土地、山林、水利權屬糾紛的歷史、處理方和法律適用

作者：

耿寶建（最高人民法院第一巡回法庭分黨組成員、副庭長）

楊志華（最高人民法院二級高級法官）

薛笑梅（湖南省益陽市中級人民法院法官助理）

徐 超（最高人民法院法官助理）

原載：《中國應用法學》2021年第6期，節選，有刪節

內容摘要土地、山林、水利權屬糾紛作為農村社會治理的三大類案件，存在案件數量多，糾紛化解難；涉及人員多，事實查清難；政府確權時對管理使用現實重視不夠；復議前置糾錯功能未有效發揮等問題。究其原因，主要是我國土地、山林、水利制度前后歷經土地改革、合作化與人民公社化、四固定、林業三定、林業改革等多次變革，歷史遺留問題多。本文以最高人民法院第一巡回法庭對其轄區三類案件的裁判為研究對象，對三類案件的概念含義、處理途徑、審理原則、起訴條件判定、證據效力審核、法律法規適用等問題進行實證分析，以期為行政機關和司法機關正確處理類似案件提供決策依據與裁判思路。

一、土地、山林、水利權屬糾紛案件存在問題之歷史原因分析

三類案件糾紛化解困難是各方因素交織的結果。有因社會主義市場經濟確立，國內發展改革大踏步前進背景下，土地經濟價值不斷攀升的利益因素；有部分農民群眾對土地過度依戀，宗族觀念至上與法律意識淡薄的思想因素；有復議糾錯功能缺失下多元解紛機制功能發揮不到位的制度因素；也有執法程序不到位，法律規定不完善，確權標準不統一，實質化解糾紛意識仍須增強的司法因素，但最主要的原因是土地制度多次變革遺留的歷史因素。中華人民共和國成立以來，我國土地制度歷經六次變革，歷次改革中工作不到位、農民接受程度不同、權屬憑證的特點與效力不一、相關材料保存不完整、界線劃分不清等問題，成為日后三類糾紛產生的主要原因，具體如下：

1、土地改革。1947年公布的《中國土地法大綱》規定：“廢除封建半封建剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度?！?950年實行了《中華人民共和國土地改革法》，該法第一次規定了廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，頒發了《土地房產所有證》來確認所有權。1951年政務院發布《關于適當地處理林權、明確管理保護責任的指示》規定：“零星分散的山林，由當地人民政府根據實際情況，按土地改革法的規定，分別進行清理和確定林權，由縣人民政府發給林權證明?！薄巴恋馗母镌谌珖?.1億人口的新解放區分期分批地、有計劃有步驟地展開。1953年春，土地改革基本完成?！庇捎谕恋馗母锸窃诮夥懦跗谶M行的一次全面確權，因經驗不足，遺漏確權、重復確權、四至界線不清、未具體劃分界線等問題突出。

2、農業生產合作社與人民公社。1953年12月，《關于發展農業生產合作社的決議》發布后，土地的農民私有轉變為農民私有、集體統一經營使用。從1955年秋開始，取消按土地和農具入社分紅制，土地的農民私有被集體統一所有代替。1962年，《農村人民公社工作條例（修正草案）》通過。該階段的基本核算單位是生產隊。如今法院所受理的三類糾紛案件中很多涉及公社、生產大隊、生產隊之間的紛爭。公社化運動打亂了原有的土地、山林所有制，呈現出權屬混亂現象。

3、四固定。1960年黨中央發布《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，明確以土地改革確權和農業合作化為基礎，根據實際情況對農村集體所有的土地（山林、水面、草原）、牲畜、農具、勞動力進行統一調整和固定（簡稱四固定）。四固定的目的是繼續穩定生產資料“三級所有，隊為基礎”的體制，發展農業生產，但由于界線劃分不清晰、分配不合理、山權和林權未統一等原因，引發后來的糾紛。

4、家庭聯產承包責任制。1978年開始實行家庭聯產承包責任制，土地所有權仍然歸于集體所有，而經營權則按戶分包給農戶，自主經營大大提高了個人積極性，解放了農村生產力。該階段中，頒發了《集體土地承包證》《自留山承包證》等。

5、林業三定。林業三定是指中共中央、國務院在1981年3月發布的《關于保護森林發展林業若干問題的決定》中確定的穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制的林業發展方針。林業三定要求國家、集體所有的林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，凡是權屬清楚的，均應穩定不變。該時期制定頒發了《山界林權清冊》《山界林權證》及附圖等。林業三定工作歷時兩年結束，但存在很多工作不細致的地方，比如未查驗原始有效憑證、未實地履畝丈量、未劃清界址、未及時更正錯誤界至、未全面清理歷史遺留問題、未繪制界至示意圖、未上山定標立界、未將權屬證明發放到位、未完善和妥善保管檔案材料等。

