常紀文：生態環境法典編纂的時代意義與整體特色

編者按

十四屆全國人大四次會議表決通過了《中華人民共和國生態環境法典》。這是繼民法典之后，我國第二部以“法典”命名的法律，也是世界上第一部以“生態環境法典”命名的法律。中國經濟時報約請生態環境領域的資深專家、國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文，就這部法典的意義與特點進行深入闡釋。

■常紀文

01

生態環境法典編纂的時代意義

黨的十八大以來，我國生態環境法律制度的建設適應生態文明建設需要，取得了歷史性成就。2014年修改通過的《中華人民共和國環境保護法》被稱為史上最嚴格的環境保護法。在其影響下，生態環境法律體系建設的嚴肅性、嚴格性、規范性不斷得到提高，生態環境保護法律法規的有效性不斷得到加強。在黨中央的堅強領導下，在生態環境保護黨政同責體制、中央生態環境保護督察制度的保障下，生態環境保護法律法規得到充分和有效實施，大氣、水、固體廢物、土壤、海洋、噪聲、放射性等領域的污染防治工作取得巨大成績，生態文明建設和生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性的變化。目前，我國生態環境保護工作的重點發生時代轉向，正由傳統的污染防治進入以降碳為重點，減污、降碳協同增效的新階段。在這一新階段，既要深入打好污染防治攻堅戰，把傳統的污染防治工作做好，還要立足于現在和未來加強節能降碳的工作，把降碳、減污、擴綠、增長有機地統一起來，把山水林田湖草沙海的一體化保護和系統治理有機地統籌起來，實現生態環境保護工作水平的系統性提升和生態環境質量的整體性飛躍。

現行生態環境保護法律法規的規范水平難以適應上述時代新要求，難以完成時代新使命，特別是在應對氣候變化、生態環境分區管控、光污染防治等重點領域和熱點領域，還存在一些立法缺位。譬如，在應對氣候變化領域，我國目前只有一部條例和一些部門規章，難以應對日益重要的氣候變化的減緩和適應工作。現行的生態環境法律法規體系還有一個不足之處，就是部門法之間相互獨立性很強，不同法律規定的相關制度、機制和法律責任缺乏有效的銜接；不同法律之間在目標協同、政策協同、部門協同、措施協同方面還缺乏有機的整合。譬如罰款的幅度，在一些相關的領域，不同法律規定的標準差異比較大。所以，有必要對現行生態環境法律制度規范進行系統整合，在編纂中進行集成創新、協同增效。正是基于這些必要性，我國加緊推進了生態環境法典的編纂工作。

值得注意的是，生態環境法典的編纂是有限的法典化，或者說是適度的法典化工作。由于自然資源、生態保護、污染防治、綠色發展等法律規范體系很龐大，此次編纂有三個特點。一是將現行的環境保護、污染防治方面的法律規范全部系統整合進生態環境法典。在生態環境法典出臺后，這兩方面的法律不再保留。二是現行的有關流域、區域、自然資源、生物多樣性以及循環經濟、節約能源等方面的專門法律全部保留，生態環境法典對這些領域的內容作出原則性和銜接性規定。生態環境法典出臺后，對各領域現行法律的實施和修改進行指導和統籌協調。三是對于應對氣候變化、碳達峰碳中和、綠色低碳發展等目前急需但尚未出臺法律的領域，生態環境法典作出一些原則性、引領性規定，這為今后專門法律的制定和法律制度的建設留有空間。可以說，這一編纂工作是適合新時代發展需要的，而且與我們國家經濟社會綠色低碳發展的階段是相適應的，與我們國家深入開展生態文明體制改革的時代需求是相匹配的。因此，生態環境法典的編纂和出臺時機恰當，響應了時代的需要。

生態環境法典的編纂，不僅考慮了我們當代人的利益，保護了全體中國人民的合法生態環境權益，而且立足于中華民族的永續發展來開展法律規范的設計工作。更重要的是，生態環境法典的編纂為廣大的發展中國家大力推進生態文明法治建設，建設人與自然和諧美麗的地球家園貢獻中國智慧和中國方案。基于此，生態環境法典的編纂和出臺不僅體現了人民性、時代性，而且還體現了世界性。

