華資律所·姚成山律師｜村民自治安置補償方案的效力分析

引言：司法實踐中，通過村民自治程序形成的安置補償方案，從而規避征收的繁瑣和復雜，這一類型化的問題在“城中村”改造較為突出。各地出現了大量的由村民委員會或村民大會討論通過征收補償安置方案實施的集體土地征收方式。一旦遇到訴訟，政府就會以“村民自治”來逃避政府的責任。遇到這種問題，我們如何抗辯呢？

原《村民委員會組織法》第24條規定（注釋：現在條文已經刪改）：“征地補償費的使用、分配方案應當經村民會議或村民會議授權的村民代表會議討論決定。”

《農村集體經濟組織法》第26條的規定：“農村集體經濟組織成員大會由具有完全民事行為能力的全體成員組成，是本農村集體經濟組織的權力機構，依法行使下列職權：（十）決定土地補償費等的分配、使用辦法。”

因為上述規定，似乎給人的感覺，村委會可以對于土地補償事宜制定意見和方案，這種理解顯然違背了立法的宗旨。在土地變性的情況下顯然屬于征收，對于征收有《土地管理法》以及《國有土地上房屋征收與補償條例》的專門規定，村委會在其中只能起到輔助的作用，并不能成為《征收補償安置方案》的制作主體。

上述條款的意思主要在于，通過法定的征收程序，征收機關制作了《征收補償安置方案》將屬于本村的征地的補償款支付給了村委會，村委會對于該內部使用和分配有討論、決定的權利，主要體現在留存、提取的比例的決定上。因此，我們可以得知，上述規定，絕不是意味著村委會擁有了對于初始的《征收補償安置方案》這一征地文件的制作權。

根據最高院(2018)最高法行中1614號行政裁定書：““村民自治”模式下征收行為的性質，應當綜合考慮拆遷補償方案的實際制作主體、實際補償主體、政府的參與程度、土地征收后的用途等情形來加以確定。如果征收補償方案的實際制作主體、補償資金的實際支付主體、最終的用地主體或受益主體以及實際的征收實施主體均是政府及有關部門，則應當認定該行為超出了村民自治行為的范圍，有逃避征地批準法定程序之嫌，相關行為屬于行政訴訟受案范圍。”

上述司法觀點，正確地揭示了村民自治活動和行政管理的本質區別。為了佐證“村民自治程序形成的安置補償方案”的非法性，我們可以從以下幾點來突破：“一是土地的性質在本質上是否進行了變性，二是實際上土地征收補償資金的來源是否在政府，三是政府是否發文主導征地。”

村民委員會或村民大會并不是一級行政機關，不具有行政管理職權。作為一個基層群眾自治組織，其不具有征收土地和房屋的資格，也沒有做出征收《補償安置方案》的權利。

根據《土地管理法》的規定，國家征收土地的，依法批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。

根據《土地管理法實施條例》第二十七條的規定：“縣級以上地方人民政府應當依據社會穩定風險評估結果，結合土地現狀調查情況，組織自然資源、財政、農業農村、人力資源和社會保障等有關部門擬定征地補償安置方案。征地補償安置方案應當包括征收范圍、土地現狀、征收目的、補償方式和標準、安置對象、安置方式、社會保障等內容。”

也就是說，縣/區政府是土地征收補償安置工作的法定主體，其應當對拆遷補償安置工作承擔法律責任，其他主體沒有資格做出征收補償安置方案。

根據《行政訴訟法》第75條的規定：“第七十五條行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。”

因此，對于通過村民自治程序形成的做出征收補償安置方案的行政行為，應屬于無效。

▌律師建議：

對于是否屬于村委會的職權，應當重點看“是否突破了村民自治的范疇”，進入了“行政管理的范疇”。

▌專業領域

行政訴訟，民商事訴訟

▌執業領域

姚律師有豐富的辦案經驗，對于民事、行政有著豐富的經驗和較好的技巧。曾辦理過的案件：民事案件100件，行政200余件。起草合同約500件。刑事案件2件。

具體承辦民事案件的案件類型如下：電影投資糾紛、商業特許經營糾紛、移民服務糾紛、人身損害糾紛、勞務糾紛、勞動/工傷糾紛、提供勞務者受害責任糾紛、民間借貸糾紛（名為投資實為借貸糾紛以及戀愛中的借貸等）借名買車糾紛、委托理財糾紛、股權代持糾紛、公司盈余分配糾紛、合伙協議糾紛、租賃合同糾紛、贈與糾紛、離婚繼承糾紛、撫養費糾紛、相鄰關系糾紛、排除妨害糾紛、變更追加被執行人異議之訴糾紛、建工糾紛、返還原物糾紛、買賣糾紛、加工糾紛、協議效力等。

行政案件比較成功的案例簡單列舉如下：

1、河北王某案件，為當事人爭取恢復土地現狀，原址重建，另賠償15萬元。

2、浙江德清陳某案件，為當事人爭取150萬元。

3、天津崔某、邢某案件為當事人分別爭取200萬元。

4、貴州譚某案件，為當事人爭取30萬元。

5、河南李某案件，為當事人爭取60萬元，另外重新劃一塊地給當事人使用。

6、重慶某案件，贏得檢察院支持抗訴，為當事人爭取補償款25萬元。

▌工作經歷

2020年5月-2022年1月，在星火花（北京）文化公司，擔任法務。工作描述：日常主要負責起草與審核各類合同，曾獨立代理公司案件。在擔任法務工作期間，對個人信息保護有關的法律合規有較為深入的研究。

2022年3月-2024年3月，在北京市京師律師事務所工作。曾辦理過的案件：民事案件100件，行政200余件，起草合同約500件。刑事案件2件。

▌代表性案例

河北王某案件，為當事人爭取恢復土地現狀，原址重建，另賠償15萬元；

浙江德清陳某案件，為當事人爭取150萬元；

天津崔某、邢某案件為當事人分別爭取200萬元；

貴州譚某案件，為當事人爭取30萬元；

河南李某案件，為當事人爭取60萬元，另外重新劃一塊地給當事人使用；

重慶某案件，贏得檢察院支持抗訴，為當事人爭取補償款25萬元

本文旨在法規之一般性分析研究或信息分享，不構成對具體法律的分析研究和判斷的任何成果，亦不作為對讀者提供的任何建議或提供建議的任何基礎。作者在此明確聲明不對任何依據本文采取的任何作為或不作為承擔責任。