聚焦兩會丨黃石松：深入實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略

黃石松

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級研究員

老齡產(chǎn)業(yè)研究中心主任

2020年10月，黨的十九屆五中全會將積極應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，“十四五”是我國實(shí)施此項(xiàng)國家戰(zhàn)略的第一個(gè)完整“五年”。“十五五”開局之年，2026年3月5日，李強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出“深入實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，相較于以往歷年的提法，此次新增“深入”二字，意味深遠(yuǎn)。這標(biāo)志著我國應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)入了從“立柱架梁”到“精耕細(xì)作”的新階段。那么，為何在此刻特別強(qiáng)調(diào)“深入”？如何確保“深入”？又應(yīng)從哪些維度“深入”發(fā)力，以實(shí)現(xiàn)“以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化”的宏偉目標(biāo)？

一、國家戰(zhàn)略的系統(tǒng)實(shí)施路徑

回顧五年來的工作進(jìn)程，按照《國家應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》的部署，此項(xiàng)工作從夯實(shí)應(yīng)對人口老齡化的社會財(cái)富儲備、改善人口老齡化背景下的勞動力有效供給、打造高質(zhì)量的為老服務(wù)和產(chǎn)品供給體系、強(qiáng)化應(yīng)對人口老齡化的科技創(chuàng)新能力、構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的社會環(huán)境等五個(gè)維度系統(tǒng)性、立體化展開。各項(xiàng)政策措施和工作環(huán)環(huán)相扣、層層遞進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了由局部探索、破冰突圍到系統(tǒng)集成、全面深化的轉(zhuǎn)變，應(yīng)對人口老齡化的基礎(chǔ)性制度框架已經(jīng)建立，實(shí)現(xiàn)了歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)。

具體而言，養(yǎng)老服務(wù)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為抓手，全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，推進(jìn)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)融合發(fā)展，已基本集成覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系和老年健康支撐體系。老齡工作以滿足老年人的需求、維護(hù)和拓展老年人的權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，從“五個(gè)老有”的內(nèi)涵深化到發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)服務(wù)“備老”人群，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量的全面拓展與提升。人口發(fā)展工作從逐步放開生育，到推進(jìn)“一老一小”整體解決方案；從老年宜居環(huán)境建設(shè)到構(gòu)建老年友好型、家庭友好型社會；從倡導(dǎo)積極發(fā)揮老年人的作用；到實(shí)施延遲退休年齡政策，積極開發(fā)老年人力資源，實(shí)現(xiàn)了從數(shù)量到規(guī)模、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)、分布的全面提升。

黨的二十屆三中全會進(jìn)一步對重點(diǎn)領(lǐng)域的改革再部署，黨的二十屆四中全會進(jìn)一步將頂層設(shè)計(jì)落實(shí)到今后五年的規(guī)劃中，強(qiáng)調(diào)資源的下沉和基層的能力建設(shè)，強(qiáng)調(diào)解決人民群眾最急難愁盼的問題，也強(qiáng)調(diào)了工作的量化考核和督查。這均為“深入”實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的制度與行動基礎(chǔ)。

二、邁向“深入”實(shí)施階段必須破解的深層次矛盾

國家戰(zhàn)略的“深入”實(shí)施，意味著必須直面并破解那些制約發(fā)展的深層次、結(jié)構(gòu)性矛盾。當(dāng)前，主要面臨三大核心挑戰(zhàn)：

（一）如何進(jìn)一步凝聚積極應(yīng)對人口老齡化的價(jià)值共識與社會認(rèn)同

“少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化”歸根結(jié)底是人口生產(chǎn)和再生產(chǎn)問題。人口生產(chǎn)的特征是生產(chǎn)者、消費(fèi)者、生育者三者的有機(jī)統(tǒng)一。物質(zhì)資料的生產(chǎn)和再生產(chǎn)與人口的生產(chǎn)和再生產(chǎn)共同作用對社會發(fā)展起著決定性影響。政府宏觀調(diào)控在物質(zhì)資料的生產(chǎn)上更能發(fā)揮作用，政策效能更明顯。人口的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的主體是家庭和個(gè)人，過去我們習(xí)慣于“投資于物”，現(xiàn)在我們必須實(shí)現(xiàn)“投資于物”與“投資于人”的有機(jī)統(tǒng)一。

