重提“千萬人口”目標，“準2萬億”之城還要沖多久？

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沖刺千萬人口，南京再度發力。

這曾是南京“十四五”時期的既定目標——2024年末南京市常住人口957.70萬人，比上年增加3萬人；2025年人口數據尚未公布，但按過往趨勢看，距突破千萬仍有不小缺口。

“十五五”時期，南京將接續這一目標使命。日前，《南京市國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》（以下簡稱“規劃綱要”）公布，提出“力爭‘十五五’末全市常住人口總量超千萬”。

一個不容忽視的現實是，2025年江蘇常住人口減少8萬人，迎來自1978年以來的首次下降。當江蘇迎來人口拐點，省會南京吸引人、留住人，進而突破千萬人口，顯然也將面臨更大的壓力。

人口吸引力，歸根結底取決于城市經濟和產業實力。相比人口目標，南京沒有為“十五五”GDP劃定一個具體的目標數額，而是表述為“經濟增長保持在合理區間”，GDP年均增長率預期在5%以上。

回望“十四五”，南京“存在經濟增長動能轉換不快，科技成果轉化與產業化效能不高，新興產業支撐作用不突出等挑戰”，在城市經濟位次上始終面臨較大的進位爭先壓力。

“十五五”再出發后，南京如何晉級？

千萬人口

“千萬常住人口”與“2萬億GDP”，已經成為衡量頭部城市能級的關鍵門檻，也是南京在“十四五”時期錨定的兩大發展目標。眼下，“十四五”未能完成，亟待南京在“十五五”接續努力。

圖片來源：南京市“十四五”規劃綱要

具體來看，2025年南京GDP為19428.78億元，較上年增長5.2%，增量為927.97億元，按此趨勢，2026年突破2萬億元，并非難事。

更大的壓力，在于人口。這倒不是南京不努力，自“七人普”以來，南京常住人口增量連續四年在江蘇各市中排列第一。

但相比鄰省省會合肥的高歌猛進，南京的成績還是顯得有些不夠看——2024年末，合肥搶先南京一步，成為長三角第4個、全國第18個千萬人口城市。

早在2016年，南京常住人口就已突破900萬人大關，但2022年以來增長明顯放緩。到2024年，南京常住人口957.7萬人，2022—2024年均增長約5萬人。按此趨勢，南京要實現千萬人口目標，可能要等到2030年以后。

更大的問題是，南京的人口腹地——江蘇的人口大盤正在迎來“拐點”。2025年，江蘇常住人口由上年的零增長轉為減少8萬人，迎來1978年以來的首次下降。作為對比，同處長三角地區，浙江同期人口增量高達31萬人。

分析指出，江蘇人口負增長的一大因素在于自然增長持續走低。早在2021年，江蘇年度人口自然增長率轉負，得益于人口機械增長，江蘇人口總量仍持續增長。然而，近兩年，江蘇省外人口流入有所放緩，機械增長從2023年的34萬人減少到近兩年的22萬人左右。

與此同時，南京另一個主要人口來源地安徽，2025年常住人口增量也大幅下降41萬人，更讓南京增添了幾分增長壓力。具體來看，2025年，安徽常住人口為6082萬人，自然增長為-23.4萬人，機械增長為-17.6萬人。

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“南京的人口問題不是今天突然產生的，而是已經掙扎十年了。”華東師范大學城市發展研究院院長曾剛向城市進化論表示，當周圍的省會城市武漢、合肥近年陸續突破千萬人口，南京人口規模遲遲未能突破。

曾剛認為，這背后的一大原因是江蘇的均衡發展模式。“江蘇有‘十三太保’，每個市都有自己的特點。過去省級層面更強調均衡，對省會的傾斜支持力度不如其他省份。”

近年來，雖然江蘇多次提出支持南京做大做強、提高首位度，但效果并不明顯。2025年，南京首位度僅13.6%，在全國27個省會中位列倒數第一。

當城市人口沒有自然增長托舉，“搶人大戰”則成為關鍵倚仗。曾剛認為，從地區競爭的角度看，由于民企能提供更多就業和人口吸納，導致吸引人口力強的地方往往民營經濟都發達。

對比蘇州、杭州等人口流入大市，民營經濟恰恰是南京的短板。在人口負增長的背景下，南京要補齊民營經濟的短板，才有可能順利突破千萬人口。

產業創新

人口，終究以產業為承載。

2025年南京軟件業務收入破1萬億元，南京有了首個萬億級產業集群，但這一時間線，晚于同省蘇州、無錫、南通等市。

曾剛認為，南京擁有文化、科教底蘊，卻缺少了敢拼敢闖的創新精神。省內產業創新，多由蘇州、無錫先做，南京繼而跟進，丟失了發展先機。因此，南京要發展，需放下“古都”身份包袱，發展壯大新興產業，在創新創造上發力。

