范志勇等：歷史上的美國貿易政策（二十二）：貿易逆差全面顯現的20世紀80年代前半期

范志勇 中國人民大學經濟學院副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

梁靜嫻 中國人民大學哲學院PPE本科生

本文字數：6084字

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20世紀70年代末80年代初，在經歷了嚴重的“滯脹”之后西方發達國家在經濟政策方面進入所謂的“新自由主義”時期，無論是在經濟學指導理論還是宏觀經濟政策實踐方面都出現了翻天覆地的變化。在經濟理論上，主張政府干預的凱恩斯主義經濟學理論讓位于主張自由放任的新古典主義宏觀經濟學理論。在政策實踐上，美國的里根政府和英國的撒切爾政府在執政期間積極推行自由放任式改革，減少政府對經濟活動的干預，對傳統宏觀經濟政策進行了大刀闊斧的改革。

那么在貿易政策方面，美國政府是不是也會采取自由放任的政策呢？如果你想當然地認為美國政府在貿易政策方面也采取了放任立場的話，那就大錯特錯了。在貿易問題，以及匯率問題上，美國政府的立場與國內政策截然不同。本篇我們主要介紹里根政府時期的貿易政策，下一篇我們再來回顧里根政府對匯率的干預，即大名鼎鼎的《廣場協定》。

一、20世紀80年代初：貿易政策陷入兩面性

里根政府在貿易政策上呈現出鮮明的“雙重性格”。表面上，美國政府大力宣揚自由貿易理念；然而實質上，卻在國內產業界的壓力下，拋出所謂“公平貿易”理念，進而構建了一套混合型貿易戰略。[1]

一方面，美國政府積極推動全球貿易自由化，團結西方盟友和廣大發展中國家以適應冷戰的需要；另一方面卻又在對特定行業實施強有力保護。這一看似矛盾的政策組合，重塑了美國與全球經濟的互動格局，為當代美國貿易政策奠定了基礎框架。

美國積極參與了《關稅及貿易總協定》（GATT）的簽署和多輪多邊貿易談判，該協定旨在促進國際貿易自由化，降低關稅壁壘，減少非關稅壁壘，促進商品和服務的自由流通，從而穩定全球經濟，提高生活水平。在多年談判受阻的情況下，美國還積極推動簽署區域性或雙邊貿易協定，包括與加拿大在1989年簽署自由貿易協定，以及后來在1994年與加拿大和墨西哥簽署《北美自由貿易協定》等等。

然而，若要深入理解20世紀80年代初期美國貿易政策中保護主義的一面，我們可以沿著兩條主線進行剖析。第一條主線是美國貿易保護政策的強度。20世紀前半期，美國經歷了制造業貿易逆差的持續擴大，這導致了美國保護政策的不斷強化。[2]保護主義政策的力度逐漸放松。進入20世紀90年代之后，美國開始以更加開放的姿態迎接全球化。

另一條是美國保護政策的方式發生了顯著變化。整個20世紀80年代，無論是從封閉本國市場還是從開拓國際市場的角度，美國依賴的都不是關稅政策，而是所謂的“非關稅壁壘”。例如在20世紀80年代初，美國保護主義政策主要是迫使貿易伙伴國簽訂各種形式的“自愿出口限制”（Voluntary Export Restraints，VERs）。由于該政策可規避性較強，未能達到預期效果。[3]到了80年代中期，美國一方面通過《廣場協議》和《盧浮宮協議》實現美元貶值，另一方面積極推進所謂“自由但公平貿易”，開始更加頻繁地使用《1974年貿易法案》制定的“301條款”。[4]1988年《綜合貿易與競爭力法案》升級為“超級301條款”和“特別301條款”。

二、20世紀80年代初美國對外貿易陷入全面逆差

盡管第二次世界大戰之后，美國積極推進貿易全球化。但是整體來看，在布雷頓體系解體之前，美國對外開放度（進出口總額占GDP的比重）整體并不高。進入20世紀70年代美國更加深度地參與國際貿易。商品進出口的GDP占比在這10年里翻了一番。1970年美國進出口總額占GDP的比重約8%，到1980年這一比重上升到約17%。1971年至1974年美國曾連續小規模貿易逆差，但這主要是由于20世紀70年代初石油危機后的大量石油進口促成的。美國在農產品和制成品以及服務業上持續擁有貿易順差。

圖1、美國進出口及凈出口占GDP的比重

數據來源：WDI

20世紀70年代之后，無論是進出口總量，還是貿易逆差規模都快速擴大。這其中有一個顯著的結構性變化，尤其是在20世紀80年代初期之后，盡管礦石燃料逆差規模減小，但是1982年之后制造業產品逆差迅速擴大，成為導致這一時期美國每一逆差不斷擴大的主要原因。制造業逆差的持續擴大，反映出自20世紀70年代以來，美國在生產技術進步方面的放緩和競爭力的相對削弱。

