發展規劃法大家談 | 方創琳：國家發展規劃法與現代化城市群建設

導讀

2026年3月12日，《中華人民共和國國家發展規劃法》經十四屆全國人民代表大會第四次會議表決通過并正式施行。這是規劃制度建設的重要里程碑，開啟了法治引領保障國家發展規劃戰略導向作用的新篇章。為全面深入宣傳貫徹國家發展規劃法，中國城市規劃學會特別邀請業內外權威專家學者，開展【發展規劃法大家談】系列專家解讀活動。本次活動亦是中國城市規劃學會“城市規劃70年”的系列活動之一。

本文字數：5474字

閱讀時間：17分鐘

作者 | 方創琳

中國城市規劃學會常務理事，中國科學院地理科學與資源研究所二級研究員

2026年3月12日，第十四屆全國人民代表大會第四次會議通過了《中華人民共和國國家發展規劃法》（以下簡稱《國家發展規劃法》，這部法律的出臺，標志著實施70余年的我國以五年規劃為核心的發展規劃制度宣告終結，這對健全國家發展規劃體系、落實國土空間規劃體系、完善我國宏觀經濟治理體系、推進國家治理體系和治理能力現代化，都具有重要的里程碑意義。國家發展規劃從行政性政策轉為立法制度，其核心在于賦予國家發展規劃的法律地位，填補國家發展規劃長期沒有法規依據的空白，將大大強化國家發展規劃編制與實施的權威性和規范性。《國家發展規劃法》確立了國家發展規劃的統領地位，明確了各級各類規劃的關系，強化了發展規劃編制、實施、監督的全鏈條法治約束。在《國家發展規劃法》中并沒有直接提到城市群等跨行政區域發展規劃的編制，但提出國家統籌各級各類發展規劃的編制，提出國家級區域規劃要細化落實國家發展規劃對特定區域提出的戰略任務，京津冀等城市群發展規劃作為特殊類型的區域規劃，應該以《國家發展規劃法》作為上位法依據，依法編制審批和實施，賦予其法律性、權威性和規范性，推進城市群規劃編制與實施一體化，依托《國家發展規劃法》促進城市群多維聯動發展，依法建立城市群發展合作公約與規劃執業制度，依法強化城市群高質量發展的資源環境剛性約束機制，依法建立城市群公共財政儲備制度。通過《國家發展規劃法》的保駕護航，實現城市群高質量發展與生態環境高水平保護的高度協調統一。

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以《國家發展規劃法》為上位法推進城市群規劃編制與實施一體化

我國城市群以占全國29%的面積，集聚了占全國75%的總人口和80%以上的經濟總量，今天和未來都是國家高質量發展的核心區，在國家發展中占據著舉足輕重的重要戰略地位。城市群既是國家發展的重要組成部分，也是國家發展規劃體系的重要組成部分，因此，國家發展規劃法的所有條款都適用于城市群，城市群發展規劃的編制、批準、實施及其監督全過程都應以國家發展規劃法為上位法依據，都應符合國家發展規劃法的相關法律要求。依法促進京津冀、長三角、粵港澳、成渝等跨省級行政區的巨型城市群發展規劃的一體化編制與一體化實施，依法加強對城市群發展規劃實施的組織協調，建立健全規劃銜接、政策協同、監測評估和監督等機制，保障城市群發展規劃有效實施。

《國家發展規劃法》確定的國家發展規劃包括發展環境分析、指導方針、主要目標指標、重大戰略任務、重大政策舉措、重大工程項目、規劃實施的保障等主要內容，同樣地，城市群發展規劃也包括上述內容，同時增加區域協調機制和一體化等內容，包括依法推進城市群產業發展與布局的一體化、區域性市場建設的一體化、區域性交通等基礎設施建設的一體化、區域性環境污染聯防聯控聯治的一體化、基本公共服務均等化的一體化等內容，依法實現城市群內各城市間的規劃同編、產業同鏈、交通同網、金融同城、市場同體、城鄉同籌、科技同興、污染同治和生態同建。通過城市群發展規劃的編制與實施，落實國家發展規劃提出的重大目標、重大任務、重大工程和重大政策舉措等，以《國家發展規劃法》保駕護航，把城市群建成高度一體化和高質量發展的利益共同體和命運共同體。

《國家發展規劃法》第十二條“編制國家發展規劃應當堅持頂層設計和問計于民相統一，健全公眾參與機制，鼓勵社會參與”。這是依法推進“公眾參與”規劃的重要依據，城市群發展規劃的編制同樣要求通過互聯網等途徑廣泛聽取社會公眾意見，采取多種方式廣泛聽取人民群眾、企業事業單位和社會各方面的意見建議，“群”策“群”力，建“群”強“群”，把城市群發展規劃編制成為人人知情、人人參與、人人監督的“陽光”規劃和“透明”規劃，形成全周期閉環管理與全過程人民民主有機結合的法治契約。