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對此，南京緊迫感尤甚，《規劃綱要》中，創新被擺在突出位置：“必須充分抓住全球科技產業革命加速發展的機遇，加快培育和發展新質生產力，努力在科技創新和產業創新融合上迎來突破。”

具體來看，在南京“十五五”四大戰略重點中，“創新引領”位居首位，確立“以‘人工智能+’為引領，聚力推動科技創新和產業創新深度融合”的發展路子。

同時，南京也劃定了清晰的階段性指標，包括制造業增加值占比保持穩定，全社會研發經費投入年均增長7.5%，規上數字經濟核心產業企業營業收入占比達到24%。

回顧“十四五”，南京曾將制造業增加值占比30%設為具體目標，但2025年這一數據僅為23.7%，未達預期。面向“十五五”，南京格外重視制造業發展，針對重點產業規模明確具體規模目標：

到“十五五”末，人工智能（軟件和信息服務）達1.5萬億元，智能電網突破1萬億元。對比“十四五”末，兩大產業均要實現5000億元的規模增量。

在曾剛看來，關鍵在于盤活南京科創資源。

科創，是南京的底色。“十四五”期間，南京科技企業孵化器績效評價連續3年居全國首位，每萬人口高價值發明專利擁有量居全國第三。

而南京科創實力和產業發展間的“溫差”，或囿于專利轉化不佳。曾剛分析，我國專利轉化效率不如發達國家水平，而高校轉化率又低于社會平均水平。南京科創力量多來自大學，更要重點突破專利轉化瓶頸。

兩組數據可以作為佐證：世界知識產權組織（WIPO）數據顯示，發達國家專利轉化率普遍超過40%，而我國2022年該指標僅為12.7%。截至2025年底，我國高校發明專利產業化率達10.1%，低于科研機構的17.2%。

曾剛建議，南京可借鑒深圳、杭州經驗，強化政企溝通，找準企業需求和政府服務的結合點，同時加大對新興領域領軍人才的獎補力度。

這方面，南京已經動了起來。根據規劃，南京將優化實施“紫金山英才計劃”，每年集聚頂尖人才10名左右，引進高層次人才200名左右，培養行業領域骨干人才2000名左右，匯聚青年人才不少于30萬名。

內外并舉

地處沿海省份，南京還有一個短板在于開放度不夠。

南京審計大學統計與數據科學學院教授戴翔曾撰文表示，南京祿口機場的國際航線網絡，尤其是洲際直達貨運能力，與建設“鏈接全球、輻射全國”貿易樞紐的要求相比尚有差距。

不止航空樞紐，港口的短板同樣突出。南京港國際中轉功能偏弱，與長三角世界級港口群的協同效應有待深化。

戴翔建議，南京應推動交通樞紐從“通過點”向“價值轉化點”升級，全力推進祿口機場三期等“頭號工程”，加密全球主干航線網絡，從而強化對產業鏈供應鏈的全球組織能力，使南京成為跨國企業區域布局中不可或缺的“控制節點”。

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面向“十五五”，南京將“國際開放”納入戰略重點，明確提出“建設高開放度的國際城市，加快拓展提升開放競爭力”的發展目標。

從“十四五”提出“長三角國際化發展門戶樞紐”，到“十五五”錨定“高開放度國際城市”，更高目標的背后，南京還需要有更多突破。

在曾剛看來，南京進一步開放，要善用“雙循環”尤其是“內循環”的獨特優勢。

以上海經驗為例，“市場腹地”是上海吸引外資的關鍵優勢之一。外資看中的，不僅是上海自身發展要素，更是通過其接入長三角市場和完備制造業體系的通道價值。

從這個意義上看，南京的地理區位與大多數省會城市不同，偏居于江蘇西部。過去沿海開放時期，這是南京的經濟發展劣勢。但換個視角，這也使得，南京與皖南、贛北等內陸地區，文化相親、地理相近，有較大的潛在市場腹地。

在當前雙循環新發展格局中，南京“靠內地”的區位條件有希望實現從劣到優的逆轉。

曾剛強調，南京應跳出傳統沿海開放的思維定式，轉向“內外并舉”的開放策略。依托腹地優勢，擴大經濟輻射范圍，以市場吸引力撬動更多投資，進而提升對外開放水平。

曾剛進一步表示，南京依托江蘇經濟大省的資源稟賦，可借力發力。江蘇承擔著多個內陸省份的協作、幫扶任務，南京作為省會，可借此構建跨省合作網絡，將自身的物流、生產、創新優勢轉化為輻射力，通過跨區域聯動，為城市長遠發展積蓄新的競爭優勢。