《紐約時報》觀點｜腐朽遠不止于移民與海關執法局（ICE）

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重新呼吁廢除美國移民與海關執法局（ICE），是對一種難以容忍現實作出的可以理解的反應。在特朗普第二屆政府治下，ICE按其制度設計就被塑造成危險、既不受約束也缺乏問責的機構：它設定驅逐配額，用去人化的方式貶抑移民，并在司法程序之外宣示探員享有“絕對豁免權”。對明尼阿波利斯的突襲行動已經表明，當這套有毒的激勵機制被放任在一個社區里釋放時，會發生什么。ICE的運作更像一支入侵軍隊，而不是一支維護公共安全的力量。

但更深層的腐朽在美國國土安全部（DHS）內部。這個龐然大物統轄著ICE、美國海關與邊境保護局（CBP）以及林林總總的其他聯邦機構，從聯邦緊急事務管理局（FEMA）到特勤局。自2002年設立以來，組織結構缺陷與職能蔓延相互疊加，使DHS逐步演變成我們今天看到的這套失控的國內安全機器，它把自己本應保護的人視為威脅，而不是有血有肉的人。

我們上一次真正就“美國政府應當如何組織，既保護美國人，也保護‘何為美國人’這一意義本身”展開過嚴肅辯論，差不多已經是二十五年前了。2001年9月11日襲擊之后，政客們圍繞如何在安全與自由之間求取平衡唇槍舌劍，仿佛兩者分坐天平兩端。可我們對安全的癡迷，在那些決意不讓自己顯得“軟弱”的政客，以及一系列強化總統權力的最高法院判決助推之下，已經把這種平衡徹底抹去。正如在其他國家發生過的那樣，對安全的追逐為權力的整合與集中鋪平了道路。如今，明尼蘇達州既沒有安全，也沒有自由。

要把這套結構拆解并撥回原位，需要時間，而且在特朗普政府任內大概率難以實現。但開始這場辯論的時機就在現在。只要回望不算遙遠的過去，就能找到一個可行答案：終止在國土安全部（ DHS）體系內實施移民執法，把相關職能交還司法部，使其重新嵌入法治的軌道。這不僅僅是廢除當前形態的ICE。若要在這個國家實現公正而持久的和平，我們必須從根本上改造DHS，并停止把美國的公共生活不斷上升為安全問題來治理的做法。

2001年2月，國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德（Donald Rumsfeld）在一份備忘錄里打趣說：“‘homeland’這個詞很怪。‘homeland defense’聽起來更像德國式的說法，而不像美國式的說法。”緊接著，9·11發生了。事發后的第一時間，陰謀的每個環節都被逐一細查：為什么關于基地組織威脅的情報沒能在各情報機構之間共享？恐怖分子是怎樣拿到簽證的？他們又如何帶著刀具和美工刀登機？

華盛頓壓倒性的本能反應，是必須做點什么，以免我們再次在毫無準備時被打個措手不及。僅僅一年出頭，國會就以立法形式確立了自二戰后國家安全體制成形以來規模最大的一次聯邦政府重組。對防范襲擊負有最大責任的機構，聯邦調查局與中央情報局，勢力強到足以躲過這場改革。相反，立法者把一堆機構以縮寫拼裝成一鍋“字母湯”，這套拼裝體后來被命名為國土安全部。他們把移民歸化局與邊境巡邏隊從司法部劃走，納入新設國土安全部的統轄之下。

喬治·W·布什（George W. Bush）總統簽署該法案時，把國土安全部描繪成反恐事業的一部分。他說，有了這個新的內閣部門，美國將更有能力應對未來的任何襲擊，降低我們遭受攻擊的脆弱性，并且最重要的是，防止恐怖分子奪走無辜美國人的生命。他對移民執法只字未提。

從一開始，這就是一樁別扭的聯姻。國土安全部（DHS）旗下各個組成部分之間唯一的共同紐帶，是它們在理論上都可能在預防或應對恐怖主義上派上用場：移民與海關執法局（ICE）的官員可以驅逐一名潛在恐怖分子；聯邦緊急事務管理局（FEMA）的人員可以處理襲擊后的應急處置；特勤局則可以把總統迅速護送到安全地點。