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依托《國家發展規劃法》促進現代化城市群的多維聯動發展

《國家發展規劃法》第二十四條提出“國家統籌各級各類規劃編制，加強規劃間銜接協調。國家級國土空間規劃、專項規劃、區域規劃應當依據國家發展規劃編制，并按規定適時調整”。城市群發展規劃作為一種特殊類型的區域規劃，由國家發展規劃總體統籌協調，依據《國家發展規劃法》編制實施。《國家發展規劃法》以憲法為依托，是國家發展領域的最高級別法律，國家專項規劃和區域規劃是國家發展規劃的重要組成部分，規劃編制與實施服從《國家發展規劃法》，地方各級發展規劃可依靠《國家發展規劃法》編制地方發展規劃條例并執行。城市群發展規劃同樣可依據《國家發展規劃法》編制城市群發展規劃條例并實施，促進組團式、網絡化、現代化城市群的聯動發展。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》的第九篇第二十九章明確提出：以跨區域跨流域大通道為基礎，以城市群聯動發展為載體，以體制機制協同為保障，推動區域間互融互促、互利共贏，拓展國內大循環空間，支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區打造世界級城市群。提升成渝地區雙城經濟圈發展能級，打造高質量發展重要增長極。推動長江中游城市群等加快發展。現代化城市群被視為新時期推動區域聯動發展的重要載體，肩負著帶動區域聯動發展、形成聯動發展新格局的重要使命，依托《國家發展規劃法》加快推進現代化城市群的多維聯動發展，要求城市群發展規劃與國家發展規劃在主要目標、發展方向、總體布局、重大戰略任務、重大政策舉措、重大工程項目、風險防控等方面協調一致，實現國家發展規劃與城市群發展規劃的“上下”聯動發展；要求城市群內各個城市在產業聯動發展、基礎設施聯動建設、區域市場聯動建設、環境污染聯動治理、基本公共服務聯動提升等方面實現“左右”聯動發展；要求城市群與周邊地區甚至全球各地在優質生產要素流動、交通等戰略通道建設、物流貿易、資源共享等方面實現近遠程交互驅動的“內外”聯動發展。通過城市群的“上下”“左右”和“內外”等多維聯動發展，帶動更大范圍區域聯動發展，形成區域聯動發展的新格局。

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依托《國家發展規劃法》建立城市群發展合作公約與規劃執業制度

長期以來，城市群發展規劃的法律法規政策保障機制不健全，基本無法律保障，僅有個別省份開始嘗試以地方立法的形式，賦予城市群規劃的法定地位，如湖南省人大常委會于2007 年9 月29 通過了《湖南省長株潭城市群區域規劃條例》。《國家發展規劃法》的出臺把城市群內城市政府間合作納入了法制化軌道，從法律上明確了城市群發展規劃的協調銜接與分工關系、編制與實施的行政主體，使城市群規劃真正成為一種新的“制度”，為城市群內政府間合作提供了法規保障。

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一是依托《國家發展規劃法》制定城市群各成員共同遵守的城市群發展合作公約，明確城市群內各城市政府間的合作政策，根據城市群各城市間合作的具體領域成立專門的執行機構，消除地方保護主義，切實提高城市政府間合作的執行力和公信力，強化城市政府間調控政策的規范化和法制化；

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二是依托《國家發展規劃法》編制《城市群發展規劃編制審批辦法》，在辦法中明確城市群發展規劃編制的有關規定，包括城市群空間范圍的界定標準、規劃重點內容、資質管理制度與條件、禁止性規定、技術規范和要求、編制程序與公眾參與、審批程序等；

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三是依托《國家發展規劃法》編制《城市群發展規劃管理條例》，明確城市群發展規劃實施的有關規定，包括城市群規劃實施依據、實施范圍、實施主體、行政審批程序、資格及其條件、技術規范和要求以及處罰規定等；

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四是依托《國家發展規劃法》助推城市群發展規劃通過城市群國土空間規劃、城市群專項規劃等落地實施，有效調整和優化城市群地區的城鎮布局和產業空間布局，促進產業和人口合理集聚，指導城鎮總體規劃、區域性專項規劃、專業規劃的制定和重大項目的選址布局，統籌協調區域內外、城市之間、城鄉之間、城市和各項區域設施的關系，加強生態環境和資源的保護與合理利用；

