學術圓桌 | 中國如何解決區域發展不平衡問題？

【編者按】區域，國家資源配置、產業布局和經濟活動的重要空間載體，大國經略發展格局的主要依托。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視區域協調發展工作，不斷豐富完善區域協調發展的理念、戰略和政策體系。黨的二十大后，中央區域協調發展領導小組正式成立。著眼全國一盤棋，一張藍圖繪到底，我國區域協調發展戰略推進取得重大進展，東西互濟、南北協同、陸海統籌，各地區的比較優勢持續發揮。

在中國式現代化建設新征程上，如何準確把握區域協調發展面臨的新形勢、新任務、新要求，為推動高質量發展積蓄強大勢能？如何落實好區域協調發展戰略，加強各區域發展戰略間的合作？本報約請三位學者研討交流。

主持人：于穎 本報記者

嘉賓：張學良 上海財經大學二級教授、長三角與長江經濟帶發展研究院執行院長

鄧智團 上海社會科學院研究員

石晉昕 中共上海市委黨校公共管理教研部講師

上海經蘇州至湖州高鐵（滬蘇湖高鐵）開通后，成為“軌道上的長三角”又一新動脈。新華社圖

主持人：黨的二十大以來，習近平總書記先后主持召開9場有關區域發展的座談會，并在多次考察調研中作出重要指示。黨的二十屆三中全會《決定》提出“完善實施區域協調發展戰略機制”。去年中央經濟工作會議將“加大區域戰略實施力度，增強區域發展活力”作為2025年經濟工作的重點任務之一。在今年全國兩會上，習近平總書記再次就區域協調發展作出重要論述。如何深入理解區域協調發展的內涵及在我國經濟發展全局中的戰略意義？

張學良：區域協調發展是優化經濟空間布局，加快經濟社會高質量發展的關鍵支撐。我國地域遼闊，不同區域在資源稟賦、產業基礎、科技水平等方面存在顯著差異，區域協調發展通過優化生產力布局、促進要素自由流動，提高整體經濟運行效率，實現協同發展。

區域協調發展是實現共同富裕，縮小區域和城鄉發展差距的內在要求。區域協調發展強調空間協同與差異化發展相結合，既要縮小東、中、西、東北四大板塊以及城鄉之間的區域差距，又要尊重各區域的資源稟賦與發展潛力，避免一刀切式的發展模式。

區域協調發展是加快國內國際雙循環、構建新發展格局的重要內容。依托國家中心城市、都市圈和城市群，京津冀、長三角、粵港澳、成渝雙城經濟圈、長江經濟帶、黃河流域等區域，通過推動高端要素跨區域流動，加快區域間分工協作和資源優化配置。同時，縣域作為城鎮化發展的重要載體，發揮著城鄉融合的紐帶作用，不僅夯實了國內循環的基礎，也提升了參與國際循環的競爭力。

鄧智團：當前，我國區域協調發展的內涵超越了傳統的均衡發展理念，形成了“動態平衡、優勢互補、質量優先”的立體框架。其一，區域協調發展以共同富裕為根本目標，強調縮小區域間居民收入、公共服務、基礎設施的差距，而非簡單追求經濟總量平衡。其二，區域協調發展以差異化發展為核心路徑，立足各地區資源稟賦，構建“合理分工、優化發展”的空間格局。其三，區域協調發展以制度創新為動力支撐，通過破除行政壁壘、健全跨區域合作機制，推動要素自由流動與高效配置，實現從“物理整合”到“化學融合”的躍升。

區域協調發展是破解我國發展不平衡不充分問題的“金鑰匙”，更是一場重塑經濟地理的深刻變革，通過制度創新釋放“大國雁陣效應”：既有龍頭區域的創新引領，又有后發地區的追趕跨越，最終形成“各區域共同現代化”的生動局面。

一是打通國內大循環的“經絡”：京津冀、長三角、粵港澳大灣區等核心城市群強化創新引擎作用，中西部地區依托“東數西算”“西氣東輸”等重大工程承接產業轉移，形成“核心帶動、全域聯動”的發展態勢。二是倒逼產業升級，通過跨區域產業鏈分工，提升整體競爭力，破解“同質化競爭”困局。三是通過東西部協作、特殊類型地區扶持，推動后發地區特色產業發展，縮小發展差距。四是統籌發展與安全，形成“主體功能區戰略-重大區域戰略-國家安全屏障”的有機統一。

石晉昕：實現區域協調發展既是緩解發展不平衡不充分、促進共同富裕的重要抓手，也是實現高質量發展、構建新發展格局的有效動力源，還是應對外部風險挑戰的韌性基礎。要尊重客觀規律、發揮比較優勢、完善空間治理、保障民生底線，通過要素流動與分工協作，實現區域發展的動態平衡；通過重點領域支撐保障，促進經濟、生態、社會等各方面效益的綜合均衡；通過體制機制創新，實現戰略疊加效益顯現和重點區域聯動發展。要深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，推動城鄉融合，強化重點區域戰略協同，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。

主持人：習近平總書記強調：“我們必須適應新形勢，謀劃區域協調發展新思路。”當前，我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，對區域經濟發展的質量和效益提出了更高要求。如何正確認識區域協調發展面臨的新形勢、新任務、新要求？

