構建適配高質量發展的政府債務管理長效機制

構建同高質量發展相適應的政府債務管理長效機制是保障“十五五”時期經濟穩定、金融安全和推動高質量發展的必然選擇，對于維護國家經濟安全和社會穩定具有深遠意義，也是推進國家治理體系和治理能力現代化建設當中不可或缺的一環。地方政府債務作為助力我國更加積極的財政政策提質增效和保障財政可持續性的有力工具，本文建議通過開展收益核算、引入市場定價機制、推動地方財政可持續、發揮地方債務管理積極性等措施，更好地平衡風險與收益、創新與規范、效率與公平，為高質量發展增添新動力、釋放新活力。

開展地方債投資項目收益核算

聚焦高質量發展，實現資金精準投資。在經濟高質量發展背景下，地方專項債作為地方政府基礎設施建設的重要資金來源，在促進社會發展、改善民生福祉方面發揮著重要作用。債務資金多用于調結構、補短板、增后勁的重點項目上，提高基礎設施與產業結構的配套程度，營造有利于高質量發展的經濟環境。從發行規模來看，截至2025年11月底，全國已發行新增地方政府專項債券4.45萬億元。從投向領域看，地方政府債券主要投向公益性基礎設施、市政設施、保障性住房、交通基礎設施建設和社會事業等領域。地方專項債券落實到實體政府投資項目，擴大專項債券用作項目資本金范圍，在專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，并做好專項債券項目融資收益平衡，具體投資項目及其收益來源如表1。

保障項目有效收益，拓展收益核算體系。隨著政策不斷完善，地方債支持領域持續擴圍，從傳統基礎設施擴展到新型基礎設施、新能源項目乃至政府投資基金等新領域。收益來源也日益多元化，從傳統的通行費、租金、經營收入等擴展到投資回報、數據價值化、生態補償等新型收益來源。但專項債券的核心要求始終是“項目收益自平衡”，即項目必須能夠產生持續、穩定的政府性基金收入或專項收入，且這些收入必須能夠完全覆蓋債券的本金和利息，所有領域項目都需遵循這一根本原則。

開展地方債投資項目收益核算，旨在通過對項目經營性收入、成本結構以及現金流回收能力進行系統測算，全面評估項目的真實收益水平和償債保障能力。同時，不同領域專項債項目的收益特點各異，需要因地制宜、因項目制宜設計收益模式，確保項目收益自平衡。鑒于地方債投資項目通常具有公益屬性或準公益屬性，且項目投資規模大、建設周期長、回報周期慢，政府需要建立完善的收益核算體系。

首先，在項目篩選階段，明確投資項目能夠產生一定收益。其次，確定項目產生的收入是否能合理地成為償還來源。最后，確定項目收益是否能夠足額覆蓋債券融資本息。此外，在核算基礎上，建議強化項目運營管理、優化經營模式、拓寬收益來源，推動項目實現可持續現金流，提高專項債自償能力與財政資金使用效率，將部分公共建設與長期經營性回報結合，將“輸血式財政依賴模式”逐步轉為“自身造血模式”，有效緩釋地方政府債務風險、提升政府投資的整體效益。

夯實上級監管與市場約束的雙支柱

聚焦債務發行利率，實施差異定價機制。實施發行市場利率差別定價機制，以充分揭示風險差異，體現在兩個方面。一方面，根據項目收益穩定性、現金流覆蓋能力、建設運營不確定性等風險因素，進行差異化利率定價。地方債投資的項目存在較大的差異，在項目投資前對項目性質進行識別，風險低的項目以較低利率發行，風險高的項目在市場中體現更高的風險溢價，從而使融資成本與項目質量相匹配，更有利于項目的風險鑒別。通過這一機制，可引導資金更加青睞優質項目，強化市場約束，避免盲目舉債，提高地方債資金配置效率和整體風險防控能力。

另一方面，依據地方財政實力、債務負擔、項目質量等因素，設置不同的發行利率，將不同主體的風險水平真實體現在融資成本中。由于各地資源狀況差異很大，各地債務形成的資產質量也不盡相同，所以處理地方債存量必須堅持“一地一策、一債一策”，通過對地方債發行市場利率的差異的方式，對不同的地區設計適配該地地方債投資的項目，以更好的應對風險。具體而言，經濟實力強的地區利差維持在低位，如上海、北京、浙江等地，而部分經濟欠發達地區的地方債發行利差則應處于高位。由此，實施地區差異化定價，促使市場有效識別和定價風險，從而強化預算約束，引導資金流向優質項目和治理能力較強地區，提升地方債發行和資金配置的規范性與效率。

鼓勵項目定價市場化，完善定價約束機制。當前我國地方融資平臺所依托的公用事業定價也普遍處于相對偏低水平、滯后于社會經濟發展水平和居民改善需求，這一現狀在一定程度上扭曲了資源配置效率，也制約了融資平臺的可持續發展。同時，政府對公用事業價格給予補貼之后造成低價，致使居民消費增加，從而進一步推動補貼增加，會形成惡性循環，對地方債務資金管理不利。加之，當前物價水平持續偏低，通過適度調整價格起到刺激經濟發展的效果，為項目定價提供了很好的改革窗口期。

為應對公用事業定價的市場約束機制缺位的問題，首先，應理順城市公用事業定價機制，更多引入市場化定價方式，如階梯定價、依據用戶負擔能力定價等，讓公用事業價格既能反映成本與價值，又能兼顧社會公平。通過明確市場化、可持續的轉型方向，推動地方融資平臺從傳統的“政府依賴型”向“市場運作型”轉變，提升其自身盈利能力與市場競爭力，進而更好地助力城市高質量發展。其次，理順價格機制、提升服務水平，不斷滿足人民群眾對美好生活的追求，使公用事業發展總體上與社會經濟、人民需求相適應。同時實現對收入較高人群的差別化調節、提供差異化服務，豐富公共產品和服務供給的層次。