6、林業改革。因前述改革堅持以集體為山林主要的權屬單位，缺少對個人權屬的確權。2008年6月，中共中央、國務院出臺《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，決定在全國范圍內開展新一輪的集體林權制度改革，以此解決集體林權制度雖經數次變革，但產權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題。此后，全國各地開始林權制度改革，頒發《林權證》。比如，“廣西從2009年開始進行集體林權制度改革，至2012年9月，累計完成集體林地勘地確權約1.99億畝，占全區林地總面積的99.1%；累計完成登記發證面積約1.91億畝，確權發證率達95.1%”。林業改革由于確權量大、時間緊、任務重，存在人工走界不充分、指界不清晰、地圖繪制不準確等情況，引發了新的糾紛。

二、土地、山林、水利權屬糾紛案件法律適用原則與程序規范

（一）土地、山林、水利權屬糾紛案件概念界定

處理好土地、山林、水利權屬糾紛，首先應明白哪些案件屬于權屬糾紛案件。權屬爭議，主要是指因所有權或者使用權的歸屬而產生的爭議。一般而言，在土地、山林登記前，因無有效權屬憑證，此時所有權和使用權爭議，當然屬于權屬爭議。但在土地、山林已經登記發證后，所有權和使用權已依法確認，一方當事人仍以存在權屬爭議為由向爭議處理機構提出的申請是否屬于權屬爭議，應結合《國土資源部辦公廳關于土地登記發證后提出的爭議能否按權屬爭議處理問題的復函》（國土資廳函[2007]60號，以下簡稱60號復函）規定，分情況理解。

1、屬于權屬糾紛的情形。“一是僅有一方的權屬憑證包含有爭議地，但該憑證對爭議地記載的四至不清楚；二是雙方的權屬憑證均包含有爭議地，但憑證之間對爭議地記載的四至存在重疊、交叉或者包含等情形”；三是各方對不動產權屬證書上記載的權屬或四至的范圍有異議，或者各方當事人持有的不動產權屬證書在四至的文字描述、附圖、現場界址以及指界情況互相沖突，根據已經核發的土地證無法確定爭議地權屬，即使當事人一方或者雙方均持有不動產權屬證書，也可以認定存在權屬爭議。比如，在[2018]最高法行申2009號土地行政確權和行政復議一案中，最高人民法院認為，僅僅根據田某甲和田某乙的土地證，不能確定爭議地的權利歸屬。田某甲申請土地確權，永定區政府依法受理，并作出土 地確 權處理決定，符合法律規定。田某乙主張本案糾紛不屬土地爭議糾紛，理由不能成立。

2、不屬于權屬糾紛的情形。已經頒發權屬證書且該憑證對林木林地權屬、四至范圍界定清楚明確的，不屬于林木林地權屬爭議，無須進行林木林地權屬爭議處理。60號復函關于“土地登記發證后提出的爭議不屬于土地權屬爭議”的表述，應理解為主要指不動產權屬證書的填制存在錯誤，或權證雖錯但當事各方對實際狀況和界址無爭議，無須進行土地權屬確權的情形。如果一方當事人認為另一方持有的林權證侵犯其林木林地權屬，但又不屬于上述權屬糾紛時，更為合理有效的救濟途徑應當是請求撤銷對方林權證中侵犯其權利的部分，而非提出林木林地權屬爭議申請來尋求救濟。如[2018]最高法行申6747號案件中，爭議雙方均持有山界林權證，且雙方林權證四至范圍清楚不存在交叉重疊，而爭議地在其中一方的《山界林權證》范圍內，此時另一方向政府提出確權申請，政府認為不符合權屬糾紛受理條件，裁定駁回其申請。法院支持政府駁回其申請，認為如果對《山界林權證》有異議，應當就《山界林權證》的效力提出異議并遵循法定程序尋求救濟，而非提出權屬爭議。