因此，“深入”實(shí)施國家戰(zhàn)略，首先要凝聚社會共識，順勢而為、因勢利導(dǎo)，要留有彈性、韌性和自由空間，把主動權(quán)、選擇權(quán)交給社會，給家庭和個(gè)人更多公平的靈活的選擇。

（二）如何實(shí)現(xiàn)解決老齡問題與推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一

當(dāng)前和今后一個(gè)較長時(shí)間，老齡化加速帶來支出的剛性增長，經(jīng)濟(jì)增長放緩、財(cái)政增收難度加大，導(dǎo)致投入與支出的矛盾進(jìn)一步加劇。提高養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)保“擴(kuò)容”、長期護(hù)理保險(xiǎn)“擴(kuò)面”等改革措施都將受到一定約束。然而，在需求側(cè)，老年人及其家庭的消費(fèi)能力不足、消費(fèi)需求沒有有效釋放。在供給側(cè)，投資以政府為主導(dǎo)，社會資本、耐心資本投入積極性不高。市場機(jī)制發(fā)育不足、微觀經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)營困難、可持續(xù)發(fā)展能力弱。財(cái)政資金對社會投資和家庭消費(fèi)意愿的拉動作用不強(qiáng)。老年人參與度不高、社會組織和社會機(jī)制發(fā)育不足、社會發(fā)展缺乏活力。在供需對接上，供給總量不足與結(jié)構(gòu)性矛盾并存，整體生產(chǎn)力水平不高，勞動生產(chǎn)率水平與社會發(fā)展的需要不相適應(yīng)。

因此，“深入”實(shí)施國家戰(zhàn)略，要打破傳統(tǒng)的路徑依賴，進(jìn)一步優(yōu)化實(shí)施路徑，細(xì)化實(shí)施方案，確保國家戰(zhàn)略落實(shí)、落地、落細(xì)。

（三）如何以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本保障，進(jìn)一步強(qiáng)化基層應(yīng)對人口老齡化的能力建設(shè)。

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)上，體現(xiàn)在各個(gè)層級的治理上，也體現(xiàn)在“最后一米”的供需對接工作中，體現(xiàn)在常態(tài)化工作中。

“深入”實(shí)施國家戰(zhàn)略，宜豐富黨建引領(lǐng)的實(shí)現(xiàn)方式，進(jìn)一步拓寬民主決策、民主參與、矛盾糾紛化解機(jī)制；進(jìn)一步推動資源下沉，進(jìn)一步強(qiáng)化基層能力建設(shè)。這其中有三個(gè)關(guān)鍵，一是深化養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域社會組織“放管服”改革，進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、公益組織、基金會等的作用。二是進(jìn)一步完善黨建引領(lǐng)居民自治機(jī)制，引導(dǎo)老年人廣泛、有序參與社區(qū)共同體建設(shè)，全面建立老年人協(xié)會，發(fā)展老年志愿服務(wù)，使老年人真正成為老齡化社會的參與者、建設(shè)者、貢獻(xiàn)者。三是注重對青年人的引導(dǎo)，強(qiáng)化人口老齡化國情教育。

三、“深入”實(shí)施積國家戰(zhàn)略的三大核心著力點(diǎn)

總理在政府工作報(bào)告中列舉了擴(kuò)大普惠養(yǎng)老服務(wù)供給、積極發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)等10多項(xiàng)重點(diǎn)工作。貫徹落實(shí)好中央精神，實(shí)現(xiàn)“深入”實(shí)施，還需扭住“解放和發(fā)展生產(chǎn)力、釋放社會發(fā)展活力”這兩個(gè)關(guān)鍵，以整體性治理破解工作的碎片化。加快構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動”的老齡社會治理格局，加快形成“建立多元主體共同參與、老齡化風(fēng)險(xiǎn)遞次應(yīng)對”的體制機(jī)制。

（一）尊重家庭主體地位，增強(qiáng)政策體系的彈性、韌性和包容性

回顧既往人口政策，比如計(jì)劃生育中的一些做法，過于強(qiáng)調(diào)政策剛性，過于強(qiáng)調(diào)行政手段的直接干預(yù)；再比如在放開生育政策后，家庭參與度和響應(yīng)度不高，從而影響了政策的效能，一些領(lǐng)域甚至出現(xiàn)了家庭與政府博弈的局面。從全球老齡化先行國家的經(jīng)驗(yàn)看，積極應(yīng)對人口老齡化是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，應(yīng)注重理念宣導(dǎo)，著力喚醒社會的認(rèn)知和公眾參與；重在減輕家庭的壓力、激發(fā)家庭的內(nèi)生動力；以期形成家庭、社會和政府的良性互動。

