論綜合行政執法體系與鄉鎮治理能力提升的二元關系——以某縣鄉為觀察樣本

一、概述

縣（區）級新建綜合行政執法局、鄉鎮（街道）賦權并新增副科級事業編的綜合行政執法隊，這是目前新一輪政府機構改革所確立的縣域格局。

基于頂層設計的制度思考，鄉鎮（街道）賦權是為了提升基層社會治理能力，而縣（區）級綜合行政執法體制改革，則是為了進一步提升行政執法效率，有效解決社會治理綜合性與部門職責單一性的問題。

概而言之，鄉鎮賦權反映了鄉鎮行政治理的歷史變遷，以及國家對鄉鎮職能職責的定位及要求。從上世紀八十年代初，國家以“法制”作為重構社會秩序的措施。從憲法制定開始，刑民經訴及行政法等，紛紛制定并頒布實施。同時，對于基層社會治理而言，在秩序與規則的二元關系中，鄉（鎮）政府所享有處罰措施，客觀上保障了國家政策得以順利實施，但也對當事人的權益造成了侵害。隨著國家法治化程度的不斷深入，鄉鎮的法外行政處罰權受到了約束及限制，一方面，這是依法治國、依法行政的成就的體現；另一方面，失去行政處罰權的鄉鎮政府，就猶如失去了獠牙的老虎，而行政處罰正是一種必要的“惡”。

因此，國家重新賦予鄉鎮行政處罰權，其目的正是要鄉鎮適時作為，從而有效提升鄉鎮的社會治理能力。

綜合行政執法是部門執法單一性與社會治理綜合性的妥協產物。諸如，一個占道經營的燒烤夜市攤，油煙污染屬于生態環境、食材衛生屬于市場監管、占道經營屬于城市管理、食客深夜喝酒擾民屬于治安。一個小小的夜市燒烤涉及四家行政執法部門，若是要想治理好燒烤夜市攤問題，就需要四家行政部門聯合執法。因此，就出現了構建綜合行政執法的呼聲，一次行政檢查、一次行政處罰、一次行政整改，就能解決一類綜合治理問題。

鄉鎮賦權與縣域綜合行政執法改革本屬于兩件事情。然而，在具體實務過程中，在鄉鎮、縣直部門、縣綜合行政執法局三者關系中，若鄉鎮缺乏行政處罰權，那鄉鎮就需要將違法線索移交縣級部門，若縣級部門的行政調查權被剝離至縣綜合行政執法局，那么該違法線索的立案調查及行政處罰，就會經歷復雜的內部行政程序的流轉過程。

于是，這呈現出了綜合行政執法體系運作與鄉鎮治理能力提升的二元關系。

二、行政治理的歷史演變

（一）行政權在鄉土治理過程中的變化

以1978年十一屆三中全會為時間節點，在此后四十余年的時間里，我國基層治理的行政權變遷幾經起伏，而這種歷史變遷則是鄉鎮賦權的內在動因或起點。

1.基層權力的的歷史變遷

1958年，在農業合作化運動基礎上，黨中央將農業集體化繼續向前推進，8月，中共中央政治局在北戴河召開擴大會議，會議通過了《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》。到10月底，全國74萬多個農業生產合作社改組成2.6萬多個人民公社，參加公社的農戶有1．2億戶，占全國總農戶的99%以上，全國農村基本上實現了人民公社化。

人民公社實行政社合一體制，既是農村政權組織，亦是經濟生產組織，并實行供給制和工資裝相配合的分配制度。同時，人民公社還推行“組織軍事化，行動戰斗化，生活集體化”的勞動組織方式和生活方式。人民公社為三級組織結構，即“人民公社—生產大隊—生產隊”，決策權歸于公社內部的各級黨組織，其權力特征體現為一元制混合型。在“人民公社”時期，勞動之余的各種群眾批斗會，幾乎就成了強制社員遵守秩序的措施，而批斗會的各種體罰則是不受約束的。

1978年，黨中央對社會政治經濟體制進行全面改革，并從憲法層面“廢公社、置鄉鎮”。1983年10月12日，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》，將人民公社改為鄉鎮，生產大隊改為村民委員會，生產隊改為村小組。1987年11月24日，六屆全國人大第二十三次會議通過了《村民委員會組織法》，這意味著全國范圍內農村政社改革的全面結束。

雖然，農村地區經政社改革之后，“人民公社”形式上完成了“鄉鎮”行政機構的轉變，但由于社會變遷受制于歷史慣性的影響，基層政權運行還是呈現出一元制混沌型的特征。

社會治理以結果為導向，而忽視了對相對人的保護。在上世紀八、九十年代，計劃生育、林業土地、公余糧征收等，幾乎就是農村工作的重點及難點。然而，可以毫不夸張的說，那時候的鄉（鎮）政府，為了做好計劃生育工作，可以把村婦直接拉到計生辦就給結扎了；為了剎住盜伐林木的違法行為，可以對盜伐者直接進行體罰、或者是給于罰款；為了催收村民的公余糧，可以組織鄉鎮干部職工上門去拉村民的糧食。

這種行政權力并非法定賦權，而是基于基層政權的歷史演變，而最終形成各方都默認的權力，并呈現出一種野蠻的混沌狀態。

2.“法制”的轉型與構建

社會秩序的本質體現為法律制度。法律體系所包含的規則與秩序，最終產生并形成了社會制度。對于“人治”社會而言，同意需要法律構建社會秩序，“人治”與“法治”的區別在于，“人治”的權力意志以人為準則，法律僅是工具；“法治”的權力意志以規則為準則，法律不僅是工具，同時還具有獨立價值。

1978年11月，在十一屆三中全會之后，中共中央開始以“法制”重構社會秩序。全國人大先后制定了，《刑法》（1979年）、《中外合資經營企業法》（1979年）、《刑事訴訟法》（1980年）、《婚姻家庭法》（1980年）、《憲法》（1982年）、《商標法》（1982年）、《專利法》（1984年）、《民法通則》（1986年）、《著作權法》（1990年）、《民事訴訟法》（1991年）等。

與此同時，對于社會治理而言，國家也開始了行政立法工作。先后制定了《水污染防治法》（1984年）、《森林法》（1984年）、《中華人民共和國治安管理處罰條例》（1986年）、《礦產資源法》（1986年）、《大氣污染防治法》（1987年）、《水法》（1988年）、《環境保護法》（1989年），《行政訴訟法》（1989年）、《行政復議條例》（1990年）、《行政處罰法》（1996年）等等。

從上世紀八十年代開始，社會秩序的構建以憲法為核心，立法涵蓋了國家的政治、經濟、文化及行政管理等多領域。正是在此基礎之上，1996年10月，中共十四屆六中全會首次提出了依法行政的原則；