到2005年卡特里娜颶風襲擊新奧爾良時，人們已經看得很清楚，這個被打造為“巨型反恐臂膀”的政府部門，終究會被別的議題所塑形。此后，國土安全部一直在為自己的存在尋找理由，并隨著每一任總統的偏好和當下最突出的政治挑戰而不斷遷移重心：從反恐到颶風救災，從網絡安全到禁毒，再到邊境安全與移民執法。

這個部門唯一不變的，是它從反恐戰爭繼承下來的制度基因。任何在登機前被要求脫鞋的美國人，都能本能地理解這一點，即便他們并不知道，機場安檢曾一度歸交通部（DOT）體系管轄。 這些不便的源頭，竟是2001年一名男子試圖在飛機上點燃鞋中炸彈卻未得逞的行動。 然而，建立國土安全部意味著，我們選擇把所有人員與貨物流動都先當作潛在威脅來審視。又因為把如此多政府職能納入其統轄之下，我們等于按制度設計把這些職能編入一場戰爭的邏輯之中。

起初，這場戰爭最醒目、也最迫切的部分發生在海外，例如阿富汗和伊拉克。這些行動很快就變形為曠日持久的反叛亂行動，其中包括大規模監控、情報融合中心、軍事巡邏，以及針對威脅展開的定點行動，不論那些威脅是真實存在，還是僅僅被認定為存在。

這種心態也在國內扎下根。國土安全部（DHS）幫助鋪設國內安全國家的底層管線，建立起自己的融合中心體系，并不斷擴張任務邊界。2012年一份參議院調查報告指出，這些中心幾乎拿不出多少對聯邦反恐真正有用的情報產出，卻在過程中增加了對公民自由等方面的風險。 與五角大樓一道，國土安全部也推動把反恐戰爭所積累的大量軍用裝備余量下沉到地方警務系統與聯邦機構，包括裝甲車輛、無人機、防彈裝備，以及曾在海外反叛亂行動中使用的突擊性武器。

移民與海關執法局（ICE）成了這種職能蔓延最醒目的標本。它從司法部被剝離之后，便與移民歸化局中負責裁決與入籍的職能脫鉤。結果是一支安全力量失去了檢察規范、司法監督與權利保障文化的牽引。國會未能通過移民改革之后，反而把資源一股腦地砸向執法。在奧巴馬時期，我們曾把這理解為一筆預付款，仿佛它終將換來一部立法，為無證移民鋪出通往公民身份的路徑。我們錯了。

隨著國土安全部擴建情報與監控能力，ICE也越來越依賴更精密、更復雜的數據，以支撐更高頻的行動節奏。在這些行動中，它動用了不斷膨脹的軍用硬件庫存。隨著探員招募激增，ICE幾乎必然地轉向后9·11戰爭的退伍軍人，從中補齊并擴充其隊伍。

明尼阿波利斯之所以更像一場反叛亂戰役，而不像一次常規執法行動，是因為它本來就是這種東西：從戰術到裝備，再到所依憑的法律授權，都是從“反恐戰爭”那套體系里延伸出來的。下令發動我們如今所見這場鎮壓的人或許是特朗普，但它之所以能夠發生，是因為國土安全部那套“國土防御”的制度架構早已搭好，而這套架構如今正以拉姆斯菲爾德當年所擔憂的方式，讓人越來越覺得它更像“德國式”的國家機器。

民主黨人已經提出了一批關于ICE應當如何運作的可行改革：不得蒙面；不得在學校、教堂與醫院開展行動；加強對招募人員的背景審查，并進行“降級處置”訓練，也就是在沖突升級前把局勢壓下來；把重點放在已被定罪者身上，正如特朗普曾經承諾的那樣；禁止在沒有司法令狀的情況下實施逮捕，這不過是把ICE本就應當遵守的法律再強調一遍。

