疏堵點破難題 穩步擴大制度型開放

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，對完善高水平對外開放體制機制作出系統部署，其中一條重要舉措是“穩步擴大制度型開放”。“十四五”時期我國已將開放的重心逐步調整到制度型開放上，在“十五五”時期，乃至今后更長一段時間內，穩步擴大制度型開放是構建開放型經濟新體制的關鍵路徑。

圖/中經視覺

探索制度型開放路徑

制度型開放是一個涉及政治、經濟和社會領域的概念，強調國家在內部建立健全的制度體系，以便更好地適應和參與全球化、國際合作和競爭的浪潮。制度型開放是相對于要素型開放而言的，要素型開放主要是商品的流入和流出，制度型開放則是規則和制度問題，包括經貿規則、法律制度、行業標準和管理模式等方面，更聚焦產權保護、產業政策、環境標準、勞動保護、政府采購、電子商務、服務業開放等涉及國內經濟運行的機制安排，也是“十五五”期間我國全面深化改革的重點領域。一方面，制度型開放主要是“境內開放”，是國內規則體系的“開放”與“重塑”；另一方面，制度型開放還強調了不同制度之間的沖突與協調，強調規則的統一和兼容性。此外，制度型開放更加重視規則的制定，需要在雙邊、多邊之間來構建新的規則體系，更多是“規則導向”的治理體系，不僅對接國際規則，也強調要將我國國內規則升級成為國際規則。

改革開放以來，伴隨著社會主義市場經濟體制的確立，中國對外開放開始向多層次、寬領域的方向展開，大規模進行關稅削減，多舉措推進貿易便利化，通過“復關”和“入世”談判嵌入全球生產分工體系。自2001年加入世界貿易組織（WTO）以來，中國嚴格遵循WTO原則和相關國際規則，全面參與國際分工和全球價值鏈建設，大幅削減關稅，降低非關稅壁壘，加快推進貨物貿易和服務貿易兩個領域的協同開放，仍然是以要素資源型開放為主、制度型開放為輔的階段。2013年，上海設立了我國第一個自由貿易試驗區，我國開始強調制度創新，《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》的核心原則是“?法無禁止皆可為?”，即在清單之外的領域，外商投資將享受準入前國民待遇，外商投資項目由核準制改為備案制，合同章程審批也改為備案管理，從而簡化流程并提升透明度。2020年，國家發展改革委、商務部發布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》和《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》，進一步縮減外商投資準入負面清單。全面實行負面清單制度，對接國際經貿規則，是我國主動擴大開放的重要舉措。

“十四五”期間，我國主動對標國際高標準經貿規則。2023年6月，國務院印發《關于在有條件的自由貿易試驗區和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放的若干措施》，率先在上海、廣東、天津、福建、北京5個自由貿易試驗區和海南自由貿易港開展試點，形成了一批引領性、開創性制度創新成果。以上海臨港片區為例，當地率先對標實施高標準數字貿易規則，落地了一批數字貿易規則試點場景，并探索開展離岸數據加工、數據分析、數據存儲等新興業態。“十四五”期間，我國加強制度供給，向其他國家輸出中國經驗。例如，中老鐵路是“一帶一路”共商合作、共建項目、共享紅利的生動例證，從路基到軌道，從橋梁到隧道，完全采用中國最新的高鐵技術和標準，為規則標準“走出去”、加快“軟聯通”提供示范。“十四五”期間，我國累計推出110余項試點措施，涉及貿易、投資、知識產權等重點領域，形成近200項制度創新成果。

疏通重點領域堵點

制度型開放主要是服務業開放，包括金融、教育、醫療等重點領域，涉及的審批權限高、流程慢，如果涉及跨部門，那么難度將更大，地方政府對此的改革探索有待深化拓展。目前，部分改革主體缺乏足夠積極性，比如自由貿易試驗區雖然經過多年建設，全國首創的制度創新案例變得越來越難，先行先試探索尚未形成系統的保障體系，激勵機制和容錯機制還有待進一步完善。同時，企業參與國際標準制定的機制也有待健全。以新能源汽車為例，我國目前已擁有眾多相關企業，德國、日本等傳統汽車強國仍掌握標準制定的主要話語權，國內企業參與標準制定和修訂工作較少，對制定行業領域規則標準的信息較為滯后。鑒于此，需有針對性地提出解決辦法，打通堵點，化解難題。

一是構建條條塊塊聯動的創新體。制度型開放更多涉及法律、制度、管理模式等方面的問題，就需要打破各個層級、各個部門、各個主體之間的壁壘和障礙，成為高效暢通、相互協同的一個創新整體。需要構建“條條”“塊塊”融合的集成創新機制，中央層面除了繼續推進“一事一議”的改革措施外，還應加強縱向的“綜合賦權”和“改革授權”。深圳前海需要加強自身能力建設，具備承接中央改革試點任務的能力，加強自身政策的協調性和一致性，并借助外部力量，尤其是省市級政府的統籌協調。制度創新不應是創新部門的“獨唱”，而是上上下下相關部門的“合奏”。特別是當前改革開放邁入“深水區”，制度的局限性、僵化、短缺、滯后、非均衡等，在部分領域已經是社會生產力發展的阻礙。要把深化改革攻堅同促進制度集成結合起來，聚焦基礎性和具有重大牽引作用的改革舉措，加強制度創新充分聯動和銜接配套，提升改革綜合效能。因此，通過各類制度、政策和資源的整合與聯動，在深圳前海、上海臨港等改革開放試驗區，更是要形成系統性、全方位的創新生態體系，就是要提升改革綜合效能，從更深層次破解當前制度型開放面臨的體制機制問題。