3、尊重當事人對權屬糾紛處理程序的選擇。在土地山林水利確權案件中，一方當事人已經持有權屬證書，另一方當事人既可以選擇通過不動產權屬證書的更正登記程序解決爭議，也可以選擇通過復議或者訴訟程序撤銷頒證行為來解決，還可以通過申請政府作出權屬爭議處理決定程序解決爭議，此時法院應尊重當事人的選擇。當事人不選擇更正登記程序或者撤銷權屬證書程序的，可以依法申請地方人民政府作出相應的權屬處理決定。地方人民政府認為符合權屬爭議處理條件并且作出了否定不動產權屬證書登記內容的權屬處理決定的，地方人民政府不動產登記機構應當根據權屬處理決定，依法變更不動產權屬證書。此外，筆者還認為不管是否已經頒發權證，如果仍有權屬糾紛，則均可作為權屬爭議案件受理，已頒發的權證可以視為證據對待。實踐中也經常出現一方已有權屬證書，另一方提起權屬爭議時，政府予以受理，并且將權屬證書收回來，待爭議明了后再視情況而更改權屬證書的情形。

（二）起訴條件的判斷是重要前提

1、起訴條件的判斷中，起訴人與被訴行政行為之間利害關系的審查是重點，應著重考慮三個方面：

（1）起訴應具有利害關系。根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第25條、《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱《行政訴訟證據規定》）第四條的規定，起訴人提起行政訴訟，應當提供證據初步證明與被訴行政行為有利害關系。否則，起訴不符合法定條件。[2017]最高法行申6598號頒發土地承包經營權證一案中，樂中11組主張其是爭議土地的所有權人，請求撤銷案涉承包證和維持頒證行為的復議決定，但未提供初步證據證明其對爭議土地享有所有權或其他合法權益。因此，最高人民法院認為樂中11組與被訴的頒發承包證行為及復議決定沒有利害關系，不具有原告主體資格。[2018]最高法行申1187號頒發國有土地使用權證一案中，原告提起行政訴訟，請求撤銷被訴的頒發土地證行為。但是，土地證項下的土地并不在原告回建地范圍內。最高法認為，原告與頒發的土地證沒有利害關系，一審判決撤銷土地證錯誤，二審以沒有利害關系為由裁定駁回起訴正確。

（2）在土地權屬處理決定的復議申請受理審查階段，曾管理使用爭議地的村民小組與土地權屬處理決定具有利害關系。[2020]最高法行申12191號土地行政復議一案中，最高人民法院認為，上雍屯一至四組曾對部分爭議地進行管理使用，案涉爭議地處理結果可能對其權利義務產生影響，其提起行政復議申請符合法律規定的行政復議受理條件。市政府復議決定認為上雍屯一至四組與處理決定不具有直接利害關系錯誤，二審法院判定市政府重新作出復議決定并無不當。

（3）政府給被征收后的土地頒發新權證的行為與原被征收人一般無利害關系。實踐中，若是爭議土地已經被征收為國有，或者簽訂過征收補償協議，自征收補償協議或決定因超過法定起訴期限未起訴，或者起訴后生效判決駁回被征收人的訴訟請求，征收補償行為實際發生法律效力之日起，被征收人即已經喪失對被征收土地的所有權和使用權，自此之后，被征收人與被征收的土地沒有利害關系，其不具備提起土地行政登記主體資格，但被征收人起訴要求依法補償安置的，有利害關系。[2017]最高法行申8320號頒發國有土地使用證一案中，最高人民法院認為，涉案土地的征收、頒發國有土地使用權證的行為發生在1995年，土地當時已經被征收為國有，被征收人與2015年政府給彬宇公司換發國有土地使用權證的行為沒有利害關系，一、二審本應裁定不予受理或駁回起訴，受理案件并作出實體判決不妥。

（4）換發新的權屬證書的行為不是新的頒證行為，對第三人實際權益不產生影響，與第三人沒有利害關系。[2018]最高法行申2821號國有土地使用證頒發一案中，最高人民法院認為，市政府已于1996年頒發土地證給玉柴公司。2001年，國家征收了玉柴公司1996年土地證上所登記的部分土地。2009年市政府根據申請就玉柴公司1996年土地證中未被征收的土地頒發土地證的行為，其實質是換發新證行為，而非新的頒證行為，對三倫組訴稱土地權益造成實質影響的是1996年的頒證行為，與2009年的換證行為無關。三倫組無權提起本案行政訴訟。