1999年，國務院召開的全國依法行政工作會議上，出臺了《國務院關于全面推進依法行政的決定》，其中明確提出“各級政府機關都要依法行政、依法辦事。”

國家對鄉鎮行政權的約束是一個漸進的過程。首先是在各單行行政法律中，將行政執法權集中于縣級行政主管部門；其次是在《行政處罰法》中，明確了行政處罰的主體、種類及程序等。

在依法行政的演化過程中，縣級行政主管部門依據部門法，不僅對違法行為具有行政處罰權，而且還紛紛成立了行政執法機構，這就意味著鄉鎮的行政權力受到了約束。

3、失去獠牙的猛虎

行政處罰作為一種必要的惡，其價值在于矯正失序的秩序。法律構建了規則與秩序，秩序保障社會免于混亂。社會治理的本質是對失序行為的糾正，而對失序違法行為的的懲戒，就成了社會治理必要的惡。

在上世紀八、九十年代，面對國家政策的具體落實，以及底層社會的莽荒狀態，個人意志驅動行政權的運行，公權的野蠻運行或是基層治理的唯一途徑。正所謂“窮山惡水出刁民”，狡猾、無賴或蠻橫，破壞秩序與規則等，正是這個群體的特征，而治刁民又需要酷吏，但酷吏又破壞了法治原則。

與此同時，國家將依法治國作為治國方略，對依法行政的要求在不斷提高，以及公民的法治意識也在不斷提升，這種社會發展狀態本來是一件好事，但對于社會基層治理而言，卻又滑向了事態的另外一個方向。基層政府失去了行政處罰權，這意味著社會治理的強制力被削弱，這對于公民權益保障而言是件好事，但對于秩序破壞者而言，這卻是一個有利可謀的機會。社會治理的對象是人，說到人就不能脫離人性。對社會規則與秩序的破壞，就意味著獲得暴利。

對于基層社會治理而言，就出現了這樣一種尷尬的局面。鄉鎮看得見管不著；縣級部門管得著看不見。或者說，這里具體的“管”是指強力的行政處罰權。

（二）綜合行政執法從理念到實踐

回顧歷史，從十八屆四中全會開始，國家就開始探索綜合行政執法體制改革工作。自各領域的行政法相繼頒布實施之后，各行政部門的依法行政與行政執法就相伴而生，而各部門執法機構的名稱也是幾經變遷。

2015年，中央編辦下發《關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》，明確在全國22個省市138個試點城市開展綜合行政執法體制改革試點工作。之后，國家以頂層制度設計的方式，逐年有序推進綜合行政執法體制改革工作。

2018年2月，黨的十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構改革方案》，明確提出“根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執法隊伍種類，合理配置執法力量。一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領域或相近領域執法隊伍，實行綜合設置”。

同年，3月17日。十三屆全國人大會第一次會議，審議通過了《國務院機構改革方案》，國務院由26個組成部門構成，這成為了現行政府部門的基本格局。同時，在此次機構改革過程中，涉及新建的部委辦局，也重新組建自己的行政執法機構，并自上而下的逐級推進重建執法隊伍。

2021年1月22日，十三屆全國人大第二十五次會議，修訂通過了《行政處罰法》。其中，該法第十八條明確了要建立綜合行政執法制度，第二十四條明確了賦予鄉鎮行政處罰權。

同年，國家頒布《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》，在法律與政策的雙重驅動啟動下，縣（區）鄉（鎮）兩級展開了圍繞鄉鎮賦權事項清單與一支隊伍管執法的綜合改革。

因此，在2018年之后，各行政職能部門的執法機構，大多冠以了“綜合”行政執法之名。

綜合行政執法的本質體現了政府職能部門職責單一性與社會治理對象復雜性之間的矛盾。一方面，政府各職能部門依據管理對象，依法明確了自身的職能職責；另一方面，社會治理對象又呈現復雜多元的特征。于是，對于這類事務的社會治理，基于行政資源、行政效率及行政管理的考慮，綜合行政執法就成了最優的選擇方式。

基于法治政府及依法行政的前提，行政管理包括了行政執法，而行政執法的本質即是行政管理。具體而言，行政執法又包括行政許可、行政強制、行政檢查、行政調查、行政處罰、行政征收（征用）、行政指導等。

目前，鄉鎮成立了綜合行政執法隊、縣（區）級成立了綜合行政執法局，兩者的“綜合”程度各有不同。就鄉鎮綜合行政執法隊而言，鄉鎮（街道）作為行政執法主體，其“綜合”的是行政檢查、強制、調查及處罰；就縣（區）級綜合行政執法局而言，其作為委托執法的主體，其“綜合”的是行政調查及行政檢查。

（三）權力清單與鄉鎮賦權

權力清單從概念提出到制度推廣，期間大約經歷了十年的漫長歷程，它是我國微觀領域行政控權的具體體現。

假設，政府是“機制—載體—過程”的模型，機制是指法定組織化的職能職責，載體是指公務員個體及群體，而過程則是指各類具體行政行為。那么，三者結合才能做出一個行政行為，而權力清單則是明確機制的權限及過程的種類。行政權的擴展性與侵蝕性，大多時候是因人性而誘發的，而機制與過程的模糊性，又會進一步誘發人性的貪欲性。

2005年5月，河北邯鄲開始了權力清單的探索。市長及副市長的行政權力被劃定明確；市級機關編制職權目錄、繪制職權流程圖，并向市民公開。通過構建行政權力公開透明機制，從而使全市的行政權力行使逐步做到行為規范、運行公開、結果公正、監督有力。同年，8月25日。《南方周末》一篇名為“國內首份市長”市長清單””的文章，首次將“權力清單”的概念引入公眾視野。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年），關于“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，在具體的“依法全面履行政府職能”中，明確提出了要“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。2015年3月，中辦、國辦印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，正式標志著各級政府工作部門開始構建權力清單制度。同年底，中辦、國辦印發了《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》，對于“依法全面履行政府職能”的措施，明確提出了要“大力推行權力清單、責任清單、負面清單制度并實行動態管理”。

就云南省而言，于2015年底，基本完成省、州、縣、鄉四級權責清單的編制和發布工作，較中央規定時限提前一年完成。同時，還將編制完的權責清單進行網站公開。（https://qingdan.ynbb.gov.cn/show_list.html）。2017年10月，省政府印發了《云南省政府工作部門權責清單管理辦法》（云政發〔2017〕64號）。

權力清單是政府工作部門的職能職責，根據宏觀層面的部門行政法域，細化為微觀層面一系列的具體職權（行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決等）。例如：云南林業和草原局的權責清單共39項。其中，行政許可19、行政處罰5、行政強制0、行政征收2、行政給付0、行政檢查9、行政確認3、行政獎勵0、行政裁決0、其他行政權力1。

