chǎng)推進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)和優(yōu)化配置

堅(jiān)持市場(chǎng)化取向和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展原則，在縣域破除妨礙城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、平等交換的制度壁壘，深化要素市場(chǎng)化配置改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)體系，扭轉(zhuǎn)農(nóng)民在市場(chǎng)交易中的弱勢(shì)地位，引導(dǎo)要素在更大空間范圍有序流動(dòng)，破解縣域要素錯(cuò)配與市場(chǎng)扭曲問題。

（三）突出縣域產(chǎn)業(yè)特色化推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

依托縣域特色資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，精準(zhǔn)定位城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)，挖掘鄉(xiāng)村在生態(tài)、文化、歷史等方面的獨(dú)特價(jià)值，發(fā)展壯大農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等利用本地資源或服務(wù)本地發(fā)展需求的產(chǎn)業(yè)。推動(dòng)三次產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)間深度融合與聯(lián)動(dòng)發(fā)展，形成“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)、一縣一特”縣域新產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

（四）突出縣域公共資源共享推進(jìn)城鄉(xiāng)治理權(quán)利平等和共同繁榮

適應(yīng)縣域人口結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)社會(huì)形態(tài)變化，加大縣鄉(xiāng)村公共服務(wù)資源投入和統(tǒng)籌配置力度，提升縣城綜合承載能力和服務(wù)功能。推動(dòng)城市公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的普惠共享，消除城鄉(xiāng)身份差異，提升農(nóng)民的社會(huì)地位，保障其在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的合法權(quán)益，逐步實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施功能大體相當(dāng)、公共服務(wù)水平大體均等、居民生活質(zhì)量大體等值。

作者系湖南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師；來源:《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年3期