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五是依托《國家發展規劃法》嘗試建立城市群規劃執業制度。目前我國城市群規劃編制工作比較混亂，大專院校，科研機構、企業公司、社會團體以及國外組織等都在參與不同類型和不同空間尺度的城市群發展規劃、國土空間規劃、以及產業規劃、交通規劃、生態保護規劃等專項規劃編制，為加強城市群規劃編制單位的管理，規范城市群規劃編制工作，保證城市群規劃編制質量，可嘗試建立城市群發展規劃和城市群國土空間規劃編制的執業制度，從事城市群發展規劃和城市群國土空間規劃編制的單位，應當取得城市群發展規劃資質證書和城市群國土空間規劃資質證書，委托編制城市群規劃，應當選擇具有相應資質的城市群發展規劃和城市群國土空間規劃編制單位，規劃編制單位應當在《資質證書》規定的業務范圍內承擔城市群規劃編制業務。

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依托《國家發展規劃法》強化城市群高質量發展的資源環境剛性約束

《國家發展規劃法》第十一條指出：“編制國家發展規劃應當統籌考慮要素支撐條件、資源環境承載能力、財政承受能力和重大風險防范等因素”。這里的資源環境承載能力是指城市群地區資源與生態環境的供容能力、經濟活動能力和滿足一定生活水平人口數量的社會發展能力的有機綜合體，由處于支持層的生態承載力和處于表現層的生產承載力和生活承載力三部分組成，簡稱城市群資源環境承載力，這是城市群可持續發展的重要組成部分，較高的資源環境承載力表明城市群具有較豐富的資源、較大的環境容量、較為適宜的人口規模以及較好的經濟環境和較高的科技含量，體現出城市群具有較高的可持續發展能力。但幾乎所有的城市群高質量發展都無一例外地面臨著資源環境承載力剛性約束和資源環境保障程度低的挑戰。這就要求在城市群發展規劃編制與實施過程中，要充分考慮其資源環境承載能力，隨時注重研究土地、水資源、能源和環境等影響城市群可持續發展的因素，關注城市群發展規劃實施對資源與生態環境的影響，依法落實“以水定人、以水定城、以水定群、以地定人、以地定群”、對因城市群建設引發的生態環境變化進行動態跟蹤監測，及時發現問題，及時治理污染和生態修復，確保實現人與自然的和諧發展。堅持集約高效利用資源和最大限度地保護生態環境的原則，依法以城市群資源承載能力和生態環境容量為前提，將城市群發展對資源環境的代價降到最低程度，將資源與生態環境對城市群發展的限制降到最低限度，同時依靠科技進步和新質生產力，提升城市群資源環境保障能力，實現城市群高質量發展與生態環境高水平保護的有機統一，將城市群建設成為資源節約型、環境友好型、循環型、緊湊清潔型、綠色生態型和富饒美麗型城市群。

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依托《國家發展規劃法》建立城市群公共財政儲備制度

《國家發展規劃法》第二十五條指出：促進財政、貨幣、產業、科技、價格、就業、消費、投資、貿易、土地等政策協同發力，增強宏觀政策取向一致性；第二十七條指出：“中央財政資金優先投向國家發展規劃確定的重大戰略任務、重大政策舉措、重大工程項目”。可見，無論是國家發展規劃，還是城市群發展規劃，都需要財政、金融等各類政策服從和服務于國家發展規劃及城市群發展規劃，通過公共財政的支持才能落地實施。但目前城市群大多數跨行政區，沒有明確的行政實施主體，各城市可視為行政實施主體，但缺乏統籌協調機制，《國家發展規劃法》的出臺為城市群建立公共財政政策保障機制提供了法律依據。

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一是依法建立一個類似于歐盟理事會性質的城市群地區公共財政管理委員會，共同協調城市群的公共財政政策，共同行使城市群財政一體化的權力。

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二是建立城市群公共財政儲備制度，募集城市群建設發展資金，專款用于區域性重大項目建設。借鑒歐盟經驗對區域公共物品進行共建共享的經驗，對城市群公共物品建設資金進行比例分擔，如區域公共交通建設中，中央給一點，區域（因合作各方對公共交通有共享性）資助一點，對交通線經過的地方（因獲益相對更多）地方政府應出一點。至于城市群地區共同財政來源，也可以借鑒歐盟的經驗，可對增值稅收入進行適當提成或按本地GDP 的一定比例上繳給城市群地區公共政策管理委員會，作為城市群內區域性重大建設項目的資金來源。同時建立城市群公共財政支出的監督體系。

*基金項目：國家社會科學基金重大項目（25ZD&094）；國家自然科學基金創新研究群體項目（42121001）

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