范志勇等：歷史上的美國貿(mào)易政策（二十四）：《北美自由貿(mào)易協(xié)定》及美國政黨貿(mào)易立場的分流

范志勇 中國人民大學經(jīng)濟學院黨委副書記、教授、中國宏觀經(jīng)濟論壇（CMF）主要成員

楊怡璇 中國人民大學經(jīng)濟學院研究生

本文字數(shù)：6092字

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2020年7月，新的《美墨加貿(mào)易協(xié)定》（USMCA，全稱《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》）在特朗普政府主導下正式生效，全面取代1994年《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）。特朗普政府將NAFTA稱為“史上最糟糕協(xié)定”，重談并簽署USMCA是兌現(xiàn)“讓美國再次偉大”、奪回制造業(yè)崗位的核心競選承諾，爭取鐵銹帶與藍領(lǐng)工人支持?！睹滥淤Q(mào)易協(xié)定》的核心是以“美國優(yōu)先”原則重構(gòu)北美經(jīng)貿(mào)規(guī)則，扭轉(zhuǎn)NAFTA下的利益分配失衡；以“公平貿(mào)易”強化區(qū)域供應鏈與美國利益的制度安排，以實現(xiàn)美國經(jīng)濟、政治與戰(zhàn)略三重目標。與《北美自由貿(mào)易協(xié)定》相比，新的《美墨加貿(mào)易協(xié)定》收緊原產(chǎn)地規(guī)則、升級勞工與環(huán)境標準、拓展數(shù)字與知識產(chǎn)權(quán)保護、限縮爭端解決機制、新增排他性與日落條款（有效期與審查）。[1]《美墨加貿(mào)易協(xié)定》不僅重塑北美貿(mào)易與投資格局，也對全球經(jīng)貿(mào)格局和供應鏈產(chǎn)生重要的溢出效應。

在介紹《美墨加貿(mào)易協(xié)定》之前，我們先簡要了解一下《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA），下文簡稱《北美自貿(mào)協(xié)定》。

一、《北美自由貿(mào)易協(xié)定》的國際背景

《北美自貿(mào)協(xié)定》于1994年生效。這一貿(mào)易協(xié)定是在二十世紀80年代后GATT談判減速，區(qū)域一體化取代多邊貿(mào)易協(xié)定成為世界主流趨勢的大背景下產(chǎn)生的。相應的，美國也從20世紀80年代中期開始將工作重心從多邊貿(mào)易談判轉(zhuǎn)向簽署雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。具體來看，《北美自貿(mào)協(xié)定》的產(chǎn)生存在幾個深刻的背景。

第一，20世紀80-90年代，歐洲經(jīng)濟一體化進程加速，歐共體單一市場對美國和加拿大產(chǎn)生了較大外部競爭壓力。為應對歐洲沖擊，美國和加拿大首先在1989年簽訂《加美自由貿(mào)易協(xié)定》（CUSFTA）。

第二，墨西哥主動向美國靠攏。20世紀80年代初墨西哥啟動單邊貿(mào)易改革，并于1986年加入《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》，由此開始緩慢的開放進程。當時的墨西哥政府認為只有成為對美出口平臺，才有可能成功吸引到外國投資，因此主動向美國伸出橄欖枝。而美國政府認為墨西哥的提議是一個歷史機遇，兩國簽訂貿(mào)易協(xié)定有助于促進雙方的經(jīng)濟合作，深化美墨兩國的商業(yè)聯(lián)系。因此1990年6月時任美國總統(tǒng)老布什和墨西哥總統(tǒng)薩利納斯宣布兩國政府將啟動自由貿(mào)易協(xié)定談判的準備工作。加拿大先是對此提出抗議，隨后很快就要求加入談判。1991年2月美國、墨西哥和加拿大三國宣布將就自由貿(mào)易協(xié)定啟動正式磋商。

