全國人大代表建議：設(shè)立案例庫“快速入庫通道”！

作者：中國法學(xué)會法律文書學(xué)研究會會員 羅書平

最高人民法院張軍院長多次強調(diào)指出，公平正義的感受主體是人民群眾，而不是法院、法官自己。什么樣的案例好，人民群眾最有發(fā)言權(quán)。

全國人大代表李慧建議：

設(shè)立“快速入庫通道”！

2月5日，最高人民法院召開高質(zhì)量辦理代表建議典型案例新聞發(fā)布會。會上發(fā)布的 7 件典型案例中，首例源自全國人大代表閻建國《關(guān)于強化人民法院案例庫建設(shè) 獎勵優(yōu)秀案例入庫法官的建議》（第 8899 號）與全國人大代表李慧《關(guān)于優(yōu)化人民法院案例庫案例更新效率和范圍以強化典型案例示范效應(yīng)的建議》（第 4870 號）。

2月20日，在十四屆全國人大三次會議即將召開之際，全國人大常委會相關(guān)部門共同舉辦的新聞吹風(fēng)會上，發(fā)布了10個高質(zhì)量辦理代表建議典型案例，其中就包括最高法院選送的《建好用好人民法院案例庫 讓公平正義可感可觸可見——最高人民法院認(rèn)真落實代表建議 做優(yōu)新時代公正司法新產(chǎn)品》。

2月27日，是人民法院案例庫上線兩周年的日子。最高法院將兩名全國人大代表就“人民法院案例庫”建設(shè)提出的建議，推選為“高質(zhì)量辦理代表建議典型案例”之首，并得到了全國人大的認(rèn)可。這展示了為貫徹落實《中共中央關(guān)于加強新時代審判工作的意見》（2025年7月14日公布）中“高質(zhì)量建設(shè)人民法院案例”要求的承諾和行動。

一、做法與實效

2023年7月，最高法院決定全面實施人民法院案例庫建設(shè)。同年12月，最高法院發(fā)布《關(guān)于向全社會公開征集案例的公告》，明確規(guī)定對于此類由“推薦”而“入選”的案例類型，定位為“社會推薦案例”。并在隨后上線的案例庫平臺首頁專門開通了“案例推薦”通道，在每個入庫案例的下方設(shè)有用戶評價和意見建議反饋模塊。緊接著，在連續(xù)兩年專就人民法院案例庫上線組織的新聞發(fā)布會上，都將“社會推薦案例”的執(zhí)行情況作為“規(guī)定動作”介紹：

2024年2月27日，人民法院案例庫首次上線的新聞發(fā)布會介紹，在全國法院和社會各界的共同努力下，人民法院案例庫首批上線的入庫案例已達到3711件。為拓寬參考案例來源，盡快豐富案例庫資源，最高法院自2023年12月起，面向社會開展參考案例征集工作，邀請社會各界共建人民法院案例庫。法學(xué)院校、全國律協(xié)、專家學(xué)者、律師同仁，甚至還有中學(xué)教師等非法律界人士，積極向人民法院案例庫推薦案例，全國法院共收到社會推薦案例245件，其中部分已經(jīng)審核入庫（入庫數(shù)不詳）。

2025年2月27日，人民法院案例庫上線一周年舉行的新聞發(fā)布會上宣布，人民法院案例庫收錄案例4789件，實現(xiàn)了對常見罪名、多發(fā)案由的“全覆蓋”。案例庫的建設(shè)也得到社會各界的廣泛參與。自2023年12月最高法發(fā)布征集參考案例的公告后，截至2025年2月12日，共收到700余件社會推薦案例（入庫數(shù)不詳）。北京市廣渠門中學(xué)教師索輝也是其中一員，因觀察到未成年人易受網(wǎng)絡(luò)侵害問題，她推薦了“李某某脅迫未成年人網(wǎng)絡(luò)裸聊構(gòu)成強制猥褻罪”一案，并在之后收到最高法頒發(fā)的證書。

有關(guān)《公告》在業(yè)內(nèi)引起的反響，據(jù)身為全國人大代表的閻建國律師在2月5日最高法院舉行的“高質(zhì)量辦理代表建議典型案例”新聞發(fā)布會上介紹：人民法院邀請社會各界共建案例庫，不少律師同仁以及法學(xué)院校、專家學(xué)者等都積極向案例庫推薦案例，案例庫的“源頭活水”更加豐富多源，可以說已成為全社會共同的“法治產(chǎn)品”。

