長三角議事廳｜跨區(qū)協(xié)同如何分好蛋糕？看G60科創(chuàng)走廊實(shí)踐

2025年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確將建設(shè)“上海（長三角）國際科技創(chuàng)新中心”列為2026年重點(diǎn)任務(wù)。從“上海”到“上海（長三角）”，兩個(gè)括號(hào)之差，標(biāo)志著科技創(chuàng)新策源地正從單極城市向廣闊腹地縱深拓展。

然而，跨行政區(qū)合作歷來是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的深水區(qū)。當(dāng)科創(chuàng)中心從“城市任務(wù)”升級(jí)為“區(qū)域工程”，真正的瓶頸已不再是“有沒有資源”，而是“合作收益如何被核算與分配”。若無激勵(lì)相容的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)同發(fā)展極易在財(cái)稅歸屬與指標(biāo)考核的拉扯中失速。

跨域合作如何“在做大蛋糕中分好蛋糕”？自2018年啟動(dòng)的長三角G60科創(chuàng)走廊，不僅打破了要素流動(dòng)的行政邊界，更蹚出了一條“以平臺(tái)促協(xié)同、以規(guī)則做激勵(lì)”的利益共創(chuàng)之路。它超越了存量分配的零和博弈，為長三角破解跨省域協(xié)同的利益困局，提供了一份清晰可復(fù)制的實(shí)踐樣本。

長三角G60科創(chuàng)走廊。視覺中國 資料圖

“做大蛋糕”：把政策勢(shì)能變成協(xié)同動(dòng)能

將跨域協(xié)同發(fā)展平臺(tái)的政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為跨域協(xié)同動(dòng)力

“做大蛋糕”是“分好蛋糕”的前提，G60科創(chuàng)走廊注重發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)在“做大蛋糕”中的重要作用。自2019年G60科創(chuàng)走廊被納入國家戰(zhàn)略以來，科學(xué)技術(shù)部等相關(guān)中央部門和三省一市省級(jí)政府不斷向G60科創(chuàng)走廊下放特定發(fā)展權(quán)限、縱向配置G60平臺(tái)發(fā)展所需的相關(guān)政策資源。

以金融要素為例，2020年，中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯管理局、上海市政府聯(lián)合發(fā)文，明確“在G60科創(chuàng)走廊先行先試發(fā)行雙創(chuàng)債”。2022年，科學(xué)技術(shù)部以增資方式參與長三角G60科創(chuàng)走廊科技成果轉(zhuǎn)化基金的設(shè)立，這一基金打破了財(cái)政資金跨區(qū)域使用壁壘。此外，G60聯(lián)席辦依托G60平臺(tái)向高層級(jí)政府爭取到在G60量子通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、G60科創(chuàng)企業(yè)上市、融資融券、債權(quán)、股權(quán)、融資租賃等全牌照、全產(chǎn)業(yè)鏈、全要素金融服務(wù)，以及G60企業(yè)“走出去”發(fā)展等方面的一系列先行先試權(quán)限。

在多重政策優(yōu)勢(shì)疊加下，G60科創(chuàng)走廊成為一個(gè)極具吸引力的“政策賦能型發(fā)展平臺(tái)”。地方政府加入該平臺(tái)不僅能獲得地方發(fā)展（如招商引資）的品牌資產(chǎn)，還能享受這一平臺(tái)帶來的“政策禮包”。G60平臺(tái)在“做大蛋糕”中的政策優(yōu)勢(shì)，有助于地方政府“分到更多蛋糕”。

例如，G60聯(lián)席辦牽頭與中國商飛達(dá)成戰(zhàn)略合作，并成立商飛·G60工作專班，以推進(jìn)硬科技聯(lián)合攻關(guān)與產(chǎn)學(xué)研用一體化，賦能跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈深度合作。近年來，G60九城市共有1800余家企業(yè)納入G60大飛機(jī)供應(yīng)商儲(chǔ)備庫，為大飛機(jī)輸送的合格和潛在供應(yīng)商增幅超過40%，促成G60重點(diǎn)企業(yè)與商飛成立聯(lián)合攻關(guān)團(tuán)隊(duì)并自主研發(fā)航空輔助動(dòng)力裝置。