推動地方政府財政可持續性

穩定推動經濟發展，堅持發展中化債。第一，堅持“在發展中化債”的基本思路。著力拉長債務期限、優化債務結構，實現債務規模與經濟發展的良性互動，以更好地促進債務在經濟發展中逐步化解；通過結構優化與工具創新，使其成為推動經濟高質量發展的合規制度性貢獻，而不是潛在風險源。第二，地方政府持續推進化債，加速脫虛向實，助力實體經濟發展。增加受監管的地方發債進入新的投資項目，同時通過地方政府債券績效管理，實現“融資”與“績效”的精準匹配；優化地方專項債務適用范圍和投向領域，提升債務資金使用效率，注重降低債務成本，為項目投入使用的效果提供保障，奠定項目收益促進當地經濟發展的堅實基礎。第三，按照債務形成的資產性質進行分類，對于市場屬性較強具有現金流的項目、無現金流的公益項目，重視債務重組的化債方式，實施相應的措施將其風險予以化解。同時，加強再融資債券投后管理，健全償債保障機制，防止形成后續風險。依據債務產生的性質以及各地資產資源狀況，靈活選擇化債的技術手段，實行分類治理，選擇資產出售、資產置換、股權轉換、資產證券化等方式消化存量債務。在促進經濟良性循環發展的前提下，統籌化債與經濟增長，防止化債對地方經濟產生不良影響，實現“在發展中化債，債務促發展，發展化債務”，激發地方財政積極性與可持續發展動能。

增強地方自主財力，減少債務融資壓力。第一，夯實地方稅制體系，著力培育穩定性、成長性的地方主體稅種。構建穩定、可持續的地方稅收體系是理順中央與地方財政關系，建設現代財政制度體系的核心支撐。深化財稅體制改革，增強地方財政自主能力，一方面，要穩步推進消費稅征收環節后移，穩定下劃地方，把屬地收入由賣方轄區轉換為買方轄區，強化消費稅的特殊調節作用；另一方面，同步推進風光資源稅等地方稅種的授權立法，擴大差異化稅制的地方試點權限，以激發地方財政主動性。第二，更新傳統稅制適配性，修補結構性空缺。適時推出新稅種或稅目，回應消費結構和公共治理目標的新變化，研究增設里程消費稅、風光資源稅，適應性提高成品油消費稅稅額標準。系統推進新業態稅收體系建設，既要構建適應新業態經濟形態特征的新稅種，又要對傳統稅制進行適應性更新，實現稅制“增量創新”與“存量優化”并舉。第三，持續優化債務結構，加強中央事權和支出責任。近年來，隨著更加積極的財政政策的實施，政府法定債務規模增長較快，出現國債占比較低、地方債占比高，以及一般債占比低、專項債占比高的地方現狀，政府債務結構有待優化。通過進一步處理好國債與地方債、地方債當中的一般債與專項債、地方債中再融資債券的比重等比例關系，適度調高國債支出和一般債支出占比，進一步加強中央事權和支出責任。

有效發揮地方債務管理積極性

完善“自審自發”改革，規范債務項目管理。地方政府債務“自審自發”改革賦予地方更多的靈活性和自主性，有效加快債券資金發行使用進度和提高配置效率，但仍存在投資項目儲備遴選亟待精細化、全流程監管難度加大等問題。一方面，應該加強對市縣遴選工作的業務培訓和抽查，鼓勵各省因地制宜探索可復制可推廣的相關經驗，在“自審自發”模式中要完善省級內部審核機制，對項目實施方案進行嚴格把關。在發行環節和使用環節應推進穿透式監管，依托專戶管理、信息化系統以及跨部門數據對接，實時掌握項目進度和資金使用成效。另一方面，監督各地政府應嚴格執行負面清單與正面清單，對擬申請專項債的項目進行深入的可行性研究與經濟收益測算。在項目儲備庫中進行分層分級管理，定期更新、動態監測，確保項目質量與合規性。

賦能政府引導基金，引領地方經濟發展。為更好引領社會經濟高質量發展，建議將部分專項債資金投入政府引導基金。在高質量發展背景下，所需投資的高新技術產業存在競爭風險大、上下游投資產業鏈長、資金規模大的情況。在這方面專項債資金在期限、資金規模等方面都具有一定優勢，通過發揮好“專項債+政府投資引導基金”的“一加一大于二”的機制創新作用，撬動更多社會資本加持，解決社會資金自身投資顧慮較多的問題，賦予地方“投資于人”的財力底氣，解決教育、醫療、養老等方面的后顧之憂，以更好的幫助地方經濟發展，從而有利于穩定居民預期，提振消費意愿，建設強大國內市場。

黨的二十屆四中全會審議通過的“十五五”規劃建議提出，加快構建同高質量發展相適應的政府債務管理長效機制。未來，隨著政府債務管理長效機制的不斷優化以及全生命周期管理的逐步加強，政府債務將在統籌發展和安全、支持經濟社會高質量發展方面發揮更加重要的作用。

本文獲得國家社科基金“推進共同富裕的數字財稅治理研究”（22VRC121）項目資助。

中央財經大學財政稅務學院教授 白彥鋒；本文第二作者為中央財經大學財政稅務學院 尹俊燁