二、觀察與思考

常言道，成績不說跑不了。對于全國人大代表對人民法院案例庫建設(shè)豐碩成果的高度贊揚，對于新聞發(fā)言人對七個高質(zhì)量辦理代表建議典型案例三個“特色亮點”的充分肯定，對于全國法院在案例庫建設(shè)中采取措施、完善機制之類的工作介紹，不再重述。

在這里，筆者重點思考的是，如何通過這個“高質(zhì)量辦理代表建議典型案例”，看到案例庫建設(shè)中存在的不足；如何通過全國人大代表在新聞發(fā)布會上的發(fā)言，審視到案例庫建設(shè)中亟待改進的地方；如何采取有效措施，使案例庫盡快“提質(zhì)增效”，真正實現(xiàn)對常見罪名和案由的“全覆蓋”：

（一）在最高人民法院公布的七件“高質(zhì)量辦理代表建議典型案例”中，位列首位的“關(guān)于加強人民法院案例庫建設(shè)的建議”典型案例里，最高法首次坦誠指出當(dāng)前案例庫建設(shè)存在的問題，相關(guān)內(nèi)容值得深入思考與研究：

——聚焦問題導(dǎo)向，編選優(yōu)秀案例；

——圍繞代表所提具體建議，細(xì)化入庫標(biāo)準(zhǔn)；

——既堅守“沒有錯”的底線，更追求“有價值”的標(biāo)準(zhǔn)；

——不為求穩(wěn)而刻意選編毫無爭議的案例；

——對“同案不同判”情形，編選入庫案例發(fā)揮統(tǒng)一裁判規(guī)則尺度作用；

——依照新法新規(guī)作出裁判而編寫的案例，優(yōu)先審核、入庫；

——入庫一案、影響一片；

——將參與案例庫建設(shè)情況作為考核評優(yōu)的重要因素。

（二）作為律師界的閻建國代表，在最高法院舉行的“高質(zhì)量辦理代表建議典型案例”新聞發(fā)布會上，坦率提出了看似不起眼的幾條“建議和希望”，實際上也反映出人民法院案例庫亟待提質(zhì)增效的短板：

一是讓廣大法官以自己的案例能入案例庫為榮；

二是優(yōu)化入庫案例結(jié)構(gòu)，擴大覆蓋面，收錄更多優(yōu)質(zhì)案例；

三是加大對案例庫的宣傳力度，讓廣大律師、學(xué)者、法律工作者及人民群眾廣為借鑒；

四是提升案例庫智能化水平，完善案例檢索系統(tǒng)，提高檢索的精準(zhǔn)程度、智能化程度。

（三）作為科研領(lǐng)域的李慧代表，在全國人大舉辦的新聞吹風(fēng)會上介紹，針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分領(lǐng)域尚未收錄入庫案例，一定程度上影響案例庫示范效應(yīng)發(fā)揮的問題，提出了進一步優(yōu)化人民法院案例庫的案例更新機制，建立熱點、新型案例的“快速入庫通道”，拓寬收錄維度，尤其是加強對科技創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟、綠色低碳等國家戰(zhàn)略相關(guān)領(lǐng)域的案例覆蓋，努力將案例庫建設(shè)成為“活的法律指南”等建議。

由此，筆者聯(lián)想到有關(guān)廣泛征集社會推薦案例的《公告》發(fā)布后，實際效果似乎并不盡如人意。時至今日，最高人民法院通過多個渠道發(fā)布的信息顯示：人民法院案例庫上線兩年來已經(jīng)公開上傳了5300個“入庫案例”中，但其中有多少屬于“社會推薦案例”以及這些案例的使用效果如何，至今尚無回應(yīng)。這不僅使社會公眾無法知曉《公告》發(fā)布后社會推薦案例的情況，而且對社會推薦案例的積極性能否持續(xù)穩(wěn)定產(chǎn)生較大影響，并從一定程度上制約著人民法院案例庫建設(shè)的發(fā)展趨勢。

筆者認(rèn)為，上述問題產(chǎn)生的原因，可能與《公告》發(fā)布時，設(shè)立“社會推薦案例”的保障機制太匆忙，缺失必要的論證和調(diào)查研究有關(guān)。就是《公告》發(fā)布后的次年5月7日制定的《工作規(guī)程》中，雖然設(shè)了專章用三個條文規(guī)定了 “社會推薦參考案例的入庫流程”，現(xiàn)在回過頭來看，至少在建章立制層面上仍有以下問題需要探討：