再以G60產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新中心（簡稱為“科創(chuàng)飛地”）為例，浙江、安徽等地G60成員政府通過下轄政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位或國有企業(yè)在松江設(shè)立科創(chuàng)飛地，為轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)型企業(yè)的研發(fā)需求對(duì)接提供跨域空間載體，通過“研發(fā)在上海，生產(chǎn)在外地”的跨區(qū)域要素對(duì)接與分工模式，助推本地創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以南潯（松江）人才科創(chuàng)中心為例，截至2024年底，已有45家企業(yè)入駐科創(chuàng)飛地，其中75%是高新技術(shù)企業(yè)。

高層級(jí)政府賦予G60發(fā)展平臺(tái)政策優(yōu)勢(shì)，有助于釋放跨域科創(chuàng)與產(chǎn)業(yè)合作中的制度活力，激勵(lì)可持續(xù)的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展與科技創(chuàng)新協(xié)同。例如，安徽省發(fā)展改革委、科技廳聯(lián)合印發(fā)《安徽省推進(jìn)長三角科創(chuàng)飛地建設(shè)發(fā)展的實(shí)施意見（試行）》，“為各地建設(shè)科創(chuàng)飛地送上發(fā)展指南和政策禮包”，促使“在上海設(shè)立的科創(chuàng)飛地，不僅能享受上海當(dāng)?shù)氐恼咧С郑瑯幽艿玫轿遥ò不眨┦〉膭?chuàng)新政策支持”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，安徽在上海設(shè)立的“科創(chuàng)飛地”累計(jì)招引海內(nèi)外人才近600名，與4家院士工作站建立合作關(guān)系，共同為安徽省內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供技術(shù)支撐，在安徽落地轉(zhuǎn)化16個(gè)項(xiàng)目，總投資超6億元。

將跨行政區(qū)利益分配機(jī)制創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為跨域協(xié)同合力

“分蛋糕”規(guī)則的好壞，決定了能否“分好蛋糕”，也決定了是否愿意“做大蛋糕”。從理論層面來看，跨行政區(qū)合作利益分配的目的在于對(duì)跨域協(xié)同發(fā)展參與方施加有效激勵(lì)。其中，集體性收益與選擇性收益相結(jié)合，是保障“在做大蛋糕中分好蛋糕”的關(guān)鍵。

集體性收益，指的是通過集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)的、由全體參與者共同享有的公共性收益，具有非排他性和共享性。對(duì)于G60科創(chuàng)走廊而言，集體性收益主要表現(xiàn)為中央部門向G60平臺(tái)定向配置的各類政策租金與發(fā)展權(quán)限（如G60科技成果轉(zhuǎn)化基金、G60“雙創(chuàng)債”、上交所G60服務(wù)基地等），以及三省一市政府經(jīng)政策協(xié)調(diào)后面向G60平臺(tái)出臺(tái)的普惠性政策（如G60產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)政策、關(guān)鍵共性技術(shù)協(xié)同攻關(guān)扶持政策、G60知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策、G60政務(wù)跨省通辦政策等）。G60九城市成員均能享受上述集體性收益。

選擇性收益指的是個(gè)體因參與集體行動(dòng)而獲得的私人性收益，具有排他性和差異化特征。相較于集體性收益而言，選擇性收益能夠更為精準(zhǔn)地定向激勵(lì)跨域發(fā)展的協(xié)同參與者，其在利益分配過程中呈現(xiàn)出差異化收益配置的基本特點(diǎn)。

G60聯(lián)席辦在G60科創(chuàng)走廊協(xié)同發(fā)展中，扮演著選擇性收益分配者的角色。例如，G60聯(lián)席辦根據(jù)各成員地區(qū)的實(shí)際情況，引導(dǎo)新增投資項(xiàng)目有序落地各地區(qū)。其中，信息溝通是關(guān)鍵，G60聯(lián)席辦常駐掛職的各地區(qū)干部充當(dāng)了信息溝通與促動(dòng)角色，充分溝通協(xié)調(diào)如何將新增投資項(xiàng)目在各成員地區(qū)進(jìn)行對(duì)接與落地。