圖2、20世紀60-80年代按類別劃分的美國貿易平衡

數據來源：《貿易的沖突》第十二章

三、對特定行業的保護政策

面對不斷惡化的制造業逆差，雖然里根政府一上臺便在1981年7月的貿易政策聲明中誓言要“堅決抵制保護主義”，但鑒于特定產業受到巨大沖擊，政府還是幫助那些面臨國外產品嚴峻競爭而尋求救濟的國內產業。[5]這些保護政策在汽車、鋼鐵、紡織品和服裝等產業體現得最為明顯。其中，對汽車產業和鋼鐵產業的保護主要是通過自愿出口限制協議實現的，而紡織品和服裝產業則是通過《多種纖維協定》實現的，而其他一些規模和政治影響力較小的產業則是通過提出其他貿易救濟申訴。

（一）汽車產業

汽車產業與鋼鐵產業在結構上具有類似的特征，例如行業內少數大型企業主導市場（在汽車行業是通用、福特和克萊斯勒三大車企），生產區域集中（主要集中在中西部工業區），行業從業工人擁有強大的工會（汽車工人聯合會）。這些特征決定了汽車行業及其工會極易對政府和國會形成強有力的游說力量，迫使政府對該行業采取相應的保護政策。

美國汽車業面臨國外嚴峻競爭的局面始于20世紀70年代。在此之前，外國汽車在美國國內市場份額保持在不到7%的穩定水平，見圖2。[6]美國汽車企業三巨頭將主要產能集中于利潤較高的中型和大型汽車，忽視小型車和節能型轎車市場。然而1973年石油價格沖擊將消費者需求轉向更小、更便宜、更省油的汽車，三巨頭的市場份額被進口轎車快速擠占。進口汽車所占份額在1975年至1980年間幾乎翻了一番，其中尤其以日本進口汽車為主。美國汽車工人聯合會傾向于對外國汽車制造商提起反傾銷指控。但由于40%的進口汽車來自美國汽車制造商的海外子公司（尤其是加拿大子公司），工會的行動未能獲得汽車生產商的支持。

圖3、1960—1990年外國汽車產品在美國汽車登記數量中所占比重

數據來源：《貿易的沖突》第十二章

1979年的第二次石油危機使美國汽車巨頭遭受巨大的經濟損失，它們削減生產，約30萬汽車工人因此失業，而在整個產業鏈上，失業的工人則更多。1980年夏天福特和“汽車工人聯合會”根據201例外條款申請實施進口救濟。[7]1980年11月總統大選前夕，美國國際貿易委員會（USITC）一致投票裁定汽車產業因進口而受到嚴重損害，但又以3∶2的投票結果裁定進口并非造成嚴重損害的“實質原因”，這導致汽車產業無權獲得救濟。因為根據美國《1974年貿易法》（Trade Act of 1974）的第201節，即人們所熟知的201條款（俗稱“全球保障措施條款”），當進口數量激增對美國國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅，且進口是該損害的實質性原因（substantial cause）時，國內產業可申請政府救濟。

1981年3月里根總統就職后不久，政府內部就是否對進口汽車實施進口限制產生分歧。交通部長、商務部長和貿易代表贊成限制汽車進口，而財政部部長和經濟顧問委員會主席等則表示反對。里根總統本人贊成日本自愿限制其汽車出口，因此，美國政府向日本傳遞了明確的外交信號：如果日本不限制出口，美國將采取措施限制進口。在受到里根政府的壓力之后，日本很快就宣布將對美汽車出口限制在每年168萬輛，這比1980年的出口量減少了近8%。自愿出口限制將從1981年4月至1984年3月生效3年。相比進口國的關稅或進口配額，出口國普遍更愿意實施自愿出口限制。在自愿出口限制下，出口商也可以因進口國國內價格上升從獲利。

1981年至1982年美國經歷嚴重的經濟蕭條，人們對汽車的需求受到抑制，國外自愿出口限制并未給美國制造商帶來太大幫助。汽車工人聯合會要求日本企業在美國建立生產設施，從而為美國國內創造更多就業機會。國會也開始考慮出臺國產比例立法，要求所有在美國出售汽車都得含有一定比例（最高達90%）的美制零件和勞動力參與，否則將面臨進口配額。1984年里根為贏得連任而要求日本續簽自愿出口限制。隨著經濟復蘇和汽車銷售的反彈，自愿出口限制在1984年和1985年對日本汽車銷售形成了約束性限制，不過出口限量提高到了185萬輛。在20世紀80年代進入尾聲的時候，出口限制和日本在美建造生產設施穩住了市場的進口份額，實現了美國的基本目標。

（二）鋼鐵

20世紀80年代初期的經濟衰退也給鋼鐵產業造成了沉重打擊。進口鋼鐵在國內消費中的份額從1979年的15%上升至1982年的近22%。1982年1月美國鋼鐵公司（United States Steel Corporation）對來自11個國家的產品提出反傾銷和反補貼申訴。國際貿易委員會對近半數申訴做出了肯定裁決，但無論歐洲還是美國都不愿意對歐洲生產商實施長期而嚴厲的關稅懲罰，因此里根政府通過促成自愿限制協定說服企業撤回雙反申訴。盡管來自歐洲和日本的進口下降，但來自不受自愿限制協定約束國家的進口出現了增長。1982年至1984年日本、歐共體和加拿大以外的生產商所占市場份額從5%升到了10%。而外國產品的整體市場份額也持續攀升，在1984年達到26%。鋼鐵生產商又對歐洲和日本之外更多的國家提起雙反訴訟。1985年8月，涵蓋15個國家為期4年的自愿限制協定生效，約占鋼材進口的80%。