一是對接受社會推薦案例的“法院級別”有無必要進行限制。《工作規(guī)程》規(guī)定，“對于社會推薦的參考案例，一般由作出生效裁判的人民法院進行審查”。實施中，“一般由”也就自然而然地形成了“一律由”的“常態(tài)”，進而實際操作中基本上對于“社會推薦”案例，都形成了“逐級層報”的“慣例”。這無異于成為一個具有“類案”屬性的生效裁判能否成為“入庫案例”的瓶頸。

而事實上，所謂生效裁判“法院審查”，往往就是“承辦法官審查”，這種機制，對于優(yōu)質(zhì)案例能否脫穎而出成為“入庫案例”，顯然是不利的。

二是對社會推薦案例人的“社會地位”有無必要“區(qū)別對待”。《工作規(guī)程》規(guī)定，“對于中央國家機關(guān)、全國性社會組織等推薦的參考案例，由最高人民法院直接審查”，而“對于地方國家機關(guān)、地方社會組織等推薦的參考案例，參照本條第二款的規(guī)定，由有關(guān)地方人民法院進行審查。”

實踐證明，這種“社會推薦”案例人為地按不同級別進行審查的做法，既沒有必要，也容易導(dǎo)致那些具備普遍適用效力、足以成為“類案”的優(yōu)秀案例流失。

三是對法院審查“社會推薦”案例的主體（法官）、期限和責(zé)任是否需要明確規(guī)定。《工作規(guī)程》雖然也要求“各級法院對參與案例庫建設(shè)工作情況納入績效考核。”但據(jù)了解，此類“宣言式”的規(guī)定，很難落到實處。如果缺乏必要的配套措施，無論是對于原審法官還是法院中從事研究或案件管理的人員來講，都意味著無須承擔(dān)任何不履職的責(zé)任，也就缺乏主動積極審查的動力和壓力。

據(jù)悉，西部地區(qū)一名具有刑法學(xué)博士學(xué)歷的律師，在擔(dān)任一起開設(shè)賭場案件辯護人后，將此經(jīng)歷的案件撰寫成入庫候選案例，按規(guī)定“層報”給法院，結(jié)果居然在生效裁判的基層法院法官那里“躺了一年”才層報到中級法院。律師反復(fù)催問得到法官助理的回答都是“實在是太忙了！”

三、對策與建議

最高人民法院張軍院長多次強調(diào)指出，公平正義的感受主體是人民群眾，而不是法院、法官自己。什么樣的案例好，人民群眾最有發(fā)言權(quán)。

這既是對習(xí)近平“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”法治思想的精準(zhǔn)領(lǐng)悟，也為人民法院全面貫徹落實黨中央“高質(zhì)量建設(shè)人民法院案例庫”要求指明了方向。

同理，在人民法院案例庫建設(shè)中，什么樣的案例好，哪些案例可以成為入庫案例，當(dāng)事人、代理人、辯護人、辦案人員、專家學(xué)者更有發(fā)言權(quán)，特別是直接參與審判和執(zhí)行程序中的律師和法官，他們不僅知道自己在辦理案件中需要哪些“有用的案例”，而且能夠初步判斷哪些案例“可以成為類案”，甚至還能親自撰寫此類可作為候選的“入庫案例”。

由此可見，案例庫建設(shè)中“社會推薦案例”的渠道是否暢通，是確保入庫案例能否做到提質(zhì)增效、真正實現(xiàn)對常見多發(fā)審判執(zhí)行案件“全覆蓋”目標(biāo)的先決條件。

結(jié)合上述情況介紹和問題分析，筆者認(rèn)為，在人民法院案例庫建設(shè)中，建議根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，借鑒全國人大立法過程中將立法草案稿（修正草案稿）公開印發(fā)向全民征求意見的成功經(jīng)驗，開通“社會推薦案例”可以直達最高法院的“快速通道”，從而有效避免目前普遍存在的按部就班、逐級層報的習(xí)慣做法。

其實，就目前每年最多只有數(shù)百件的社會推薦案例（遠遠低于立法機關(guān)一個修正草案發(fā)布后往往會收到成千上萬的意見和建議）來看，最高法院作為入庫案例的最終審核者和發(fā)布者，完全可以做到在第一時間審查判斷其是否屬于新類型案例、是否具有普遍適用的“類案”效力、是否可以實現(xiàn)“入庫一案、影響一片”的社會影響力作出初步的評估，然后再“交辦”給相關(guān)法院重點審查、限期完成、及時上報。這樣做，既可以提高效率，也能夠保證質(zhì)量，更可以提升總量。