鄉鎮賦權的目的是為了提升鄉鎮治理能力，其本質是行政科層結構的縱向職權配置，使原屬于縣（區）級的行政處罰權，賦予鄉鎮具有行使并強化行政處罰權的意志，而綜合執法隊則是實現行政處罰的專業性保障。

三、縣（區）綜合行政執法改革

（一）概述

2024年3月，云南省某縣綜合行政執法局掛牌成立，這標志著該縣綜合行政執法體制改革的階段性結束。

在此之前，基于2018年國務院機構改革的背景，各級政府職能部門的執法隊伍建設繼續得以強化，相繼成立了具有獨立機構編制的綜合行政執法隊。縣（區）級設綜合行政執法大隊、市級設綜合行政執法支隊、省級設綜合行政執法總隊。

在此次綜合行政執法體制改革前，該縣共有8支綜合行政執法大隊,分別是自然資源局的自然資源執法監察大隊（2019）、林草局的林草綜合行政執法大隊（2023）、文旅局的文化市場綜合行政執法大隊（2024）、農業農村局的農業綜合行政執法大隊(2023)、市監局的市場監督管理綜合行政執法大隊（2018），交通局的交通運輸綜合行政執法大隊、生態環保局的生態環境綜合行政執法大隊、城市管理局的綜合行政執法大隊。其中，交通運輸綜合行政執法大隊屬于市局直管并派駐各縣（區），生態環境綜合行政執法大隊屬于市局直管。

根據中央綜合行政執法改革的文件要求，此輪綜合行政執法改革縣（區）級共保留七支綜合行政執法大隊，其余的綜合行政執法大隊回歸局隊合一的執法模式。各省（自治區、直轄市）對保留的綜合行政執法大隊各有取舍。

就云南省而言，撤銷了林草局的林草綜合行政執法大隊、自然資源局的自然資源執法監察大隊，并在原城市管理局的基礎上新建綜合行政執法局，綜合行政執法局下設三支行政執法大隊（一大隊、二大隊、三大隊），一大隊負責原城市綜合管理局的職能職責，二大隊派駐自然資源局、三大隊派駐林草局，執法大隊與派駐單位屬委托執法關系。

同時，市場監督管理局撤銷綜合行政執法大隊，回歸局隊合一的行政執法模式，并在鄉鎮（街道）市監所設綜合行政執法中隊。人力資源和社會保障局撤銷勞動監察執法大隊，并由局機關的內設科室承擔勞動監察行政執法。

對于縣（區）級綜合行政執法局的新建，以及派駐林草、自然資源執法大隊的組建，各縣（市、區）的路徑及方法又各不相同。在編辦核定派駐執法大隊的編制后，林草、自然資源局與綜合行政執法局又因雙方利益博弈，決定劃給綜合行政執法局的人員及編制數。

就某縣而言，綜合行政執法局二大隊編制7人，自然資源局連人帶編劃給其3人；綜合行政執法局三大隊編制5人，林草局連人帶編劃給其2人。大隊長屬于副科級干部，由組織部配備并兼任派駐單位的副職領導。同時，綜合行政執法局負責派駐執法大隊的人事及工資，而派駐單位則負責派駐執法大隊的考核及辦案保障。

（二）綜合行政執法改革的法理分析

1.縣域行政職權的橫向配置

基于權力清單及職權配置的視角，本輪縣級綜合行政執法改革的本質，是部門職責的再次橫向配置。

基于依法行政的前提，對于社會治理而言，行政管理的措施包括了行政執法，而行政執法的本質即是行政管理。同時，行政執法又包括系列具體的行政職權，諸如行政許可、行政確認、行政檢查、行政調查、行政強制（措施、執行）、行政處罰等。

以林業行政管理為例：

在上世紀八、九十年代，縣級林業行政的執法權，幾乎享有全部的行政執法權。臨時占用林地、林木采伐、木材運輸等審批事項屬于林業行政許可；森林更新驗收合格證核發、頒發林權證屬于林業行政確認；林業局所屬的森林公安享有涉林的行政及刑事調查權；林場工人的日常護林巡查則屬于行政檢查；縣級林業部門對違反《森林法》的行為享有行政處罰權。

在此之前的歷次機構改革過程中，縣級林業行政部分職權已被逐漸剝離。首先是森林公安整體劃轉到公安部實行統一領導管理，其次是林業行政許可權劃歸到了行政審批局，再次是林業行政確認劃歸到了自然資源不動產登記中心。

本輪綜合行政執法體制改革，撤銷了林草局的林草綜合行政執法大隊，新成立的綜合行政執法局下設林草行政執法大隊，并派駐到林草局接受派駐單位的委托執法，其本質是賦予了綜合行政執法局對涉林違法行為的行政檢查權及調查權，同時又弱化了林業行政的行政執法調查權。

因此，經過本輪綜合行政執法體制改革，林業行政職權再次發生橫向配置，縣級林草局的行政調查權被弱化，行政職權僅包括行政管理、行政檢查、立案決定、行政處罰決定、刑事移送決定。同時，縣級綜合行政執法局的職權得到加強，因此而具備了涉林的行政檢查權、行政調查權及行政處罰建議權等。同理，縣級綜合行政執法局還獲得了涉礦產資源的行政檢查權、行政調查權及行政處罰建議權。

2.綜合行政執法辦案程序及路徑

關于縣級綜合行政執法改革，其本質是行政職權的橫向配置，這種配置不僅增加了行政執法主體，且各執法主體的履職權限不一，這又會改變原行政執法辦案程序。

（1）執法主體

林草局、自然資源局與綜合行政執法局，三者都成為了行政執法主體。根據《行政處罰法》、《云南省行政執法程序規定》的規定，林草局、自然資源局與綜合行政執法局屬于委托執法關系。

法律法規授權執法與行政機關委托執法的區別在于，授權執法可以被授權的組織，作為行政復議及訴訟的被告，而委托執法則由原委托行政機關，作為行政復議及訴訟的被告。

（2）職責權限

林草局、自然資源局與綜合行政執法局屬委托執法關系，且林草局、自然資源局要承擔這種委托執法的后果，而這也就決定了兩者之間的職權邊界。

行政執法程序可概括為：行政許可—（管理）— 行政檢查—（線索）—（立案）— 行政調查— 行政強制措施— 行政聽證— （法制審核）— （決定）— 行政處罰— 行政強制執行。在綜合行政執法關系中，委托的核心職權是行政調查，延伸職權則是行政檢查。確切而言，綜合性行政檢查正是綜合行政執法改革所要實現的核心價值。

雖然，綜合行政執法局履職涉林草、礦產資源的行政檢查、調查權，但在委托執法關系中，委托事項不是對原行政機關的職權剝離。因此，林草、自然資源局仍具有行政檢查權及行政調查權。