2、人民法院在審理行政案件過程中應主動審查起訴期限。《行政訴訟法》第四十九條規定，起訴應當具備四項條件：具有原告資格、有明確的被告、有具體的訴訟請求和事實根據、屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院有管轄權。另外，《行訴解釋》第六十九條規定，起訴不能超過起訴期限。行政行為具有公定力，起訴期限的存在，可以督促當事人及時提起訴訟，盡早解決行政糾紛，使社會關系達到穩定的狀態。須注意，起訴期限不同于民法上的訴訟時效，只有當事人提出訴訟時效抗辯，法院才能審查，超過訴訟時效也只是喪失勝訴權，并不喪失起訴權。而不管當事人是否提出起訴期限抗辯，法院都應主動審查，超過起訴期限不能立案，已經立案的應該裁定駁回起訴。[2018]最高法行申2874號土地行政登記一案中，再審申請人認為起訴期限并不是提起行政訴訟的法定起訴條件，二審以超過法定起訴期限為由不予立案錯誤，最高人民法院認為，行政訴訟起訴期限應當作為法定起訴條件進行審查。同時，起訴期限的審查還應注意如下兩個方面：

（1）最長起訴期限為20年。根據《行政訴訟法》第46條第二款的規定，20年為最長訴訟保護期限，超出該期限的，不論當事人是否知道，或者應當知道，都不能再提起訴訟。[2019]最高法行申658號案件中，原告的起訴超過20年最長起訴期限，法院不予受理。

（2）信訪不屬于應當扣除起訴期限的情形。“……因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。”實踐中，經常有當事人以向相關部門信訪為由主張未超過起訴期限。但通過信訪途徑尋求權利救濟，是當事人自己選擇信訪放棄訴訟的結果，信訪不屬于應當扣除起訴期限的情形。

3、要注意鄉（人民公社）、村（生產大隊）、村民小組（生產隊）的沿革以及不同層級的集體所有制的代表。審理土地、山林、水利權屬糾紛案件時，應特別注重對原告資格的審查。我國農村集體土地的所有權主體有鄉（鎮）農民集體、村農民集體和村內集體經濟組織農民集體?！拔覈谵r村管理體制改革之前，實行的是人民公社、生產大隊、生產隊的三級所有，隊為基礎的所有權形式。在農村管理體制改革后，人民公社、生產大隊、生產隊分別由鄉（鎮）政府、村民委員會、村民小組替代。”原告資格的審查亦應結合這一歷史沿革來判斷。如[2020]最高法行再163號土地權屬行政裁決一案中，衡東縣政府根據村組變更情況準確確定了被申請人，符合客觀事實，利于實質解決糾紛。[2021]最高法行申903號土地行政確權及行政復議一案中，因案涉利益為全村之共有權利，非各村小組自有利益，村民小組提起訴訟不符合起訴條件。

4、“行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！?/strong>“對信訪事項有權處理的行政機關，依據《信訪工作條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理?！盵2017]最高法行申6573號不履行法定職責一案中，禤某某等人因對信訪答復不服提起訴訟，不符合起訴條件。

5、村民個人無權對涉及全體村民權益的行政行為提起訴訟。《最高人民法院〈關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定〉》第三條規定：“村民委員會或者農村集體經濟組織對涉及農村集體土地的行政行為不起訴的，過半數的村民可以集體經濟組織名義提起訴訟。”“依照該規定，村民個人無權對涉及全體村民權益的行政行為提起訴訟，村民個人不服，應通過村民民主自治程序提出。”

6、《行政訴訟法》實施前（1990年10月1日前）的頒證行為不可訴。因《行政訴訟法》自1990年10月1日起施行，《最高人民法院關于〈行政訴訟法〉施行前法律未規定由法院受理的案件應如何處理的批復》（[1993]民他字第10號）規定，行政行為發生在《行政訴訟法》施行之前，當時的法律沒有規定法院受理此類案件的，人民法院不能受理，當事人應向行政機關申請解決。實際中，若政府頒發土地山林權屬證書的時間在1990年10月1日之前，因為當時的法律未規定人民法院可以受理此類案件，原告針對該權證提起訴訟不屬于人民法院受案范圍，應裁定不予立案。

7、不可同時起訴原行政行為和復議機關不作為。根據《行政訴訟法》第二十六條規定可知，在復議機關以不符合受理條件為由駁回復議申請的情況下，當事人有兩種救濟途徑：一種是直接起訴原行政行為，另一種是起訴復議機關不作為。須注意上述兩種救濟手段不可以同時進行，而應擇一進行。直接起訴原行政行為，目的在于法院對原行政行為的合法性作出認定與處理；起訴復議機關的不作為，直接的訴求雖然是要求人民法院撤銷不予受理復議申請的決定，但撤銷不予受理復議申請決定的效果，則必然導致復議機關要對原行政行為的合法性作出認定和處理。[2019]最高法行申8152號行政糾紛一案中，再審申請人在要求確認市政府具體行政行為違法的同時，又要求確認省政府駁回行政復議申請決定的行為違法，屬于同時起訴原行政行為和復議機關不作為，有違一事不再理和司法最終原則。經釋明后仍堅持同時起訴，法院應裁定駁回起訴。