二是對接高標準經貿規則。制度型開放主要是對標國際高標準經貿規則，現行全球經濟治理體系既無法適應新興經濟體話語權提升要求以及廣泛參與議題設置訴求，也無法適應全球價值鏈深入發展的現實需要。國務院印發《全面對接國際高標準經貿規則推進中國（上海）自由貿易試驗區高水平制度型開放總體方案》，聚焦7個方面，提出80條措施，涉及服務貿易、貨物貿易、數字貿易、知識產權保護、政府采購領域改革和“邊境后”管理制度改革等領域。“十五五”時期要密切跟蹤和牢牢把握國際投資、國際貿易通行規則的高標準演進趨勢，實現我國由“規則接受者”向“規則引領者”的轉變，既要做現行多邊貿易體制合理部分的“守護者”，也要針對不合理或不適應經濟全球化新特點的部分加以變革、調整、補充和完善。充分利用共建“一帶一路”這一國際合作平臺，總結、創新、推廣全球治理的中國方案，打造國家和地區間高標準經貿規則對接的示范性制度安排，逐步形成符合經濟全球化發展要求的更高標準國際經貿規則。數字經濟等新興產業領域，主動對標對接高水平數字貿易規則。為適應人工智能發展需要，對于存儲本地化要求，以及數據跨境流動、網絡內容審查、市場準入限制、數字知識產權保護、隱私保護等國際高標準經貿規則，要加強對接，簽署更多雙邊多邊數字貿易協議，幫助國內人工智能企業“走出去”。

三是加強全產業鏈集成創新。在推進制度型開放的體制機制上，打破各層級、各部門、各主體之間的壁壘和障礙，通過各類制度、政策和資源的整合與聯動，形成系統性、全方位的創新生態。通過對標最高經貿規則促進經濟新業態、新模式發展，自上而下常態化出臺對接清單，注重創新措施的整體性，狠抓落實，讓更多企業有切切實實的獲得感。在落實好我國已發布跨境服務貿易負面清單的基礎上，在自由貿易試驗區重點推動電信、互聯網、教育、文化、醫療等領域有序擴大開放，使自由貿易試驗區的試點、試驗和壓力測試更具超前性和時效性。深化國內服務貿易領域改革，規范服務領域許可、資質和技術標準，提升服務業國際化服務能力。要加快推進優勢產業標準制定。提高中國標準的國際影響力和輸出能力，對新能源汽車、光伏發電產業、高鐵動車等我國具有技術優勢的產業，有必要將中國標準加快轉變為國際標準，將國內規則上升為國際通行規則。這就要求提升我國企業的國際競爭力，從過去單純輸出低價產品，逐漸向提供生產、管理、品牌、服務等全產業鏈體系轉變，從“中國造、全球賣”向“全球造、全球賣”的格局轉變。探索制定綠色低碳產品進出口貨物目錄，支持示范區圍繞當地產業發展，在財政、金融、稅收、貿易便利化等方面出臺政策，加大對列入目錄中的貨物支持力度。

四是在重點領域實現率先突破。繼續發揮各類園區在外貿發展中的引擎作用與示范功能，推動綜合保稅區、自由貿易試驗區等各類園區載體轉型升級，強化其聚集、服務、創新功能，打造成為我國高端制造、物流、研發、銷售、結算、維修中心，加快國際營銷網絡建設，支持商會、協會、企業通過自建、合建、委托等多種方式在境外建設展示中心、分撥中心、批發市場、零售網點、服務體系等。建立滿足市場需求的國際結算機構、人民幣在岸和離岸結算中心，最終形成以結算中心為連接點的網絡化、多功能、多幣種結算系統，構建支持對外貿易發展的全球金融結算、物流服務和法律服務體系。探索建立綠色貿易評價指標體系，加大對“一帶一路”共建國家和地區的綠色能源投資，嚴控新增煤電投資，改造已有煤電項目，加強環境技術援助和合作，大力推動清潔能源裝備、技術和服務“走出去”。圍繞外向型重大合作平臺、外向型常態化交流機制、離岸科技創新機制等前沿領域開展政策設計，聚焦高質量外資的穩定性與可持續性預期，跨境合作的便利性和自由化問題。

本文系國家社科基金一般項目“粵港澳大灣區科技創新促進未來產業發展的機制、路徑與政策研究”（批準號：23BJL119）階段性研究成果。

（中山大學粵港澳發展研究院副研究員 彭曦）