再如，由G60聯(lián)席辦牽頭構(gòu)建的跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展組織（如G60產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新中心、G60產(chǎn)業(yè)合作示范園區(qū)、G60科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范基地、G60重大科創(chuàng)平臺(tái)聯(lián)盟等），其組織成員的遴選也同樣體現(xiàn)出選擇性原則。與上海之間的合作勢(shì)能（要素互補(bǔ)性）越強(qiáng)，越能獲得差異化資源配置的青睞。例如，金華、湖州、蕪湖、宣城等城市與上海存在較強(qiáng)的跨域科創(chuàng)合作互補(bǔ)關(guān)系，G60聯(lián)席辦大力支持這些地區(qū)在上海松江設(shè)立科創(chuàng)飛地。在G60聯(lián)席辦的協(xié)調(diào)下，G60各成員地區(qū)在“科創(chuàng)+產(chǎn)業(yè)+金融+人才”一體化的各領(lǐng)域依據(jù)不同的合作互補(bǔ)需求實(shí)現(xiàn)各類資源的差異化配置，以深度的利益互嵌持續(xù)激發(fā)可持續(xù)的跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

“分好蛋糕”：用激勵(lì)相容的規(guī)則，降低協(xié)同摩擦

將協(xié)同型政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為“分好蛋糕”的制度規(guī)則

協(xié)同型政策創(chuàng)新，是指以地方政府為主體的跨域協(xié)同行動(dòng)者，通過政策工具創(chuàng)新、跨域資源整合以及資源動(dòng)態(tài)適配，實(shí)現(xiàn)跨域利益調(diào)適的政策創(chuàng)新模式。

G60科創(chuàng)走廊探索出跨域科技成果轉(zhuǎn)化基金運(yùn)作機(jī)制、跨域要素對(duì)接機(jī)制、跨域產(chǎn)業(yè)鏈分工布局優(yōu)化機(jī)制、跨域科創(chuàng)飛地利益分成機(jī)制等一系列協(xié)同型政策創(chuàng)新。其中，科創(chuàng)飛地的利益分成機(jī)制較具代表性。例如，當(dāng)金華、蕪湖等飛出地的企業(yè)入駐上海松江的科創(chuàng)飛地時(shí)，面臨著GDP、稅收等核心經(jīng)濟(jì)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)歸屬、跨域財(cái)稅利益分成等難題，而這些利益調(diào)整涉及基礎(chǔ)性制度安排，面臨著體制機(jī)制障礙。為此，在推進(jìn)G60建設(shè)專責(zé)小組的指導(dǎo)與G60聯(lián)席辦的推動(dòng)下，地方政府圍繞G60平臺(tái)協(xié)同探索出異地購買公共服務(wù)等政策創(chuàng)新，在不突破國家制度規(guī)則的前提下，不斷探索“分好蛋糕”的制度規(guī)則。

此外，10余家G60產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的構(gòu)建也遵循著協(xié)同型創(chuàng)新的原則：依據(jù)各地區(qū)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)將各支產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的牽頭城市、理事長單位和秘書長單位進(jìn)行差異化資源配置。例如，G60新能源和網(wǎng)聯(lián)汽車聯(lián)盟由合肥牽頭，安徽江淮汽車集團(tuán)股份有限公司擔(dān)任理事長單位，合肥國軒高科動(dòng)力能源有限公司擔(dān)任秘書長單位。再如，由蕪湖牽頭通航產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，由金華牽頭新材料產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等。這一跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的協(xié)同式建構(gòu)方式，有助于充分調(diào)動(dòng)各地區(qū)及其市場(chǎng)主體參與跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展的積極性。