三、確權發證程序及政府的自我糾錯

1、土地登記頒證應當遵循的程序。依據《國家土地管理局土地登記規則》相關規定可知，辦理土地登記頒證應當遵循的程序是：土地登記申請者向縣級人民政府以上土地管理部門提出土地登記申請，同時提交單位、法定代表人證明、土地權屬來源證明、土地附著物權屬證明。土地管理部門受理材料后，組織地籍調查，全面審核后對符合登記要求的進行公告，公告期滿無異議的，經人民政府批準，辦理注冊登記，縣級以上人民政府頒發國有土地使用證。

2、集體林權確權發證程序。《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》第四章規定，集體林權確權發證程序包括準備工作、制訂方案、外業勘界、簽訂合同、登記發證五個步驟，每個步驟均又細化了具體要求。在司法實踐中，頒證程序是否正當亦是審查的重要內容。比如，在韋某某訴廣西鹿寨縣政府林業行政登記一案中，最高人民法院認為：“政府在頒證前經過了摸底調查，制訂林權制度改革實施方案并進行表決、公示和審批，組織林權現場勘界、簽訂承包合同、村民委員會初審、鄉（鎮）人民政府復審、縣林業主管部門審核等程序，在確定爭議地權屬來源合法、界址清楚、面積準確、利用合理、資料齊全的情況下，將包括爭議地在內的五宗林地登記在林權證項下，頒發給原審第三人具有事實和法律依據。”[2020]最高法行再101號一案中，最高人民法院認為，鹿寨縣政府依照有關規定，按程序組織勘界發證工作，核發林權證并無不當。一審判決駁回原告要求縣政府給其頒發林權證的訴訟請求正確，二審判決撤銷案涉頒發給第三人的林權證不當，最高人民法院再審予以糾正。

3、現場勘界原則上必須通知相關權利人現場共同指界。政府在頒發林權證的勘界過程中，必須通知土地相關權利人共同指界，如果沒有通知共同指界，屬于違反法定程序。[2018]最高法行申2819號林業行政登記一案中，最高人民法院認為，博白縣政府在頒發被訴林權證時沒有通知土地相鄰權人共同指界，屬于違反法定程序，原審判決撤銷被訴林權證正確。[2021]最高法行申2061號林地行政裁決及行政復議一案中，最高人民法院認為，爭議雙方對界線理解不一致，政府經組織各方當事人現場勘驗和指界，制作現場勘驗筆錄及界線圖，并結合在案證據，認定爭議山嶺界線范圍，符合法律規定。

4、行政機關可在遵守正當程序原則的前提下自行糾錯，具體分為以下三個方面：

（1）行政機關有權撤銷有爭議的林權登記。根據《林木和林地權屬登記管理辦法》第十一條的規定可知，登記機關對林權審查登記的條件之一是無權屬爭議。政府如果認為林權登記不符合“權屬清楚、無爭議”的登記條件，有權予以撤銷。因為撤銷林權登記是使已登記的林地權利狀態回復到登記前的真實權利狀態，待政府對林權爭議作出確權決定后，再予以重新登記，并不會剝奪或減損權利人應當享有的權利。[2017]最高法行申6867號撤銷林權登記決定及行政復議一案中，原審第三人向縣政府申請確權，縣政府組織再審申請人與原審第三人進行聽證，初步證明第三人在再審申請人林權證范圍內對林地有過管業事實，認為林權登記不符合“權屬清楚、無爭議”的登記條件，予以撤銷并無不當。

（2）行政機關有權撤銷其已作出的權屬處理決定和復議決定。《行政訴訟法》第六十二條規定，人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，被告改變其所作的行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。根據該條規定，任何一個行政機關，作出行政行為后，發現已經作出的行政行為確有錯誤的，均享有依法自我糾錯的權力，有權改變或者撤銷自己作出的行政行為。[2018]最高法行申8767號案件中，最高人民法院認為，市政府經當事人申請，依據新證據作出糾錯決定，撤銷縣政府作出的原權屬處理決定和市政府復議決定，是自我糾錯行為，應予支持。但政府糾錯應遵守正當程序原則，依法應當保障各方利害關系人陳述、申辯的權利。該案中，市政府在未告知并聽取相關人陳述、申辯的情況下，作出對其不利的糾錯決定，違反正當程序原則。