二、《北美自由貿(mào)易協(xié)定》在美國引發(fā)的軒然大波

與之前的《加美自由貿(mào)易協(xié)定》不同，談判中的《北美自貿(mào)協(xié)定》是美國第一次與發(fā)展中國家談判重大雙邊貿(mào)易協(xié)定。雖然墨西哥的經(jīng)濟體量與美國相比極小，而且依據(jù)普遍優(yōu)惠制，墨西哥對美出口的產(chǎn)品多半已經(jīng)享受免稅待遇，但墨西哥的工資水平遠遠低于美國。與這樣的國家簽署自由貿(mào)易協(xié)定使人們擔心墨西哥進口增加會導致美國工人失業(yè)。因此《北美自貿(mào)協(xié)定》談判從一開始就引發(fā)了美國歷史上最激烈也最具決定性的貿(mào)易政策辯論，工會、商業(yè)利益集團和民間政治團體悉數(shù)卷入這場曠日持久的政策爭論。

從《北美自由貿(mào)易協(xié)定》談判開始，反對自貿(mào)協(xié)定以及經(jīng)濟全球化的公眾遠遠不止生產(chǎn)商和勞工利益群體。自貿(mào)協(xié)定的批評者認為自貿(mào)協(xié)定以及經(jīng)濟全球化會影響環(huán)境、工作條件、人權(quán)、毒品走私和移民。環(huán)保團體擔心協(xié)定會使企業(yè)利用墨西哥不夠完善的監(jiān)管體制鉆空子，導致美墨邊境的污染情況惡化。人權(quán)活動分子擔心的是：墨西哥的工作條件已經(jīng)相當惡劣，而美墨貿(mào)易擴張是否會意味著墨西哥工人遭到更多剝削，并加深農(nóng)民的貧困程度。

《北美自貿(mào)協(xié)定》談判引發(fā)的爭議出乎意料，這預示著美國貿(mào)易政策在冷戰(zhàn)結(jié)束之后走向不同的方向。在冷戰(zhàn)中，貿(mào)易擴張被視為西方聯(lián)盟鞏固內(nèi)部經(jīng)濟關(guān)系的重要方式，以此來提升國家安全，抵御共產(chǎn)主義帶來的威脅。隨著共產(chǎn)主義的威脅漸漸消散，以此為理由制定的外交政策大幅減少。越來越多反對自由貿(mào)易的呼聲來自全國工會、環(huán)保組織和人權(quán)活動分子等組成的更廣泛的群體。[2]組織嚴密的工會扮演了這場運動的先鋒。過去的互惠貿(mào)易協(xié)定從來沒有受到這種公共激進主義的威脅。噴薄而出的反對意見使積極倡導貿(mào)易的商業(yè)團體措手不及。[3]

原產(chǎn)地條款成為《北美自貿(mào)協(xié)定》談判的核心內(nèi)容之一。例如在汽車產(chǎn)業(yè)，美國汽車產(chǎn)業(yè)希望原產(chǎn)地規(guī)則設(shè)置較高的汽車零部件的北美原產(chǎn)地比例要求，以確保墨西哥不會成為日本或其他外國制造商的出口平臺，否則這些制造商只要將零部件運往墨西哥組裝在一起，就可以將整車銷往美國。因此談判代表各退一步，最終將這個比例確定為62.5%。[4]

三、《北美自貿(mào)協(xié)定》對1992年美國總統(tǒng)競選的影響

在1992年的美國總統(tǒng)競選中，盡管老布什剛剛贏得了海灣戰(zhàn)爭，卻意外地輸?shù)袅丝偨y(tǒng)大選。勝選的民主黨候選人克林頓有句名言，“笨蛋，重要的是經(jīng)濟”（It's the economy, stupid!），直指老布什政府在經(jīng)濟政策上的失敗?！侗泵雷杂少Q(mào)易協(xié)定》的簽署也對這場競選結(jié)果產(chǎn)生了微妙的影響。

1992年美國總統(tǒng)大選投票的時間是在11月，而《北美自由貿(mào)易協(xié)定》結(jié)束談判的時間是在當年的8月份。當時美國剛剛走出1990—1991年的經(jīng)濟衰退，藍領(lǐng)工人對就業(yè)流失、產(chǎn)業(yè)外移的焦慮成為主流民意，NAFTA因涉及對墨西哥開放市場，被視為“就業(yè)殺手”，迅速成為競選核心爭議點。從1990年3季度到1991年1季度，美國出現(xiàn)了持續(xù)3個季度的經(jīng)濟衰退。[5]1991年實際GDP增速僅下降0.1%，但失業(yè)率卻從1990年后持續(xù)上升。即便1992年經(jīng)濟增長率已經(jīng)恢復到3.5%的較高水平，但失業(yè)率仍繼續(xù)攀升到7.5%的階段性峰值，被經(jīng)濟學家稱為“無就業(yè)經(jīng)濟復蘇”。