（三）紡織品和服裝

與汽車和鋼鐵的保護性措施主要針對歐洲國家、日本等發達經濟體不同，20世紀80年代之后，美國紡織品和服裝主要面對一些新興經濟體的競爭。在里根政府的推動下，始于1973年12月《多種纖維協定》在1981年被第三次延期（直到2005年《多種纖維協定》才最終退出歷史舞臺）。在1982年至1986年間，第三版《多種纖維協定》（MFA）實施期間，發展中國家的紡織品和服裝出口年增長率從6%下調至2%。然而，與之前的版本一樣，在出口商層出不窮的規避手段下，第三版《多種纖維協定》也未能永久阻止服裝進口增長。如圖2所示，20世紀80年代之后，服裝和鞋制品進口量激增，進口滲透率急劇上升。[8]為了解決服裝產業問題，1986年7月里根政府宣布了新的為期五年的《多種纖維協定》。此次協定涉及更多的產品和貿易伙伴，以及新的阻止進口激增的保障措施。

圖4、1960—1990年紡織品和服裝進口在美國國內消費中所占的比重

數據來源：《貿易的沖突》第十二章

四、小結

20世紀80年代美國貿易政策具有明顯的行業針對性。這也使得這一時期美國的對外貿易政策表現出兩面性特征：一方面，美國積極推動GATT框架下的多邊主義全球化；另一方面，又對國內收競爭沖擊較大的汽車、鋼鐵和紡織等行業采取積極的保護。這一時期的保護性政策主要是通過自愿出口限制等非關稅政策的形式出現的。

大量經濟學分析表明，自愿出口限制或者進口配合配額等非關稅壁壘造成的福利損失遠遠大于關稅比例造成的損失。這也是日后成立的世界貿易組織（WTO）積極倡導以關稅比例取代非關稅壁壘的原因。征收關稅可能引發貿易伙伴的強烈反對，甚至招致報復措施，因此自20世紀70年代起各種形式的非關稅壁壘在國際貿易中日益泛濫。整體來看，20世紀80年代上半期美國所采取的以自愿出口限制為主的貿易保護政策并未取得預期效果。[9]20世紀80年代中期美國制造業部門的貿易逆差持續擴大，這導致美國開始尋求更加積極和主動的“公平貿易”政策。

[1]在本系列的下一節中我們將探討美國的“公平貿易”政策。

[2]除了貿易政策之外，這一時期還有不斷強化的弱美元政策。1985年《廣場協議》和1987年《盧浮宮協議》之后，隨著美元的持續貶值，美國貿易逆差得到較為顯著的改善。這一經歷使得美國在21世紀最初十年間在人民幣匯率問題上試圖復制《廣場協議》的立場，以解決美國日益嚴重的對中國貿易逆差問題。

[3]“自愿出口限制”不僅在美國得到廣泛采用，在歐盟各國同樣普遍使用。由于VERs存在明顯的歧視性問題，僅針對特定出口國，違背GATT最惠國待遇原則；規避多邊監督問題，以“自愿”為名，行保護之實，游離于GATT保障措施跟定之外；同時產生較為嚴重的扭曲貿易，引發貿易轉移、抬價、配額租金、投資替代等負面效應，最終于1994年在GATT簽署烏拉圭回合協議《建立世界貿易組織協定》和《保障措施協定》（Agreement on Safeguards）文件中明確禁止VERs，并給出4年過渡期。1999年之后VERs全面退出歷史舞臺。

[4]里根總統于 1985年9月發表廣播講話，正式提出“自由且公平貿易”(Free and Fair Trade) 的概念，標志著美國貿易政策的重大轉變。參見：https://www.reaganlibrary.gov/archives/speech/radio-address-nation-free-and-fair-trade。

[5]時任里根政府預算辦公室主任斯托克曼（1986，第158頁）指出“里根政府貿易政策嘴上擁護自由貿易，但每一次都會找借口走向相反的一面。”

[6]本節中如無特別說明各行業的相關數據轉引自《貿易的沖突》第12章。

[7]美國汽車工人聯合會（United Auto Workers，簡稱UAW），1935年8月成立于密歇根州底特律，是北美規模最大、影響力最廣的工會之一，代表美國、加拿大及波多黎各地區的汽車、航空、醫療、教育等多行業工人權益。

[8]由于《多種纖維協定》未能阻止服裝進口，服裝生產商、紡織品公司和工會做出了巨大的政治努力，成功地讓國會在1985—1986年、1987—1988年以及1990年批準了進口限制。相比雙反政策或者配額，里根總統本人更傾向于自愿出口限制，因此每一部法案最后都被總統否決。

[9]不可否認的是，20世紀80年代上半期美元升值也對美國產品出口競爭力造成重大沖擊。因此美國在1985年積極通過《廣場協定》推動美元貶值以刺激美國產品出口。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。