（3）行政機關確權處理時可一并撤銷之前頒發的有誤的權屬證書。比如在[2019]最高法行申1504號林地權屬行政裁決及行政復議案中，政府在作出確權處理決定的同時一并撤銷了之前頒發的有誤的八個《林權證》，一審法院認為，在確權決定中注銷已頒發的《林權證》行政程序違法，調處結果不當，應予撤銷。二審法院認為，政府在確權的同時，發現已經頒發的《林權證》有誤，其有權自行糾錯并注銷。最高人民法院再審審查支持了二審法院的做法，認為政府在作出確權決定的同時注銷之前頒發的有誤的《林權證》，適用法律、法規正確，符合法定程序。筆者也認為，允許政府在權屬糾紛處理過程中對原來有誤的權證一并進行處理，可以簡化流程、提高效率，并可一次性化解糾紛，值得提倡。

四、土地、山林、水利權屬糾紛案件法律適用實體規范

（一）堅持優勢證據證明標準

土地、山林、水利確權案件屬于行政機關對民事爭議的處理，遵循與民事訴訟一致的優勢證據證明標準，而不是高度蓋然性的標準，更不是排除合理懷疑的標準。因土地、山林、水利權屬糾紛時間跨度往往較長，爭議各方可能均會有相應證據證明其對爭議地享有相應權利。此時，應結合爭議各方證據，逐一審查核實，既應注重對單個證據證明力的判斷，更要綜合分析全部證據材料，運用邏輯推理和生活經驗，根據優勢證明標準，從以下三個層次出發，對爭議事實作出客觀、公正的認定。

1、政府頒發的權屬憑證合法、明確的，應作為處理權屬爭議的主要依據，具體應注意以下五個方面：

（1）生效權屬證書是處理權屬爭議的主要依據。生效權屬證書是國家機關基于公權力制作的，其證明力優于其他書證。在處理權屬糾紛過程中，只有當權屬證書存在重大且明顯違法的情況下，權屬爭議處理機構才可以不采信權屬證書，并根據其他有效證據對權屬爭議進行處理。如[2018]最高法行申7110號案件中，政府依據《山界林權證》和《山界林權落實示意圖》來確定權屬正確。[2021]最高法行申915號、914號兩案中，政府分別以《山林所有證》《山界林權證》作為爭議林權確權的主要依據都體現了這一規則。[2020]最高法行再46號土地行政裁決及行政復議一案中，北流市政府在沒有確切證據證明潮塘三組持有的林權證存在違法頒證的情況下，簡單以林權證權屬來源不合法，僅依據協議書的約定，將涉案土地確權潮塘一組屬于認定事實不清。

（2）各個歷史時期權屬憑證的特點及認定。在土地山林水利確權案件中，雖各個歷史時期的權屬憑證、材料特點及效力不一，但合作化、四固定后，集體土地所有權沒有較大變動，聯產承包責任制、林業三定時期頒發的權屬憑證，仍是以四固定時期確定的土地、山林權屬為基礎。因此，合作化、四固定時期形成的“社員入社清冊”“四固定清冊”和“相關決議”等權屬材料均可以作為確定土地、山林、水利所有權歸屬的基本依據之一。一般情況下，凡經四固定確定的權屬，應以四固定為準；未經四固定確定權屬的，則要參照土地改革、合作化時期的權屬。須注意的是，雖各個歷史時期的權屬憑證和材料是糾紛處理的主要依據，但也并非定案的唯一依據，其證據能力和證明效力不能機械地一概而論，應結合具體案情，按照證據規則，全面、客觀、綜合地審核認定。

（3）土地改革前有關林木、林地權屬的憑證，證明力要受到限制。“土地改革前有關林木、林地權屬的憑證，不得作為處理林權爭議的依據或者參考依據?！盵2018]最高法行申7027號案件中，再審申請人提交了《 武鳴縣 龍母鄉鎮江村輪廓圖》和《坵形圖》，因《 武鳴縣 志》和《廣西地名詞典》所載，民國三十一年至解放前已不存在“龍母鄉”這一行政建制，解放后亦未沿用，1952年時龍母為村級區域。因此，這兩份證據不屬于土改時期的證據，不得作為處理林權爭議的依據或者參考依據。