據(jù)了解，立法機關(guān)在制定、修改法律過程中，早已普遍實現(xiàn)了將法律草案、修正草案稿向社會公布，公開征求公眾意見，公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)、信函等多種渠道，直接向立法機關(guān)提出意見建議，無需經(jīng)過層報審批、中間轉(zhuǎn)遞、內(nèi)部篩選等繁瑣程序。這一制度設(shè)計充分體現(xiàn)了開門立法、民主立法、科學(xué)立法的理念，在實踐中吸納了海量高質(zhì)量意見，有效提升了立法的科學(xué)性、針對性與可操作性，取得了極為顯著的制度效果，是我國立法程序中成熟、高效、可復(fù)制推廣的成功經(jīng)驗。

據(jù)《中國人大》雜志2026年第1期（全國人大常委會法工委研究室主任黃海華撰文）介紹，自2008年法律草案普遍向社會公布征求意見以來，截至2025年12月底，共有367件次法律草案在中國人大網(wǎng)公開征求意見，參與人次超過185萬，提出意見超過617萬條。十四屆全國人大常委會以來，近23萬人次對84件次法律草案提出意見47萬多條。這一制度具備的顯著特征之一就是“實現(xiàn)全面的參與覆蓋”。法律草案征求意見面向全體人民，覆蓋各行各業(yè)。線上意見征集系統(tǒng)實行“零門檻”設(shè)置，便于人民群眾參與國家立法。

由此，筆者有理由相信，將全國人大的這一經(jīng)驗全面移植、精準(zhǔn)適配到人民法院案例庫候選案例的征集與入庫審核工作中，對于拓寬案例來源、提升案例質(zhì)量、打破系統(tǒng)內(nèi)循環(huán)、凝聚全社會法治智慧具有重大現(xiàn)實意義。

多年來，指導(dǎo)性案例、典型案例、入庫案例的來源主要依賴法院系統(tǒng)內(nèi)部報送，渠道相對封閉，難以全面覆蓋律師、法學(xué)專家、學(xué)者、行業(yè)組織、企業(yè)法務(wù)等主體在實踐中發(fā)現(xiàn)的疑難案件、新型案件、典型爭議案件。而上述群體恰恰處于法律服務(wù)、法學(xué)研究、行業(yè)治理一線，掌握大量具有極高指導(dǎo)價值的一手案例資源。

因此，在人民法院案例庫建設(shè)中，借鑒立法草案公開征求意見模式，建立法院系統(tǒng)外主體直接推薦、直達審核、直接反饋的案例供給機制，能夠?qū)崿F(xiàn)案例資源從“內(nèi)部單向供給”向“全社會多元供給”的轉(zhuǎn)型。

具體而言：

一是建立面向全社會的公開征集機制。由最高人民法院定期發(fā)布指導(dǎo)性案例征集公告，明確征集領(lǐng)域、標(biāo)準(zhǔn)、格式與途徑，面向律師、專家學(xué)者、法律實務(wù)工作者、行業(yè)協(xié)會等主體常態(tài)化征集優(yōu)質(zhì)入庫候選案例，重點吸納涉及法律適用空白、裁量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、新類型糾紛、社會高度關(guān)注的案件素材。

二是搭建直達式提交平臺。參照《立法法》規(guī)定的公眾意見直接提交機制，取消不必要的層級轉(zhuǎn)遞、單位審核、內(nèi)部推薦等中間環(huán)節(jié)，搭建專門線上申報系統(tǒng)，允許律師、專家學(xué)者以個人或團隊名義直接向最高人民法院案例指導(dǎo)主管機構(gòu)提交候選案例，并附具推薦理由、裁判要點分析、指導(dǎo)價值論證等材料，實現(xiàn) “一鍵提交、直達受理”。

三是建立全流程透明化審核反饋機制。對直接提交的候選案例統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一審核，參照立法征求意見處理模式，及時向提交主體反饋受理情況、審核進度、采納結(jié)果、未采納理由，對采納入庫的案例，可在發(fā)布時標(biāo)注推薦來源，充分尊重與激勵社會主體參與熱情。

通過這一機制創(chuàng)新，既能極大豐富指導(dǎo)性案例來源，提升案例的典型性與實踐針對性，又能凝聚法律職業(yè)共同體共識，增強案例指導(dǎo)制度的社會認(rèn)同度與公信力，讓開門建案例、開門定規(guī)則成為制度運行的鮮明特色。