02

生態環境法典編纂的整體特色

從框架體例、體制構建、制度設計和具體內容來看，生態環境法典的編纂體現出以下四個方面的整體特色。

一是基本性和綜合性的統一。在基本性方面，目前無論是環境保護法還是其他的環境保護法律,都是全國人大常委會通過的，效力層次要比全國人大通過的基本法律低，而生態環境法典的編纂彌補了這一缺憾。一個完整的生態環境法律體系，特別是在“五位一體”總體布局下的生態環境法律體系，最好要有一部全國人大通過的法律來作基本的法律，指導生態環境法律體系的建設和實施。生態環境法典由全國人大審議通過，必將發揮生態環境領域基本性、綜合性、統籌性和指導性的作用，有利于促進我國生態環境法律體系的統一性和協調性，有利于我國生態環境法律規范體系今后得到不斷的健全和發展。在綜合性方面，習近平生態文明思想強調山水林田湖草沙海要一體化保護和系統治理。生態環境法典編纂的綜合性體現在三個方面。一是把山水林田湖草沙海有機地統籌起來了，實現了法律規定的全覆蓋，而且法律規定相互協同，實現了體制、制度和機制的協同化甚至一體化。二是污染防治領域的綜合性。生態環境法典的編纂克服了以前大氣污染、水污染、海洋污染、土壤污染、固體廢物污染、噪聲污染、放射性污染等防治法律各管一塊的現象，在“污染防治”專編中設立“通則”分編，該分編下設“一般規定”和“排污許可管理”兩章，把所有領域污染防治的共性問題做了基本規范，建立了綜合統籌的制度和機制。之后，在“大氣污染防治”“水污染防治”“海洋污染防治”“土壤污染防治”“固體廢物污染防治”“噪聲污染防治”“放射性污染防治”“化學物質污染風險管控、電磁輻射和光污染防治”等分編對各自領域特殊的污染防治要求作出了系統規定。三是污染防治措施的綜合性。生態環境法典的編纂把降碳、減污、擴綠、增長有機地協調起來，特別是立足于發展去解決降碳、減污、擴綠的法律問題，實現了生態環境保護與經濟社會高質量發展的有機統一。

二是集成創新性和協同增效性的統一。生態環境法典把環境保護法和各領域一些法律法規統籌起來進行系統性的規范設計，特別是設立了污染防治、生態保護、綠色低碳發展等相關的專編。在這些編下，必然涉及不同領域、不同部門、不同區域相關工作和行政監管的銜接性和協調性，必然要建立一些新的法律規定，將現有的規定予以集成創新。對于難以集成創新的各領域法律規定，就進行協同增效式的銜接和協調。可見，生態環境法典的所有法律規范在設計時心往一處想，勁往一起使，使生態環境保護工作和監管工作實現綜合成本最低、綜合績效最大。

三是延續性和創新性的統一。在延續性方面，生態環境法典把以前實施得比較好的一些規定都延續下來了，并且鞏固了一些好的行政監管和司法裁判做法。在此基礎上，生態環境法典結合時代要求和實際需要對法律規范規定進行創新。在創新性方面，生態環境法典針對應對氣候變化、生態環境分區管控等領域，創新地設置了一些法律規定；在污染防治領域，將一些污染防治工作要求進行深化和協同化，并針對社會比較關注、反映比較強烈的光污染、餐廚油煙污染等問題，設置了法律規定。值得注意的是，生態環境法典把點和面的監管工作創新地結合了起來。點上的監管主要是指具體項目的監管，面上的監管主要包括區域生態環境保護規劃、區域面源污染、流域污染防控等工作。生態環境法典在加強規劃管控、區域管控、流域管控的同時，簡化了具體項目的環境監管工作。此外，生態環境法典將大區域、流域的生態環境保護工作與各行政區域的生態環境保護工作有機地統籌起來了，譬如針對流域和區域生態環境保護在“生態保護”編設立專節“長江、黃河、青藏高原等重要流域、區域”，對流域、區域生態環境保護作出原則性和指導性規定，這樣有助于生態環境法典與黃河保護法、長江保護法、青藏高原生態保護法等專門法律統籌、協調起來。

四是現實性與前瞻性的統一。現實性主要體現在以現實存在的問題為導向進行制度、體制和機制的構建和創新。譬如，針對社會關心的油煙和噪音擾民問題、野生動物傷人問題、野生動物損害農民莊稼問題和其他一些社會關心的熱點問題，生態環境法典設立了專門的法律條文給予回應。為了完成綠色低碳轉型的時代任務，生態環境法典按照中央有關碳達峰碳中和、美麗中國建設、綠色低碳轉型等方面的政策要求，按照穩中求進的總基調，設計了大量綠色低碳轉型的法律規范。為了促進社會發展的綠色化，生態環境法典的編纂對消費的綠色化作出了一些法律規定，體現了綠色低碳發展和綠色低碳轉型的全方位性和全過程性。在前瞻性方面，法律法規不僅要面對現實，還要對未來可能發生的一些事情有所預計、有所規范，為此，生態環境法典針對應對氣候變化和相關領域以后可能會出現的一些法律關系進行了調整，譬如針對應對氣候變化適應要求、碳交易等領域，設計了一些基本的法律規范，以體現法律規范適用的包容性。

上述四個方面的整體特色，體現了中國特色社會主義法治和中國特色社會主義生態文明建設的時代優勢，有利于生態環境法典規定的制度、體制和機制得到順暢的實施和運轉，有利于現實的生態環境問題和綠色低碳發展問題得到系統、協調和有效的解決。從法律作用來看，生態環境法典的有效實施，必將促進2035年美麗中國目標基本實現與2030年前碳達峰階段性目標的按期實現。等到深化生態文明體制改革工作完成后，等到我國順利完成經濟社會轉型期目標后，生態環境保護的結構性、根源性、趨勢性壓力得到根本緩解，適度法典化的生態環境法典可能會在適當的時機轉變為完全法典化的生態環境法典。

（作者系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員）

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