（4）四固定、合作化、林業三定時期尚未取得林權證的，土地改革時期人民政府依法頒發的土地證方可作為處理林權爭議的依據。如果已經在林業三定時期取得林權證的，土地改革時期取得的土地房產證則不宜作為處理林權爭議的依據。[2020]最高法行再252號林木林地行政處理及復議一案中，因案涉爭議林地已經在林業三定時期頒發的林權證范圍內，所以不宜將土地改革時期包含該爭議地的土地房產證作為該案林權爭議的依據。

（5）《山界林權證》在無四鄰指界，亦無其他相關證據佐證，且與管理使用證據沖突矛盾時，不能作為確權的根據。[2019]最高法行再285號林地確權行政裁決行政復議一案中，二審判決在未考慮該《山界林權證》存在的未經指界確認問題，亦未考慮其他相關管理使用證據與該證據之間的沖突矛盾，未綜合分析認定證據的證明效力的情況下，優先采信《山界林權證》，違反《行政訴訟證據規定》第54條，最高人民法院予以糾正。

2、權屬憑證效力存疑或者內容不明確時，應將長期經營管理事實作為主要確權依據。權屬糾紛當事人管理使用爭議地的事實資料與憑證，是權屬糾紛處理的重要依據?！稄V西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》第三十五條規定，管理使用依據可作為土地、山林、水利權屬糾紛處理的參考證據材料。因此，應尊重長期經營管理事實，當權屬憑證效力存疑或者內容不明確時，應將長期經營管理事實作為主要確權依據，并注意以下三個方面：

（1）農民集體無爭議連續使用其他農民集體所有的土地已滿二十年的，該土地應視為現使用者所有。集體經濟組織之間發生土地權屬爭議的，行政機關確定土地權屬時，應當根據爭議土地的管理使用情況，尊重歷史，面對現實實事求是地作出處理，原則上應當將爭議土地確權給長期管理使用爭議土地的一方當事人。[2018]最高法行申8820號案件中，政府依據原審第三人已實際使用爭議地二十年以上的事實，將爭議地所有權確權給現使用人正確。[2020]最高法行再466號土地行政裁決及行政復議案中，最高人民法院認為，上茅車小組已連續使用爭議地滿二十年，爭議地應認定為其所有，一、二審法院要求合浦縣政府進一步調查核實并重新作出處理決定，浪費行政、司法資源，徒增各方訴累。

（2）有明確權屬證據的時候，不能以經營管理事實來認定權屬。[2017]最高法行申6322號土地行政裁決及行政復議一案中，因縣政府征收爭議地，秦某某與大熟坡隊發生土地權屬爭議。該案中，大熟坡隊于1962年“四固定”時取得爭議土地所有權，1979年之前在爭議土地上種植農作物。秦某某雖然于1984年撿耕爭議土地進行使用，但并不能改變該爭議地的權屬。政府將爭議土地所有權、土地補償費、安置地均歸給大熟坡隊，青苗補償費給秦某某的做法既明確了權屬，又對秦某某開發未利用土地的合法權益予以保護，合乎法理與情理。此外，[2017]最高法行申7515號土地確權及行政復議案、[2021]最高法行申915號林木林地行政處理決定案，均體現了上述原則的應用。

（3）認定經營管理的事實一般是指糾紛發生以前的經營管理事實。保持現狀是處理土地山林權屬糾紛的先決條件，發生糾紛之后搶占爭議土地山林，只能引發更大的沖突，不利于糾紛解決，因此《廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》第35條中關于可以作為確權依據的“權屬糾紛當事人管理使用（包括投資）爭議的土地、山林、水利的事實資料和有關憑證”，應理解為爭議發生之前各方對爭議土地山林進行管理使用的事實資料和憑證，糾紛發生之后的相關證據證明效力應排除。

3、當爭議各方均有一定的權屬證據，但均不足以支持各自主張，且均無長期管理事實時，按照“三個有利于原則”和“利益平衡原則”，在兼顧各方利益的基礎上確定權屬。如[2018]最高法行申2410號案件中，政府在爭議雙方均無證據足以證明爭議地歸其所有的情況下，經過實地勘查、走訪調查，組織雙方調解未果后，將爭議地分別確權給再審申請人和原審第三人。[2018]最高法行申2223號林業行政裁決及行政復議一案中，縣政府在調解未能達成一致意見的情況下，認定各方當事人均有一定的證據，但又均不足以支持其全部主張，就兼顧各方利益將爭議的山場劃分為兩宗地，分別確定為爭議雙方所有符合該原則的要求。