但這些改革之所以顯得必要，本身就說明問題不止在操作層面，而在結構更深處。把ICE與公民及移民服務局的相關職能交還司法部，我們才能把移民執法與歸化程序重新嵌回一個既負責執法、也必須守法的政府部門之中。這樣做會終結“現在這個樣子”的ICE，但并不等于否認移民執法本身的必要性。

當然，在特朗普政府任內，這樣的變化幾乎難以想象。更麻煩的是，眼下這個版本的司法部也未必適合承擔這一任務。在特朗普治下，司法部更像總統特權的延伸，既服務政策意志，也服務個人意志。 但美國人正在尋找替代方案，而當下的現實并不必然要變成永久狀態。把改革方案擺到臺面上，就是拒絕強人政治刻意制造的那種“只能如此、別無選擇”的宿命感，同時也為民主黨提供可操作的重建藍圖，以便一旦窗口出現，就能據此動手修復制度。

把移民與海關執法局（ICE）以及公民及移民服務局（USCIS）的相關職能劃回司法部（DOJ），并不算激進；這只是把我們的移民體系拉回長期以來更符合憲制的治理方式。移民法將在一種更習慣于司法監督、檢察規范以及公民與人權保障的制度文化中得到執行。與此同時，這也會把這些職能安置到那個本就負責移民法庭體系的部門之中，由那套體系中的移民法官決定某位移民是否應當被移出美國。是的，司法部同樣可能被政治化，但它至少內置了通向透明與問責的制度通道，而國土安全部（DHS）顯然缺少這些機制。

海關與邊境保護局（CBP）可以留在一個規模更小的國土安全部之內，但它應當聚焦于邊境本身的安全，而不是把觸角伸到邊境線以內，去做那種面向社區的執法行動。國土安全部不應承擔國內治安執法、強制執行、拘押或情報搜集等職能。讓司法部來做這些事。

這一切都不是在淡化真實威脅：從恐怖主義到黑客攻擊，從芬太尼到大流行病。但從包括9·11在內的一次次失敗中得到的教訓，本應是政府需要更有效的協同。相反，我們經歷的卻是政府內部權力的層層集中。國土安全部應當把重心放在與其他部門協作，守住邊境、網絡空間、關鍵基礎設施與交通運輸，而不是把自己當作一場戰爭的一部分，更不該像ICE那樣在體制內部筑起一塊塊封地。

走到第二十五個年頭，“反恐戰爭”已經變成了一場針對我們自身的戰爭。這場無盡之戰必須結束。軍用裝備這套邏輯，夠了。大規模監控，夠了。用對一個不斷變換的“他者”的持續恐懼來支配公共生活，也夠了。

民主黨人不該害怕為這種結構性調整辯護，也不該害怕為國土安全部以及那套迫切需要全面改革的移民體系提出更多重構方案。是的，美國人希望邊境安全。但我們大多數人同樣厭倦戰爭，警惕一個侵入性強、日益軍事化的政府，也愿意歡迎移民，并守住我們最核心的自由。特朗普政府理應成為那個為9·11后時代畫上句號的階段。

本·羅茲（Ben Rhodes，Benjamin J. Rhodes）是美國外交與國家安全評論作者，曾在奧巴馬政府擔任總統助理、白宮副國家安全顧問（負責戰略溝通與撰稿），統籌國家安全傳播、總統演講與公共外交（2009至2017）。入白宮前，他在伍德羅·威爾遜國際學者中心（Wilson Center）為李·漢密爾頓（Lee Hamilton）任特別助理，參與撰寫《伊拉克研究小組報告》與“9·11”委員會建議，并合著《Without Precedent》。任內他主導美古秘密談判促成復交，并推動爭取伊朗核協議支持。離任后著有《The World as It Is》《After the Fall》，與杰克·沙利文（Jake Sullivan）共同創辦并領導“國家安全行動”（National Security Action），并獲任命進入美國大屠殺紀念館理事會。