在這場競選中，作為《北美自由貿(mào)易協(xié)定》談判的主導者，共和黨總統(tǒng)老布什尋求連任，對自由貿(mào)易采取積極立場，將NAFTA定位為“擴大美國出口、創(chuàng)造就業(yè)、鞏固北美經(jīng)濟領(lǐng)導地位”的戰(zhàn)略舉措。民主黨候選人克林頓對NAFTA采取有條件支持，選擇了一條中間路線的策略?？肆诸D在競選初期批評NAFTA“缺乏勞工與環(huán)境保護”，之后又轉(zhuǎn)為有條件支持，承諾推動附加勞工和環(huán)境保護協(xié)議，平衡企業(yè)與勞工訴求?？肆诸D以“公平貿(mào)易”而非“保護主義”安撫工會與藍領(lǐng)，不僅成功彌合民主黨內(nèi)部分歧，在搖擺州也實現(xiàn)了對“企業(yè)+勞工”的雙重動員。

這場競選中最引人注目的是作為獨立候選人參選的羅斯?佩羅（Ross Perot），佩羅全面反對NAFTA，稱其將導致工作機會被墨西哥“吸走”，主張貿(mào)易保護、維護美國本土就業(yè)。佩羅聚焦藍領(lǐng)與中產(chǎn)階級焦慮，將NAFTA塑造成“精英出賣美國利益”的象征，他以民粹話語收割大量不滿兩黨傳統(tǒng)政策的選民，成為大選“黑馬”。佩羅的高得票率證明反全球化、反貿(mào)易協(xié)定的民粹情緒已成為美國政治不可忽視的力量。由于佩羅反對NAFTA的立場主要分流了共和黨保守派與藍領(lǐng)工人票倉，分流選票（佩羅獲得了18.9%普選票，創(chuàng)獨立候選人的歷史記錄），直接削弱老布什連任基礎(chǔ)，間接推動克林頓中間路線獲勝（克林頓以43%普選票勝出）?？肆诸D“有條件支持NAFTA”的策略既穩(wěn)住企業(yè)界資金，又未完全激怒勞工，成功團結(jié)民主黨基本盤并爭取中間選民。

NAFTA成為總統(tǒng)大選的“試金石”。此后歷屆總統(tǒng)大選，貿(mào)易協(xié)定（如TPP、USMCA）均成為核心議題，候選人需在“開放”與“保護”間平衡，NAFTA的競選邏輯被反復復制。

圖1、20世紀90年代前后美國的經(jīng)濟增長率和失業(yè)率

數(shù)據(jù)來源：Wind

關(guān)于《北美自由貿(mào)易協(xié)定》的爭論持續(xù)多年。關(guān)于這一貿(mào)易協(xié)定的辯論在一定程度上加劇了美國社會的撕裂，但是這份協(xié)定究竟給美國造成了多大的影響？根據(jù)圖1，對于所有擔心就業(yè)機會被墨西哥“吮吸”走的人來說，在20世紀90年代中期至晚期，美國的勞動力市場極其穩(wěn)健。1992年之后失業(yè)率持續(xù)下降，2000年末不足4%。制造業(yè)的就業(yè)情況保持穩(wěn)定。進口沒有導致失業(yè)人員顯著增加。盡管《北美自由貿(mào)易協(xié)定》加速了服裝產(chǎn)業(yè)的就業(yè)不斷減少，但相關(guān)研究表明，它既沒有對凈就業(yè)造成重大影響，也沒有影響到其他貿(mào)易相關(guān)產(chǎn)業(yè)就業(yè)流動的總體情況。[6]后來的一些研究發(fā)現(xiàn)，《北美自由貿(mào)易協(xié)定》雖然對貿(mào)易影響顯著，但對價格和福利情況的影響少之又少。它促進了雙邊貿(mào)易快速增長，不斷提升北美經(jīng)濟的一體化程度。盡管批評者對它的不滿主要集中于墨西哥進口增長迅猛，但這些進口值的40%左右來源于美國生產(chǎn)的半成品或零部件?？偠灾?，《北美自由貿(mào)易協(xié)定》既沒有惡化兩國當時面對經(jīng)濟的問題，也沒有使它們有所好轉(zhuǎn)。