“深入”實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，要處理好政策調(diào)控和尊重家庭主體地位的關(guān)系，通過物質(zhì)資料生產(chǎn)政策的牽引，激發(fā)人口生產(chǎn)和再生產(chǎn)的內(nèi)在機(jī)制發(fā)揮作用。政府通過創(chuàng)造更加寬松、公平、公正、更有活力的環(huán)境，推動公共服務(wù)均等化，降低生育、養(yǎng)育、教育的成本，強(qiáng)化要素和人才自由有序流動，實(shí)現(xiàn)人口高質(zhì)量發(fā)展。

（二）進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制的作用，解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力

價(jià)格和補(bǔ)貼政策是平衡政府與市場、家庭與社會的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的基本制度設(shè)計(jì)。價(jià)格高了不利于激發(fā)老人和家庭的消費(fèi)需求，價(jià)格低了無法覆蓋供應(yīng)商成本、確保其可持續(xù)運(yùn)營。當(dāng)前，我國養(yǎng)老服務(wù)定價(jià)和政府補(bǔ)貼機(jī)制反映出政府和市場的邊界有待厘清，也導(dǎo)致了家庭（老人）、供應(yīng)商對政策的依賴。特別是在居家養(yǎng)老服務(wù)中，由于價(jià)格體系不明晰、混亂，老年人不敢消費(fèi)、不愿消費(fèi)，阻礙了市場的發(fā)育和規(guī)模擴(kuò)大。養(yǎng)老服務(wù)定價(jià)包括政府定價(jià)、政府指導(dǎo)定價(jià)、市場定價(jià)等多種方式。

“深入”實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，應(yīng)加快建立分類指導(dǎo)的價(jià)格體系，制定科學(xué)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，完善養(yǎng)老服務(wù)市場價(jià)格形成機(jī)制，研究財(cái)政補(bǔ)貼如何撬動市場的作用機(jī)理和優(yōu)化路徑。以解決政府投入越位錯(cuò)位，導(dǎo)致市場不發(fā)育、價(jià)格扭曲、資源浪費(fèi)問題，同時(shí)解決政府投入缺位，導(dǎo)致市場過度競爭、混亂、消費(fèi)者權(quán)益得不到保障等問題。

（三）以社會治理改革為牽引，進(jìn)一步激發(fā)和釋放社會活力

在社會化服務(wù)體系建設(shè)中，各國政策都是以家庭、社區(qū)為框架去建構(gòu)更大的支持空間，社區(qū)支持成為影響家庭功能發(fā)揮的最重要因素，家庭與社區(qū)之間的互動關(guān)系成為最重要的并存互補(bǔ)關(guān)系。離開了基層社會治理、離開了社區(qū)治理，改革政策的落地就無從談起。近年來，在建立街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體、推進(jìn)社區(qū)嵌入式設(shè)施建設(shè)、建立區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心等工作中，已經(jīng)涌現(xiàn)出很多以黨建為引領(lǐng)、多元主體共建共治共享的鮮活經(jīng)驗(yàn)，要加以總結(jié)和推廣。

“深入”實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，要以社會治理改革為突破，激發(fā)老齡社會發(fā)展活力。這其中有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是如何進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)居委會等自治組織的作用，在網(wǎng)格化管理基礎(chǔ)上，完善常態(tài)化老年人需求發(fā)現(xiàn)和服務(wù)送達(dá)機(jī)制；二是做實(shí)社區(qū)層面的社會參與機(jī)制，包括志愿服務(wù)時(shí)間儲蓄機(jī)制，社工+義工、物業(yè)+志愿服務(wù)等聯(lián)動機(jī)制。切實(shí)增強(qiáng)基層一線解決問題、化解矛盾、服務(wù)百姓的能力，真正將專業(yè)化服務(wù)及時(shí)、便捷、高效送達(dá)老年人“周邊、身邊、床邊”。

文章來源：中宏網(wǎng)

微信編輯：張菁菁

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