（3）執法程序

林草、自然資源局與綜合行政執法局均屬于政府組成部門，雙方屬于行政機關委托執法關系，而綜合行政執法局與派駐執法大隊則是內部隸屬關系。鑒于行政執法職權的橫向配置，在行政執法程序過程中，受委托行政機關僅履職行政調查權，而原委托行政機關則履職立案決定、處罰決定等完整的行政執法權。

同時，在綜合行政執法程序中，還形成了“雙監督、雙審核、雙聽證”的局面。派駐執法隊的行政調查不僅要受綜合行政執法局的監督，同時還要受原行政委托機關法制科室的監督；調查結論及擬行政處罰意見不僅要受綜合行政執法局的法制審核，同時還要受原行政委托機關的法制審核；當事人不僅可以向綜合行政執法局申請行政聽證，同時還可以向原行政委托機關申請行政聽證。

（三）存在的問題及反思

在城市管理局的基礎上新建綜合行政執法局，林草、自然資源局撤銷行政執法隊，并將人員及編制劃入綜合行政執法局。綜合行政執法局下設三支行政執法大隊，分別承擔原城市管理局、自然資源執法監察大隊、林草綜合行政執法大隊的職能職責。同時，綜合行政執法局負責派駐執法大隊的人事及工資，而派駐單位負責派駐執法大隊的考核及辦案保障。

概而言之，某縣綜合行政執法局的組建及運作模式，該模式不完全歸納存在以下問題：

1.新建機構缺乏內部職權整合

綜合行政執法改革，不能簡單視為是職能疊加，其本質是部門職權的橫向配置，以及這種職權綜合行使，所要實現提升行政效率的目的。目前，綜合行政執法局對城市管理具有行政處罰權，對涉林草、涉礦產資源類僅具有委托的行政調查權，而兩者又分別屬于不同的行政執法程序。

具體而言，綜合行政執法局缺乏以下整合：（1）缺乏綜合性行政執法檢查的整合。行政檢查是行政調查的延伸職權，雖然原行政委托機關具有立案決定權，但林草、自然資源及城市管理等，通過綜合高效的執法檢查發現違法線索，這是綜合行政執法改革的價值所在。同時，亦是綜合行政執法改革的成敗之所在。（2）缺乏法制機構對執法決定統一審核的整合。綜合行政執法局下設三個行政執法大隊，一大隊對城市管理具有行政處罰權，二、三大隊對涉林草及礦產資源具有行政調查權，但它們均屬于綜合行政執法局的內設機構。因此，它們所作出的各項行政執法決定，應統一接受內部法制科室的審核監督。

2.缺乏綜合行政執法程序程序規定

縣級綜合行政執法改革的本質是部門職權的橫向配置。具體而言，在林草局、自然資源局、綜合行政執法局之間，各行政執法主體的職責權限，執法案件在跨部門之間程序規范，當事人在不同階段的權利救濟等，這些都需要進一步的明確規定。

3.換馬甲式的改革不利于新機構的長期發展

在行政機關委托執法關系中，原委托機關與受委托機關均屬于獨立的法定主體，受委托行政機關獨立完成委托事項，原行政委托機關承擔委托事項的后果。這里的“獨立”具體是指，內部執法人員管理的獨立、辦案工作經費保障的獨立。

目前，某縣綜合行政執法改革方案的設計，綜合行政執法局僅負責人事與工資，執法辦案經費僅工作考核由派駐單位負責。這種制度改革設計合理卻不合法，并導致以下兩方面的不利后果：其一、派駐行政執法大隊缺乏辦案經費保障；其二、派駐行政執法大隊人心浮動不利于隊伍穩定。

綜合行政執法局的委托事項是行政檢查及行政調查。調查取證具體包括了詢問、勘驗檢查、抽樣調查、鑒定等，這些工作都需要辦案經費予以保障，而委托第三方法定機構進行鑒定，又大額支出的辦案經費之一。

同時，綜合行政執法局放棄對派駐執法大隊的管理，執法隊員的業績考核不僅擠占了派駐單位的優秀名額，而且還阻礙執法隊員推薦提拔的晉升渠道。在具體辦案過程中，派駐執法隊員與派駐單位法制人員共同辦案，會因公務之家不同單位的報賬系統而出現不同待遇。上述諸多細節所匯集成的不利因素，最終都可能影響派駐執法隊的士氣及工作積極性。

改革并非是簡單的“換馬甲”，問題阻礙發展是改革的動因之一。如果說，改革不僅沒能解決問題，反而制造了更多的問題，那這種改革無疑是失敗的。

此輪綜合行政執法改革正處于成功與失敗的疊加狀態。綜合執法改革的重點并非是委托行政調查，而是多部門綜合性的委托行政執法檢查，這種綜合行政檢查能提高政府的行政效率、優化行政資源等。同時，若是缺乏綜合行政執法辦案規程的銜接，委托行政調查所產生的諸多不利問題，其工作成效反而不及原行政機構的直接調查。

因此，對于本次縣級綜合行政執法改革而言，改革的價值及效用未被充分發揮，而改革所產生不利因素又未及時消除，那這場綜合行政執法改革可謂是期間堪憂！

四、鄉（鎮）治理能力的重構

在我國現行行政科層結構中，鄉鎮（街道）則是行政權結構的末梢。鄉鎮（街道）既是末梢、亦是基石，正所謂“郡縣治，天下安”，而這也正是鄉鎮治理的重要性。

在社會法制構建過程中，行政權的鄉土治理歷經演變。一方面，行政處罰權集中于縣級行政職能部門；另一方面，鄉鎮的處罰措施又處于法外行使狀態。行政處罰作為一種必要的惡，其不僅是對已然的懲戒及糾正，而且還是對未然的威懾，使公民的行為處于法律秩序范疇之內。

因此，鄉鎮賦權與組建鄉鎮綜合行政執法隊，其目的正是在于提升鄉鎮（街道）的社會治理能力。

（一）鄉鎮賦權與職權縱向配置

基于提升鄉鎮治理能力的需要，2021年1月22日，《行政處罰法》經十三屆全國人大第二十五次會議修訂，新增了“縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使”。在此之前，自省級以降的各級政府部門，基本已經完成了權力清單的編制工作，而鄉鎮賦權的本質正是職權的縱向配置。

就云南省而言，在2015年底，省委編辦就完成省、州、縣、鄉四級權責清單的編制及公開工作。權力清單是政府工作部門的職能職責，根據宏觀層面的部門行政法域，細化為微觀層面的系列具體職權，具體又包括：行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決等。

正是基于行政權責事項清單的基礎，使法治政府建設打開了微觀層面的探索與實踐，而之后的《行政執法事項清單》、《鄉鎮（街道）賦權事項清單》、《鄉鎮（街道）履職事項清單》，才能在此基礎上實現并完成。