四、《北美自由貿(mào)易協(xié)定》之后

就在《北美自貿(mào)協(xié)定》正式生效后的當年，在美國政府的大力推動下，關(guān)貿(mào)總協(xié)定《烏拉圭回合》談判也得以完成，實現(xiàn)了從關(guān)貿(mào)總協(xié)定向世界貿(mào)易組織的跨越。對比美國政黨和主要社會團體對這兩個重大貿(mào)易協(xié)定的態(tài)度，可以發(fā)現(xiàn)其中存在顯著差異。

“烏拉圭回合”談判聚焦市場準入，尤其是把美國占絕對競爭優(yōu)勢的服務業(yè)納入了全球貿(mào)易規(guī)則，簽訂了《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS），同時在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易方面也達成了協(xié)議。此外，談判還在美國的主導下建立了國際貿(mào)易爭端解決機制。所有這些方面對于擴大美國服務和農(nóng)產(chǎn)品出口，以及保護美國在高科技領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢都是有利的。因此無論是美國政黨還是主要的社會團體對“烏拉圭回合”談判整體上持支持態(tài)度。即便有勞工組織對《烏拉圭回合》談判持反對意見，態(tài)度也較為溫和。

反觀《北美自貿(mào)協(xié)定》則給美國政黨和社會造成了巨大的撕裂?！侗泵雷再Q(mào)協(xié)定》主要涉及美國對墨西哥開放市場以及就業(yè)和產(chǎn)業(yè)在北美地區(qū)的轉(zhuǎn)移，因此美國政黨和社會各界的分歧要強烈得多。從政黨方面看，共和黨對《北美自貿(mào)協(xié)定》整體持支持態(tài)度。協(xié)定談判由老布什總統(tǒng)開啟，并在投票時得到共和黨多數(shù)議員的支持。民主黨內(nèi)部對于《北美自貿(mào)協(xié)定》則存在顯著分歧，加劇民主黨內(nèi)分裂。克林頓總統(tǒng)以及商業(yè)界溫和派對協(xié)定持支持態(tài)度，但是更大多數(shù)的工會利益代表以及鐵銹帶地區(qū)的議員由于擔憂制造業(yè)外移、勞工工資下降、環(huán)境惡化以及邊境問題等對協(xié)定持反對意見。不過整體來看，雖然民主黨內(nèi)部反對貿(mào)易協(xié)定的呼聲越來越強烈，但它在國家政治中的影響力也在不斷減弱。勞工組織、環(huán)保組織以及傳統(tǒng)的勞動密集型制造業(yè)也成為《北美自貿(mào)協(xié)定》的重要反對者。由于擔憂制造業(yè)崗位流失至墨西哥、工資被壓低以及擔心墨西哥環(huán)境監(jiān)管松弛造成的污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、跨境環(huán)境問題，這些組織采取了激進的反對行動。

在世界貿(mào)易組織框架下，克林頓政府和國會的民主黨人希望確保所有的新貿(mào)易協(xié)定都包含關(guān)于勞工標準和環(huán)境的條款，但這遭到發(fā)展中國家的強烈抵制。發(fā)展中國家擔心發(fā)達國家可能會利用這些條款阻止它們出口勞動密集型制成品，因此抵制在貿(mào)易協(xié)定中加入關(guān)于工人權(quán)利的強制性條款。1996年在新加坡舉辦的第一次世界貿(mào)易組織部長級會議上，發(fā)展中國家拒絕了美國的提議，不愿將勞工標準納入貿(mào)易議程。這激起了工會等反全球化群體的進一步反彈。1999年在西雅圖舉行的WTO第二次部長級會議前夕，包括工會、環(huán)保團體、人權(quán)活動家、宗教組織等在內(nèi)的各類團體對新的全球化貿(mào)易體系怨聲載道，聚集在西雅圖舉行抗議，與警方發(fā)生激烈沖突，引發(fā)騷亂，被稱為“西雅圖之戰(zhàn)”。[7]

