“地方附加稅”改革將啟，預計收稅規模達萬億級，到底怎么調整？

作者|第一財經 陳益刊

為了解決地方財政困難，中央謀劃的地方新稅種——地方附加稅將再進一步。

近期公布的《關于2025年中央和地方預算執行情況與2026年中央和地方預算草案的報告》（下稱“預算報告”），在部署今年深化財稅體制改革時，要求健全地方稅體系，拓展地方稅源，推動地方附加稅改革等。

目前中國并沒有地方附加稅，它是一個尚在研究的新稅種。2024年7月召開的黨的二十屆三中全會首次提出，研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加（即一稅兩費）合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率。

山東財經大學財政稅務學院副院長劉金東教授關注地方附加稅改革，他告訴第一財經，這次預算報告明確要求推動地方附加稅改革，釋放了這一改革啟動的重要信號。地方附加稅改革看似簡單，畢竟“一稅兩費”已經存在，直接合并如同“新瓶裝舊酒”。但實際上，地方附加稅涉及稅基的變化、稅率的制定調整以及其他配套措施的協調問題，并非簡單“一合了之”，這項改革也并非一蹴而就，需要在“十五五”時期逐步推進。

改革諸多難點

自從2016年營業稅改增值稅全面推開之后，地方傳統的主體稅種營業稅退出了歷史舞臺，盡管通過增加地方政府在中央與地方共享稅種增值稅收入分成中的比例，維持了地方財力穩定，但地方失去主體稅種，疊加經濟下行、樓市物價低迷、外貿沖擊、減稅降費等多重因素影響，地方財政收支矛盾不斷加大。

為了解決地方財政困難，增加地方自主財力，拓展地方稅源，中央提出了上述地方附加稅構想，而今年預算報告的相關表態，意味著新設地方附加稅改革正穩步推進。

中央財經大學教授王雍君告訴第一財經，地方附加稅與（共享稅）收入分成、中央對地方轉移支付等相比有著獨特優勢。它一方面保證地方政府能夠與中央公平且穩定地分享大型流動性稅基（增值稅等）的稅收，另一方面賦予地方有保證的、必要且至關緊要的稅率選擇自主權，這又和地方相應的支出與預算自主權密切相關。

粵開證券首席經濟學家羅志恒曾告訴第一財經，地方附加稅一方面能提升地方財政的自主性，有利于調動地方積極性；另一方面將長期以來按費的形式征收的教育附加改為以地方附加稅的形式征收，使稅制更簡單，方便征收管理，有利于納稅遵從，并有利于增強地方財政收入的穩定性。

中央選擇“一稅兩費”合并成為地方附加稅，跟它們有一定相似性有關。目前城市維護建設稅、教育費附加和地方教育附加計稅征稅對象一致，均為繳納增值稅、消費稅的單位和個人，而且稅基一致，也都是以其實際繳納的增值稅、消費稅為計稅依據。

當然，“一稅兩費”也有不同。

比如，城建稅屬于稅收，而教育費附加和地方教育附加不是稅收，屬于政府收費，歸屬于非稅收入，三者合并涉及到“兩費”改稅。另外，“一稅兩費”稅率或費率不一，開征目的不同。

根據財政部數據，2025年城市維護建設稅為5170億元，比上年增長2.9%。目前官方尚未披露教育費附加和地方教育附加規模。不過“兩費”以增值稅、消費稅為稅基，合計按5%費率計稅。財政部數據顯示2025年國內增值稅和國內消費稅收入合計85804億元，按5%費率預估，“兩費”收入規模約4290億元。“一稅兩費”理論上收入規模接近1萬億元。

與所有稅種一樣，未來地方附加稅的設立，離不開確定征稅目的、征稅對象、計稅依據、稅率、優惠政策、征管等核心因素。而這又需要考量多重因素，兼顧征管可控、稅負可擔、地方財政收入穩定、央地財政關系優化等。