在縱向的政府科層結構中，分為“中央—省—市—縣—鄉”，每級的職權配置都是不一樣的。一般而言，在2021年之前，行政許可多集中在省、市兩級，行政檢查多集中在縣、鄉兩級，而行政處罰則集中在縣級。

2023年3月17日，云南省政府公布了《云南省鄉鎮（街道）行政職權基本目錄（2023年版）》、《云南省賦予鄉鎮（街道）部分縣級行政職權指導目錄（2023年版）》（以下簡稱《行政職權基本目錄》、《行政賦權指導目錄》）。其中，《行政職權基本目錄》共計86項，首次明確了鄉鎮（街道）的法定職責。《行政賦權指導目錄》（2023）共計142項，為鄉鎮（街道）根據實際需要可自選的行政職權，行政許可3項、行政給付2項、其它行政權力1項、行政處罰138項。

同年7月，云南某縣編制了《某縣鄉鎮（街道）行政職權基本目錄》（2023）、《某縣賦予鄉鎮（街道）部分區級行政職權》（2023）（以下簡稱“基本目錄”“賦權目錄”）。其中，“基本目錄”86項（行政許可5項、行政處罰9項、行政檢查7項、行政強制6項、行政確認3項、行政裁決3項、行政給付8項、其它行政權力45項），“賦權目錄”104項（均是縣級行政處罰）。2024年，該縣委編辦對賦權目錄進行了動態調整，大部分下放的行政處罰權，再次收回至縣級各政府工作部門。

2025年7月，該縣又編制了《鄉鎮（街道）履行職責事項清單》，具體包括“基本履職事項清單”、“配合履職事項清單”。從“權責事項清單”到“鄉鎮（街道）賦權事項清單”，從“鄉鎮（街道）行政職權基本目錄”到“鄉鎮（街道）履職事項清單”，而“鄉鎮（街道）履職事項清單”具體又包括行政許可、行政檢查、行政確認及行政處罰等，而這些又屬于“行政執法事項清單”的內容。

綜上所述，鄉鎮賦權賦的是行政處罰權，從縣級政府工作部門到鄉鎮，其本質是職權的縱向配置。同時，鄉鎮（街道）職權配置與鄉鎮（街道）機構改革互為表里，以行政處罰權提升鄉鎮社會治理綜合能力，并以履職事項清單杜絕鄉鎮政府的不作為與亂作為。

（二）鄉鎮行政機關的變遷

1.從“七站八所”到“五辦兩中心一隊”

自1978年，黨中央對社會政治經濟體制進行全面改革，并從憲法層面“廢公社、置鄉鎮”。1983年10月12日，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》，將人民公社改為鄉鎮，生產大隊改為村民委員會，生產隊改為村小組。1987年11月24日，六屆全國人大第二十三次會議通過了《村民委員會組織法》，這意味著全國范圍內農村政社改革的全面結束。

“條塊結構”是我國行政體制結構的特征。“條”是指單行政府職能部門系列，“塊”是指各級政府的統一行政管理。在上世紀八、九十年代，基層社會治理與鄉鎮政府的機構設置，同樣體現了“條塊結合”的體制特征。

具體而言，鄉鎮的行政機構主要有以下三類：其一、鄉鎮直屬事業站（所），如農機站、水務所、城建所、計生辦、文化站、民政所、勞保所、經管站、客運站等；其二、縣直部門與鄉鎮雙重管理的站（所），如司法所、土管所、財政所、糧管所、派出所、林業站、衛生院等，這些機構大多屬于縣級部門的派出機構；其三、“條條管理”的機構，如稅務分局（所）、郵政所、供電所、工商所、信用社等，這些機構又稱為垂直管理部門。

“七站八所”是虛指、或是對鄉鎮職能部門的概稱，它是“條塊結合”管理體制對鄉鎮治理的體現。大約從2018年開始，中央開始醞釀一場關于提升基層綜合治理能力的改革，標志性事件為“兩意見一法律”對制度的構建，即《發關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》（2019年）、《行政處罰法》（2021年）、《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（2021年）。“積極推進基層綜合行政執法改革”。“整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作，并接受有關縣級主管部門的業務指導和監督，逐步實現基層一支隊伍管執法。增強鄉鎮（街道）行政執行能力。根據本地實際情況，依法賦予鄉鎮（街道）行政執法權，整合現有執法力量和資源”。

最終，在本輪鄉鎮機構改革過程中，形成了“五辦兩中心一隊”的格局。“五辦”是鄉鎮的機關內設機構，“兩中心一隊”是鄉鎮下屬的事業單位。“五辦”是指黨政綜合辦、基層黨建辦、經濟發展辦、社會事務辦、平安法治辦等，“兩中心”是指農業農村發展服務中心、黨群服務中心，“一隊”是指綜合行政執法隊。其中，農、林、水、畜并入了農業農村發展中心，民政、勞動保障并入社會事務辦，綜治、信訪、維穩歸入平安法治辦，文化歸入黨群服務中心，自然資源所等作為派出機構由縣局直管。

在鄉鎮的“七站八所”時代，行政處罰權集中在縣級政府工作部門，但鄉鎮政府仍具有行政管理職能，具體包括了許可、檢查、監督、給付等。當鄉鎮進入行政處罰賦權時代，鄉鎮不僅獲得了部分行政處罰權，而且還新增了綜合行政執法隊，其目的正是以機制保障行政調查的專業性，并最終實現對違法行為的行政處罰。

2.鄉鎮綜合行政執法隊的演變

鄉鎮綜合行政執法隊的成立，經歷了一個緩慢演化的過程，機制或體制的階段性變革，都不可能是一蹴而就的事情。

從十八大（2012年）開始，國家就開始著力加強城鄉消防規劃、公共消防設施、消防安全管理組織網絡和滅火救援力量體系建設，計劃到2020年城鎮公共消防設施基本達標。從黨的決策到政府的意見，從國務院到公安部，再從公安部到各省（自治區、直轄市），各級政府依次推動公共消防體系建設。

2018年3月，云南省政府辦公室印發了《關于進一步加強政府專職消防隊伍建設的實施意見》，明確了我省政府專職消防隊建設的路徑、方法及保障等，鄉鎮（街道）按照“一隊一站”的要求進行構建。“隊”即是指鄉鎮(街道)專職消防隊，其主要承擔轄區火災撲救、綜合應急救援等工作，并按要求參與其他防災減災救災任務。“站”是指鄉鎮(街道)消防工作站，主要承擔鄉鎮(街道)消防安全委員會辦公室職責，負責轄區防火檢查巡查、消防宣傳和教育培訓等工作，通過依法授權或委托方式明確承擔的消防行政執法事項，指導督促轄區行政村、社區開展消防工作。同時，專職消防隊的隊長由鄉鎮事業編人員擔任，隊員以合同形式向社會進行公開招聘。