除此之外，《北美自貿(mào)協(xié)定》還代表著美國民主共和兩黨在貿(mào)易政策上合作時代的結(jié)束。從歷史上來看，自1890年《麥金萊關(guān)稅法案》到1940年第二次《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》延期，民主、共和兩黨在貿(mào)易政策立場上都明顯表現(xiàn)出分歧。整體來看，共和黨投票支持提高關(guān)稅，反對降低關(guān)稅，而民主黨則主要是投票支持降低關(guān)稅，反對提高關(guān)稅。自20世紀50年代起的整個冷戰(zhàn)時代，國會對貿(mào)易問題的投票表決在大多數(shù)情況下都反映出兩黨合作，并一直延續(xù)到1989年冷戰(zhàn)結(jié)束。在很大程度上，領(lǐng)導合作模式主要是由于對外交政策的擔憂所促成的。進入20世紀90年代以后民主黨開始喪失自己在南方的大本營，開始偏重從北方（特別是“銹帶”）獲得大部分支持。民主黨逐漸喪失對貿(mào)易開放的支持轉(zhuǎn)向保護主義。民主黨的蛻變造成了民主黨和共和黨在貿(mào)易政策上漸行漸遠，黨派分歧也越來越嚴重。

直到2016年特朗普上臺，共和黨開始轉(zhuǎn)向貿(mào)易保護，對中國發(fā)動一系列貿(mào)易摩擦、科技摩擦和金融摩擦。之后的拜登政府很大程度上繼承了特朗普政府的對華貿(mào)易政策。兩黨在對華貿(mào)易政策上再次實現(xiàn)合流。

[1]《美墨加貿(mào)易協(xié)定》包含的“毒丸條款”核心規(guī)則：若任一成員國與“非市場經(jīng)濟國家”簽署自貿(mào)協(xié)定，另外兩方可單方面終止USMCA對該國的適用。該條款本質(zhì)是美國約束墨、加與第三方（主要是中國）經(jīng)貿(mào)合作的工具。日落條款（有效期與審查）協(xié)定默認協(xié)定有效期16年；生效滿6年啟動聯(lián)合審查，滿16年需三國一致同意延期，否則自動終止，避免長期鎖定對美不利的規(guī)則，打造以美國為中心的“北美閉環(huán)”。

[2]與此同時，來自產(chǎn)業(yè)方面的一個新變化是那些對外國競爭極其脆弱的勞動密集型產(chǎn)業(yè)（如服裝產(chǎn)業(yè)）在美國的經(jīng)濟重要性迅速降低，這也大大削弱了它們的政治影響力。

[3]正如Mayer（1998，第69-70頁）指出，這一時期自由貿(mào)易的主要反對力量并不像過去那樣來自堅守貿(mào)易保護主義的生產(chǎn)者，而是一個由工會、環(huán)保主義者和基層組織組成的新興聯(lián)盟。

[4]在談判過程中，當時全美汽車工人聯(lián)合會要求它規(guī)定北美比例達到80%的汽車才能享受免稅待遇，福特和克萊斯勒要求享受免稅待遇的汽車的北美比例達到70%，通用汽車要求符合免稅標準的汽車的北美比例達到60%。墨西哥和加拿大希望延用《加美自由貿(mào)易協(xié)定》的規(guī)定，即北美比例達到50%的汽車可以享受免稅待遇。為了避免引發(fā)汽車制造商的反對，美國談判代表承諾能夠享受免稅待遇的汽車的北美比例必須超過60%。最終美國談判代表說服墨西哥將這個比例確定為65%，但加拿大堅決要求將北美比例保持在60%。

[5]經(jīng)濟學上對“經(jīng)濟衰退”一個普遍接受的定義是實際產(chǎn)出連續(xù)兩個季度下降。

[6]參見《貿(mào)易的沖突》第十三章。

[7]2007年反映這次騷亂事件的名為《西雅圖之戰(zhàn)》（Battle in Seattle）的電影在北美上映。

文章僅作為學術(shù)交流，不代表CMF立場。