劉金東表示，未來授權地方在一定幅度內確定具體適用地方附加稅稅率，體量如此巨大的稅種交由地方政府自定稅率可能會帶來比較復雜的一系列影響。比如地方政府為了招商引資可能陷入傳統的“逐底競爭”，競相壓低地方附加稅稅率，而這又可能會產生經濟發達地區和欠發達地區“窮者越窮，富者越富”的馬太效應，畢竟能承受地方附加稅低稅率的是經濟發達地區。

他表示，地方附加稅是一種受益稅，富裕地區經濟集聚程度高，企業受益多，客觀的稅收承受能力和主觀的納稅意愿都普遍偏高，形成了稅收的“集聚租”效應。反而是經濟欠發達地區，企業承受不了太高的稅收負擔，地方政府又承受不了太多的稅收優惠，相比富裕地區顯得捉襟見肘。

另外，劉金東表示，設立地方附加稅只是稅制整體改革的一項舉措，因此需要考慮與其他稅制改革的協調推進。比如稅制改革的一個重頭戲是消費稅改革，消費稅部分稅目征收環節后移到批零環節會帶來地方附加稅稅基的擴大，增值稅抵扣鏈條也會不斷調整優化，同樣會帶來附加稅的稅基變化。

“由此可見，地方附加稅在簡單的‘三合一’之后，預計還會經歷持續的優化調整，既要放大地方附加稅規模，讓它發揮應有的補充財力的作用，又要通過規制收緊地方附加稅的副作用。”劉金東說。

稅率設定成關鍵

由于“一稅兩費”征稅對象、稅基相同，部分專家認為未來地方附加稅總體沿用此前征稅范圍和稅基可能性大，但如何合理設定稅率值得研究。

劉金東等學者在《稅務研究》雜志撰文測算，地方附加稅若以國內增值稅和消費稅收入總額為計稅依據，按照10%、12%、15%、17%、20%五檔稅率測算發現，當稅率提升至20%時，2023年與2024年地方附加稅規模均可突破1.65萬億元。這一規模將超越同期企業所得稅的地方分成收入，僅次于增值稅地方分成收入。這充分揭示了地方附加稅改革在重構地方財力格局中可能扮演關鍵角色。

劉金東建議，未來中央給定地方附加稅稅率區間范圍，地方在這一范圍內確定稅率并報同級人大批準。同時，中央政府應結合地方財政缺口、未來支出規劃、本地經濟集聚程度等指標建立地方附加稅稅率綜合評判指標體系，為各地制定稅率提供更加準確的指導參考。

“上述舉措可以避免財政缺口偏小、公共支出需求不大、當地集聚程度偏低的地方政府，設立過高的稅率產生過度征稅；也可避免當地經濟集聚程度偏高的地方政府設立過低的稅率，造成稅收損失和區域間招商引資的‘內卷式’競爭，從總體上維護宏觀經濟運行健康有序。”劉金東稱。

開征地方附加稅是當前增加地方自主財力、緩解地方財政困難的一項舉措。除此之外，在收入端，部分消費稅收入下劃地方、優化共享稅分享比例、增加一般性轉移支付等改革也是增加地方財力的重要舉措。

劉金東認為，地方附加稅的出臺直接帶來地方財政增收幅度，但并不足以成為地方財政的主要來源，它更多是通過加強財政科學管理讓未來地方財政運行更加健康。

他認為，考慮到國內稅收的主要納稅群體為企業，應將地方附加稅主要限定于企業受益的生產性用途，比如用于城市基礎設施建設、企業職工培訓教育補貼、數字職業技能培訓等，以此來提升企業納稅遵從，形成財政收支的良性循環機制，保證地方財力可持續性。未來可考慮適度擴大地方附加稅規模的同時，相應地不斷縮減各項不合理涉企收費，從而營造更加公平、透明、可預期的營商環境。