將跨域利益分配的激勵(lì)性轉(zhuǎn)化為跨域協(xié)同競(jìng)爭力

“分好蛋糕”的制度創(chuàng)新反哺“做大蛋糕”，這一雙向賦能的良性互動(dòng)過程增強(qiáng)了跨行政區(qū)合作成效。例如，G60金華（上海）科創(chuàng)中心經(jīng)過五年的建設(shè)發(fā)展，構(gòu)建了“研發(fā)在上海，生產(chǎn)在金華，孵化在上海，產(chǎn)業(yè)化在金華”的協(xié)同創(chuàng)新模式，截至2024年底，已舉辦人才類、科創(chuàng)類、金融類活動(dòng)60余場(chǎng)，已引進(jìn)院士工作室，集聚200余名高層次人才，吸引醫(yī)藥、科技、新能源等領(lǐng)域18家企業(yè)和11個(gè)項(xiàng)目入駐，累計(jì)研發(fā)投入1.78億元，新增發(fā)明專利23項(xiàng)、實(shí)用新型專利34項(xiàng)、軟件著作13項(xiàng)，招引10家企業(yè)落戶金華，9家企業(yè)成功借力孵化。

數(shù)據(jù)顯示，G60科創(chuàng)走廊建設(shè)八年來，G60九城市以占全國1/28的人口和1/120的區(qū)域面積，貢獻(xiàn)了全國1/15的GDP、1/7的高新技術(shù)企業(yè)、逾1/5的科創(chuàng)板上市企業(yè)。高新技術(shù)企業(yè)從1.6萬家上升到5.9萬家，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重從11.5%上升到15%。G60科創(chuàng)走廊地區(qū)研發(fā)投入強(qiáng)度達(dá)3.77%，高于全國1.08個(gè)百分點(diǎn)，PCT國際專利申請(qǐng)量累計(jì)增幅134%、新設(shè)企業(yè)累計(jì)增幅84%。

立足中國，面向世界，G60科創(chuàng)走廊融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，正向世界級(jí)跨越升級(jí)。2024年九城市GDP總量相當(dāng)于全球第17大經(jīng)濟(jì)體，以全球萬分之六的城市規(guī)模創(chuàng)造了全球3%的科技成果和3.1%的領(lǐng)先企業(yè)數(shù)量，逐漸顯露出輻射帶動(dòng)全國發(fā)展能力和配置全球資源能力。

隨著G60科創(chuàng)走廊平臺(tái)影響力與競(jìng)爭力不斷提升，央地政策互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)不斷增強(qiáng)，獲得中央政策關(guān)注與支持也愈來愈多。近年來，G60科創(chuàng)走廊已獲得G60簽證咨詢服務(wù)中心、G60知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)協(xié)作中心、G60國際商貿(mào)服務(wù)中心等10家國家部委平臺(tái)的政策賦能，為G60企業(yè)出海、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等活動(dòng)定向提供政務(wù)服務(wù)與政策支持。而這些不斷累積的協(xié)同平臺(tái)政策優(yōu)勢(shì)，更好地推動(dòng)了“在做大蛋糕中分好蛋糕”。

G60科創(chuàng)走廊的跨行政區(qū)合作與協(xié)同發(fā)展實(shí)踐，揭示了一種不同于傳統(tǒng)利益補(bǔ)償模式的跨域利益共創(chuàng)新模式。跨行政區(qū)合作的利益協(xié)調(diào)不只是地方財(cái)稅利益的橫向轉(zhuǎn)移與補(bǔ)償，更在于攜手共同創(chuàng)造利益增量，并積極探索成本共擔(dān)、利益共享、持續(xù)長效的跨行政區(qū)合作機(jī)制。這一跨域利益共創(chuàng)新模式的運(yùn)行，使跨行政區(qū)合作得以在“做大蛋糕”中“分好蛋糕”，并推動(dòng)地方政府對(duì)“為發(fā)展而協(xié)同”新模式的探索持續(xù)深化。

【作者葉志鵬系華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心研究員，公共管理學(xué)院院長助理、副教授，丁佳虹系華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院本科生。文章詳細(xì)內(nèi)容見葉志鵬,丁佳虹.跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展的利益共創(chuàng)模式探析——兼論地方政府“為發(fā)展而協(xié)同”何以可能[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)),2025,62(05):34-46. 本文系國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(22CZZ045)，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院“中國政府間關(guān)系標(biāo)識(shí)性概念”跨學(xué)科研究團(tuán)隊(duì)的階段性成果。】

“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地·華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報(bào)告，呈現(xiàn)務(wù)實(shí)政策建議。

來源：葉志鵬 丁佳虹