（二）注重其他證據的證明效力

1、當事人達成的協議可以作為土地、山林、水利確權糾紛案件的證據材料。[2019]最高法行申3183號土地行政確權及行政復議一案中，最高人民法院認定，1981年的《山界林權證》不能否定1985年、1986年土地權屬已經協議轉移的事實和法律效力，政府將爭議土地確權給協議約定方所有正確。[2017]最高法行申8748號土地確權行政決定及行政復議一案中，最高人民法院認定，1978年協議和1995年協議均明確爭議土地屬石棠十一組所有，政府按照協議約定將爭議土地所有權確定歸石棠十一組正確。[2020]最高法行再163號土地權屬行政裁決一案中，最高人民法院確認集體經濟組織之間具有公文屬性的土地權屬界線協議可以作為確定土地權屬的證據。[2021]最高法行申2065號林地行政裁決及行政復議一案中，最高人民法院認定，案涉協議書已將爭議山場劃歸華石林場所有，且劃歸后一直由華石林場管理使用。防城區政府將爭議山場林地權屬確歸國家所有，由華石林場代為管理，符合法律規定。

2、生效裁判文書可以作為定案依據。根據《行訴解釋》第69條、《行政訴訟證據規定》第七十條的規定可知，生效的人民法院裁判文書或者仲裁機構裁決文書確認的事實，可以作為定案依據。[2018]最高法行申6909號行政裁定中，最高人民法院認定，政府在經調查、現場勘界、組織調處無果后，依據已經被生效判決所確認的《山界林權證》和協議來確定權屬正確。

3、訴訟標的為生效判決羈束。訴訟標的為生效判決羈束是指當事人起訴所指向的訴訟標的已經不具有可爭議性，訴訟標的物的歸屬或者法律關系的性質，已經被生效的人民法院判決所確認。生效判決具有對世的法律效力，不僅對案件當事人有拘束力，對案件當事人之外的公民、法人或者其他組織同樣具有拘束力。須注意，訴訟標的為生效裁判文書所羈束，一般僅僅指受生效裁判文書的主文判項羈束，對裁判理由部分認定是否具有羈束力問題，則須依案而定。

4、生效判決所涉及的土地與政府權屬爭議處理的爭議地雖地名一致，但面積、四至范圍不一樣的，不能認定生效判決對政府權屬爭議處理產生完全的羈束力。[2020]最高法行再104號林業行政裁決及行政復議一案中，爭議地“唐家彎”山場歷經多次政府權屬爭議處理和法院審理，但四至和面積不盡一致。樂業縣政府在2016年重新進行權屬處理時，以法院2005年的一份判決為依據作出處理決定，屬于認定事實不清，適用法律錯誤。

（三）特殊爭議地的確權

1、河道管理范圍內的爭議地權屬認定。“河道堤防內的土地和堤防外的護堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或者設計洪水位以下的土地，除土改時已將所有權分配給農民，國家未征用，且迄今仍歸農民集體使用的外，屬于國家所有。”[2019]最高法行申3709號土地行政確權及行政復議一案中，雖然村民小組在爭議地的局部有一定使用事實，但不能以此改變爭議地的所有權性質。政府將爭議地的土地所有權全部確定為國家所有，符合法律規定。

2、自留山認定。《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》第三條規定，有自留山但無證的，要查看“三定”時的檔案。當時已經過縣級人民政府造冊登記的，應認定為自留山，并及時發放林權證；未經造冊登記，但經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的，可以確認為自留山。[2018]最高法行申7228號林業行政登記一案中，涉訴林地在“四固定”和林業“三定”等時期均未辦理山林權屬登記，再審申請人也未能提供符合上述規定的其他證據，再審申請人主張是其自留山沒有事實和法律依據。

3、水庫管理用地權屬認定。水利工程的管理范圍和保護范圍，由縣級以上人民政府劃定，水庫庫區校核洪水位以下（包括庫內島嶼），壩首兩端、下游壩腳及溢洪道兩側各五十米至一百五十米為管理范圍，水庫庫區管理范圍由縣級以上人民政府劃定。“縣級以上（含縣級）水利部門直接管理的水庫、渠道等水利工程用地屬于國家所有……”[2017]最高法行申7515號土地確權及行政復議一案中，最高人民法院認為，因爭議地包含在料村水庫壩腳下溢洪道兩側一百五十米的庫區管理范圍之內，屬于水庫管理用地。料村水庫系由水利局直接管理的國家所有的水庫，水庫管理范圍內的土地應當屬于國家所有，使用權屬于水庫管理部門。

| 來源：八步普法、桂平普法