鄉鎮機制在實際運行過程中，鄉鎮消防工作站與鄉鎮政府專職消防隊屬于“一套人馬兩塊牌子”。對于鄉（鎮）政府專職消防隊而言，鄉（鎮）政府負責人員招聘及日常管理，而縣（區）消防大隊則負責工作經費、業務培訓及戰備管理。

2019年初，中辦、國辦聯合印發了《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，并明確提出了“整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作，并接受有關縣級主管部門的業務指導和監督，逐步實現基層一支隊伍管執法。”

在此背景之下，中央文件要求被逐級貫徹落實，而鄉鎮（街道）亦開始了綜合執法工作的探索，具體包括機構設置、成員組成及工作內容等。各鄉鎮（街道）根據制定的“三定”方案，將綜合執法隊設置為股所級的事業編制機構，綜合執法隊設隊長一名、隊員由林草、水務、農業等站所的工作人員組成，日常工作模式為綜合執法隊配合林草、水務、農業等聯合開展工作。

在鄉鎮（街道）“一站一隊”建設過程中，鄉鎮（街道）“一支隊伍管執法”也正式啟動。在具體實踐過程中，被安置到鄉鎮工作的退役軍人，似乎更適合專職消防隊及綜合執法隊的工作，于是兩隊的隊長人選也會有一定的重合，而綜合執法隊也會加掛“一隊一站”的牌子。

在本輪 “五辦兩中心一隊”的省級機構改革之前，曲靖市還舉行過一次“兩辦五中心”的市級機構改革。在那次市級機構改革過程中，還成立了應急服務中心，主要負責安監站的工作內容。因此，曲靖市各縣市區鄉鎮的綜合行政執法隊，不僅繼承了之前的綜合執法隊，而且還吸收了應急服務中心的職能職責。

在“五辦兩中心一隊”的機構改革中，綜合行政執法隊屬于鄉鎮（街道）下屬的副科級事業單位，縣委編辦核定了具體的人員編制數額。同時，鄉鎮（街道）將成員名單報區委編辦備案。

3.“五辦兩中心”與“一隊”

對于本次鄉鎮機構改革而言，“五辦兩中心一隊”基本是云南省的統一機構設置。“五辦”是鄉鎮（街道）的黨政內設機構，“兩中心一隊”是鄉鎮下屬的副科級事業單位。

以職權細化為標準，“五辦兩中心”與“一隊”的關系，是行政管理與行政執法的關系。確切而言，基于依法行政及法治政府建設的前提，行政執法的本質即是行政管理，而行政管理的措施及方式則包涵了行政執法。行政執法具體又包括了系列職權，行政許可、行政確認、行政給付、行政指導、行政獎勵、行政征收、行政檢查、行政調查、行政處罰、行政裁決等。

“五辦兩中心”與“一隊”屬于行政管理與行政執法的關系，在這組關系中行政執法屬狹義定義，具體職權是指行政檢查、行政調查；而行政管理則是指行政許可、行政確認、行政給付、行政指導、行政檢查、行政獎勵等。注意了，行政檢查是兩者定義的重合部分，而行政檢查的本質既是管理的監督、審核，亦是啟動行政調查程序的線索發現。

從鄉鎮治理的“七站八所”時代開始，鄉鎮政府行政管理的具體職權，基本就行政許可、行政確認、行政給付、行政指導、行政檢查、行政獎勵等；同時，還有一些法外的行政處罰措施及手段。在鄉鎮賦權時代，又新增了綜合行政執法隊，其目的是以機構保障行政調查的法定性、專業性及穩定性，并最終實現鄉鎮對違法行為的行政處罰。

（三）存在的問題及反思

1.對綜合行政執法與鄉鎮賦權缺乏明確認知。

（1）正向價值。新建鄉鎮綜合行政執法隊與鄉鎮賦權行政處罰俱為一體，而落實鄉鎮（街道）對違法行為的行政處罰措施，其目的在于強化并提升鄉鎮（街道）的社會治理能力水平。

（2）反向誤區。目前，對鄉鎮機構改革及賦權，均存在認識不清或模糊誤區，鄉鎮綜合行政執法隊仿佛成了籮筐，什么事務或職能職責都可以往里裝，這反而沖淡了最核心的職權——行政調查；同時，法定的行政處罰成了燙手山藥，各鄉鎮（街道）紛紛避之不及。對于違法行為及現象，要么視而不見懶政不作為，要么迷戀法外處罰的飲鴆止渴。

2.綜合行政執法隊內部存在諸多問題。

鄉鎮（街道）綜合行政執法隊的構建就存在諸多問題，而這些問題又直接影響綜合行政執法隊的運作及效率，具體表現為編制、待遇與工作積極性的困境。

綜合行政執法隊為事業編制，縣委編辦核定了隊伍的編制人數，而鄉鎮也將隊員名單報其備案，但綜合行政執法隊人崗分離的現象卻很普遍，人員流動性較大影響到了綜合行政執法隊的長遠建設。

鄉鎮政府工作人員分為行政編制與事業編制兩類，行政編“走”的事級別、事業編“走”的事職稱，級別與職稱所代表的是現實的工資收入。事業編制職級晉升分為三等（初職、中職、高職）十三級（13級—1級），并根據專業不同具體分為農業類、建筑類、經濟類、安全工程類等，而每個類別的職級晉升條件及難易程度又不一樣。

區委編辦核定各鄉鎮行政編與事業編的總人數，各鄉鎮自由決定并統籌這些人員的配置及使用。其中，農業類的晉升名額較多，并以評考結合為主要方式。目前，鄉鎮綜合執法隊的職稱晉升，只能晉消費安全工程、注冊安全工程、環保工程等，這些職稱晉升都需要通過考試，相對來說就比較的困難。并且，中職進高職需要科研成果工作業績等，而綜合行政執法卻很難做出成績的，但相對于農業及水務而言就比較容易多了。

雖然，鄉鎮綜合行政執法有機構、有編制、有人員，而且各鄉鎮通過執法資格考試的人數也在逐年增加，但具體從事該工作的人員卻比較少，大部分鄉鎮干部職工都愿意從事該工作。

鄉鎮每年都會接納部分退役軍人，他們的職業素養比較適合該工作，此前綜合執法隊長職務多由這類人員擔任，但綜合執法升級為副科級事業編之后，隊長的任職條件就需要專技科中職以上，而退役軍人則屬于事業編的工期崗。一方面，專技崗中職的職工還想進高職，不愿意擔任綜合執法隊長一職，而止步于事業編管理九級的工資待遇；另一方面，適合從事綜合行政執法工作的退役軍人，又因為身份受限而無望升任隊長一職，這又會影響其工作的積極性與專業性。此外，鄉鎮行政編的公務員更不愿意到綜合行政執法隊工作，這與黨政辦、黨建辦等核心部門相比較，綜合行政執法隊自己是沒有什么晉升機會的部門。

綜述，鄉鎮綜合行政執法隊的人員編制、工資待遇與工作積極性等因素，它將是困擾鄉鎮綜合行政執法效率提升的微觀核心要素。

3.鄉鎮主官對鄉鎮機構改革缺乏明確認知。

基于鄉鎮行政治理的歷史變遷，中央此番對鄉鎮改革的目的非常明確，既要持續深化法治建設，又提升基層社會治理能力，而且還要保障公民的合法權益。

機構改革與鄉鎮賦權俱為一體，但兩者又分屬于不同的體系或領域，若兩者未能有效結合并實際運作，就無法發揮機構改革的目的。要實現基層社會治理能力有效提升的目的，就需要充分發揮火車頭的帶動效應，若僅憑小馬拉大車式改革推進，不僅小馬拉不動大車，還可能是活活累死，最終落得一個馬死車毀的下場。

或者說，鄉鎮主官（書記、鄉鎮長）正是這列火車的頭，而鄉鎮綜合行政執法隊則是這匹小馬，要切實提升基層社會治理能力的提升，既需要鄉鎮主官的火車頭帶動，亦需要綜合行政執法隊的快馬加鞭。

五、縣鄉綜合行政執法機制的運行

基于縣級部門職權的橫行配置，以及科層職權的縱向配置，部分行政執法案件在縣鄉兩級的程序流轉，構建了縣鄉綜合行政執法的運行機制。

（一）鄉鎮、縣直部門與綜合行政執法局

（1）鄉鎮內部機構的配合與銜接。

在鄉鎮（街道）的內部機構中，“五辦兩中心”履行行政管理職權， “一隊”履行狹義的行政執法職權，而行政檢查則是兩者的配合與銜接。對于行政管理而言，行政檢查是對許可、確認及給付的監督核實；對于狹義的行政執法而言，行政檢查則是違法線索的發現，進而對其啟動行政調查程序，并最終實現對違法行為的行政處罰。

因此，在鄉鎮（街道）的內部機構中，行政檢查既是兩者的工作交集，亦是兩者的工作銜接與配合。

（2）鄉鎮與縣直部門的線索移送。

在社會基層治理過程中，若“兩中心”在監管過程中，發現了違法線索之后，將其移交綜合行政執法隊，進而啟動行政調查程序。若鄉鎮不具備行政處罰權，那鄉鎮就要將該線索及前期調查，及時移送縣級政府工作部門，并形成縣鄉兩級的線索移送關系。

（3）縣直部門與綜合行政執法局。

所涉縣級綜合行政執法改革的林草與自然資源，其與綜合行政執法局屬于委托執法關系。前者收到鄉鎮移送的違法線索及前期調查之后，經內部審核并決定是否予以立案調查。若決定需要立案調查，前者書面函告綜合行政執法局，后者即責令派駐執法大隊開展調查工作。派駐執法大隊將調查結論及擬處罰意見，報綜合行政執法局進行法制審核，并由其將調查結論及擬處罰意見函告林草或自然資源局，由林草或自然資源局決定是否予以行政處罰。同時，將行政處罰決定函告涉事鄉鎮。

（4）司法行政的行政執法監督。

根據《行政執法監督條例》（2025年）的相關規定，縣級司法行政部門代表本級政府承擔行政執法監督具體事務，負責實施行政執法監督工作，而行政執法監督的目的正是為了保障縣鄉綜合行政執法機制的順暢運行。

（二）鄉鎮綜合行政執法隊與縣綜合行政執法局

確切而言，鄉鎮綜合行政執法隊與縣綜合行政執法局并無行政隸屬關系，但存在罰沒收入的業務指導與監督的工作關系，而這種業務指導與監督又使縣域綜合行政執法機制的內部關系趨于緊密。

對于鄉鎮賦權而言，行政處罰包括了罰款種類，而其繳納罰款的渠道是，鄉鎮需要用縣綜合行政執法局的預算單位代碼，才能把罰沒款項直接繳入國庫。因此，縣鄉兩級罰沒款收繳機制實行兩層監管，縣財政局監管縣綜合行政執法局，縣綜合行政執法局監管鄉鎮綜合行政執法隊。

同時，鄉鎮綜合行政執法隊需要固定業務人員，這樣才能保障罰款繳納工作的順利開展。

六、目標、反思與深化

（一）目標與反思

綜合執法體制改革與鄉鎮賦權等，可概括為縣域治理模式的變革。宏觀分析，其本質是縣級部門職權的橫向配置與縣鄉科層職權的縱向配置，從而實現優化行政資源、提升行政效率的價值；微觀分析，其本質是強化鄉土公權意志，進而提升鄉鎮社會治理能力。基于歷史維度觀察，此番縣域治理模式的變革，它是行政權基層治理的演化過程，隨著問題、要素、措施及策略等的變化，而以一種螺旋上升的狀態推動社會發展。

同時，此番縣域治理模式的變革，同樣延續了自上而下的模式，這種變革模式優缺不一。優點是頂層設計全局統籌，自上而下以行政權推動，變革以實施方案預定完成；缺點是底層普遍缺乏政治悟性，缺乏對變革的敏銳感知，于是就出現了“換馬甲”、“照葫蘆畫瓢”的現象。中國式的改革既需要頂層設計，但在逐級具體執行過程中，同樣需要配套的行政資源，予以保障頂層設計的目標能預期實現，而不至于是被動應付或交差了事。

出現“換馬甲”、“照葫蘆畫瓢”，或者是鄉鎮賦權回流等現象，問題的關鍵在于缺乏行政資源的保障，這種行政資源并不僅限于財政，而是基于此番改革的理論探索、不斷完善的機制調整、以及人才儲備的適時更替。

或者說，此番縣域治理模式變革，正處于成功與失敗的疊加狀態，而關鍵就在于行政資源對變革的保障。

（二）深化的措施及構想

關于深化的措施及構想，可以分為條塊與制度兩個維度，條塊是微觀層面對涉事各機構的職能完善，制度是宏觀層面對縣域制度的細化構建。

1.制度層面的措施及構想

（1）制定《縣級綜合行政執法辦案規程》、《鄉鎮（街道）綜合行政執法辦案規程》。解決規范綜合執法辦案過程中的規范性、明確性、銜接性、配合性等問題，這兩件辦案規程可制定為行政規范性文件，在縣（區）級層面即可制度并實施，但關鍵難點在于有沒有能力寫出來。

（2）制定事業編制綜合行政執法的職稱晉升路徑。鄉鎮（街道）綜合行政執法隊屬于事業編，這就涉及到定崗晉職的問題，待遇有了保障人心才能安定，最終才能發揮工作積極性。目前，綜合行政執法只能以消費安全工程、注冊安全工程、環保工程等晉職場，這種晉職設計不具有科學性及實踐性。

就云南省而言，全省職稱評審專業目錄（2024版）共28個系列、442個專業。目前，雖然有公共法律服務的系列，但這僅限于公證處的公證員。因此，基于鄉鎮綜合行政執法隊的長遠發展，應當不斷完善公共法律服務系列的專業，并將綜合行政執法隊員囊括進來。然而，市級對此無權限設定，需要省級的頂層設計。

（3）制定科學合理的政績考核與法治督察。鄉鎮賦權與新建綜合行政執法隊，其改革目的是有效提升鄉鎮治理能力，鄉鎮主官（書記、鄉鎮長）是核心的責任關鍵，政績考核決定主官的職務晉升、法治督察評估機制運行效能，而鄉鎮主官進取意識、責任意識及政治悟性等，這也正是關乎此番改革成敗的行政資源保障。這兩項考核指標，縣委組織部、縣（區）司法局就能完成了。

2.條塊層面的措施及構想

（1）縣級綜合行政執法局

綜合行政執法局需要重新整合內部職能，并明確符合部門職能職責的工作模式，若還停留在城市綜合管理局的思考及工作模式，那此番綜合行政執法改革期間堪憂。

其一、整合綜合行政執法局的內部職能，強化對派駐執法大隊行政調查結論的內部法制審核，并以局機關的名義向委托機關函送擬行政處罰建議。

其二、綜合行政執法局強化對派駐執法大隊辦案經費的保障，以及對派駐執法大隊隊員的考核監督，保障工作條件、穩定隊員思想、創造有利工作環境，才能調動派駐執法隊的工作積極性。

其三、綜合行政執法局的委托執法事項是行政調查，但綜合行政執法改革的價值卻是行政檢查，或者說是綜合性的行政檢查。通過綜合性的行政檢查發現問題線索從而提升行政效率。

在此之前，林草、資源資源局都有傳統的行政檢查模式，這是其實現有效行政管理的措施及手段。于是，綜合行政執法局如何創新行政檢查模式，證明該機構存在之必要性就成了生存關鍵。

目前，綜合行政執法局在原城市綜合管理局的基礎上，幾乎都建成了指揮調度中心，而林草、自然資源都已普遍使用衛片執法檢查，那么綜合行政執法局如何利用科技手段，通過綜合性的行政檢查及監管措施并主動發現違法線索，或許這才是綜合行政執法局存在的必要性與合理性。

（2）林草、自然資源局

在縣級綜合行政執法改革關系中，林草、自然資源局與綜合行政執法局是委托執法關系，委托事項是行政調查及行政檢查，但委托并不等于放棄此項職權，或者是弱化行政管理權。林草、自然資源局不僅要做好線索移送的立案決定及行政處罰決定，而且還要對委托行政調查負責，對派駐行政執法大隊的行政調查，予以工作指導、監督及法制審核，而這些內容則屬于《縣級綜合行政執法辦案規程》的范疇了。

（3）鄉鎮（街道）

鄉鎮綜合行政執法隊的隊伍建設，具體包括業務能力、辦案水平及工作態度等。最終，這些要素的疊加影響著機制的職能發揮。

其一、綜合行政執法隊的隊長人選。

目前，鄉鎮綜合行政執法為副科級事業編制，而隊長則屬于事業編管理崗（副科）九級。之前，綜合執法隊僅為股所級，隊長職務多由退役安置的退伍軍人擔任。退伍軍人的綜合素質適合該崗位，但他們的身份僅是事業編工勤崗，而鄉鎮執法隊升級為事業編副科之后，專技崗中職以上才有資格擔任隊長職務。于是，就人為制造了這樣尷尬的局面。一方面，專技崗中職的鄉鎮干部，大多還想進一步晉高職，轉為管理崗后就斷了晉高職的路，且這部分同志的年齡大多接近五十歲。因此，專技崗的同志大多是不愿意擔任執法隊長的職務。另一方面，部分有能力、有意愿、想干事的退伍軍人，卻因為身份限制無法擔任綜合行政執法隊長一職，這是鄉鎮行政人力資源的錯配與浪費。其結果就是，想要干事的無職位，想要待遇的無進路，這種制度設計明顯違反人性。

鄉鎮綜合行政執法隊屬于改革創新機制，其隊長人選的關鍵在于法律素養、綜合業務能力及干事創業的積極性與開拓性，若是因循守舊按部就班的配備隊長人選，其結局也躲不過新瓶裝舊酒的命運，而這也是影響改革成敗的行政資源要素了。

其二、綜合行政執法隊穩定的隊員結構。

行政執法辦案能力的提升，其本質是經驗的累積過程，而隊員的穩定性就顯得尤為重要，這其中包括了辦案人員的固定性、日常工作具體業務人員的固定性，人員經常流動又缺乏具體工作的交接，或許連罰款開票工作都無法完成。

其三、綜合行政執法隊辦案能力的提升。

綜合行政執法隊辦案能力是指行政調查能力，具體是指詢問、現場勘驗檢查、鑒定等調查取證能力，其直接關系后續的行政處罰決定等。辦案能力提升是學習、培訓及實踐的過程及統一。

其四、綜合行政執法辦案的裝備保障。

根據《行政處罰法》、《行政執法監督條例》、《云南省行政執法程序規定》等，對行政執法程序提出了明確的要求，而要實現這些要求即是執法辦案的裝備保障了。

具體而言，這些裝備保障包括以下內容：規范化的辦案場所，保障詢問過程的全記錄；隨身攜帶的執法記錄儀，保障執法過程的全記錄；明確的辦案經費，保障外出調查取證、物證鑒定等能順利開展。

（4）縣區司法局

根據《行政執法監督條例》、《云南省行政執法程序規定》等，司法行政部門代表政府對各部門的行政執法予以監督，其中也包括了對縣鄉兩級的綜合行政執法予以監督。

司法局行政執法監督的價值，在于保障行政執法體系的通暢運行，要實現這種通暢運行的價值目標，就需要持續不斷的深入觀察分析，著力難點、疏通堵點、消除痛點、降溫熱點，最終實現整個行政執法機制平穩順暢運行的價值目的

六、后記

縣鄉社會治理正經歷一場自上而下的改革，行政職權在橫向與縱向兩個維度重新配置，它反映了行政權在鄉土治理過程中的歷史演變。

目前，這場縣鄉治理改革處于發軔之初，并處于一種二元成敗的疊加狀態，并非周密的頂層設計就決定了變革的成功，而是逐級改革過程中的行政資源配置，以微觀力量決定了宏觀的發展方向。行政資源不僅僅局限于財政資金，它還包括了理論分析、人才培養、機制構建、職權發揮等。

陳浩 記于知止堂上

2026年2月21日