鄧智團：區域協調發展已從傳統的“要素互補”邁向“聯動協同”，從“政策驅動”轉向“制度創新”。當前，特別需要緊密貼合中央政策導向，從戰略高度洞察發展規律，運用系統思維正確認識區域協調發展面臨的新形勢、新任務、新要求。

新形勢：多維變革驅動區域發展邏輯重塑。一是空間結構深度重構，我國區域發展正經歷“中心城市-都市圈-城市群-經濟帶”動力系統迭代，既要強化增長極引擎作用，又需破解“虹吸效應”導致的區域落差。二是安全與發展平衡壓力凸顯，國際產業鏈重構與國內要素成本上升疊加，亟需在開放發展與邊疆安全之間構建新支點。三是生態約束剛性增強，傳統粗放發展模式難以為繼。習近平總書記在云南考察時強調“筑牢我國西南生態安全屏障”，標志著區域協調已從經濟維度拓展至生態、安全等多重維度。

新任務：系統性構建區域協調發展新體系。其一，優化國土空間開發保護格局是基石。要科學劃定“三區三線”，實現國土空間集約高效利用與生態安全維護的動態平衡。其二，產業鏈供應鏈區域協同是關鍵驅動力。要借助大數據、區塊鏈等前沿技術搭建區域產業協同平臺，促進上下游企業精準對接，提升產業整體抗風險能力與國際競爭力。其三，創新區域合作與利益共享機制是保障。要完善跨區域利益協調機制，確保區域合作在公平、公正、共贏的軌道上穩健前行。

新要求：改革深化破解整體發展難題。其一，高水平構建全國統一大市場是破解區域發展碎片化困境的關鍵。要從制度層面破除行政壟斷、地方保護等體制障礙，暢通商品、服務、要素流通渠道，激發市場活力與規模效應。其二，打造差異化的區域政策體系是適配區域異質性特征的必然選擇。基于區域經濟發展水平、資源稟賦、功能定位差異，精準制定財政、金融、產業政策“組合拳”。其三，健全區域協調發展法治保障，是確保區域協調發展的重要支撐。

張學良：當前，我國區域發展格局正在經歷深刻調整，面臨多重挑戰。高質量發展階段的到來使傳統要素驅動型增長模式難以持續，區域協調發展必須突破傳統路徑依賴，探索更加包容、高質量的增長模式。為此，我們提出了“多彩空間價值理論”。即，區域協調發展要聚焦優化空間布局，以“紅色”的安全韌性保障為前提，深化傳統要素“橙色”增長，增強中西部地區承接產業轉移能力和東北地區深化在糧食安全和能源保障方面的支撐作用。聚焦創新要素驅動“金色”增長，提升區域經濟的創新驅動力，推進“科技-產業-金融”深度聯動。落實“兩山”理論造就“綠色”增長，緊密結合“雙碳”目標，優化能源產業布局，探索各區域的綠色轉型路徑。發揮文化文明“青色”增長，深挖區域文化文明“軟資源”。打造高品質公共服務“藍色”增長，實現服務的跨區域整合和配置優化。共筑區域協同“紫色”增長，區域協調發展還需進一步完善政策機制，提高政策精準度。

石晉昕：我國區域發展已經進入多維目標協同、多重動力驅動的新階段。首先，人口結構變化為區域協調發展帶來新挑戰，我國“人口紅利”正在向“人才紅利”轉化，留住人才、用好人才是區域發展的先決條件。城鄉人才結構不均衡容易導致增長動力極化和要素錯配并存，因此，需要通過建立人才共享、數據要素流通等新型協作機制形成更多的人才新高地。其次，新興產業催生區域發展新機遇，新能源、人工智能、文旅產業等新經濟業態為產業鏈重塑和區域差異化發展提供了新動能，要以數字技術、綠色經濟、縣域特色產業為引擎，促進地區優勢互補，實現經濟發展換道超車。再次，區域協調發展迫切需要體制機制創新，要進一步創新各類政策工具，打造協同治理試點，促進區域間合作。最后，區域協調發展要錨定“高質量”，要秉持戰略思維、系統思維、底線思維，實現更加公平有序、系統全面、綠色環保、智慧智能的區域發展新格局。

主持人：全局上謀勢，關鍵處落子。近年來，我國區域協調發展戰略推進取得重大進展：京津冀、粵港澳大灣區、長三角三大動力引擎作用持續增強，東北糧食安全“壓艙石”作用進一步夯實，中西部地區能源安全的保障水平持續提高……如何貫徹落實政府工作報告的重要部署，實現更高水平、更高質量的區域協調發展？

張學良：一要聚焦以人為本，著力提升新型城鎮化質量。依托城市群、都市圈等新型城鎮化空間載體，通過系統性、集成性改革，推動新一輪農業轉移人口市民化，促進區域協調發展是加快新型城鎮化的必要路徑。二要以區域聯動合作為抓手，主動發揮戰略之間的疊加效應，構建優勢互補的區域經濟布局和國土空間體系。在板塊內部加強合作，依托東部沿海增長軸線強化東部地區率先實現現代化的優勢；依托武漢、鄭州等國家中心城市引領推動形成中部聯動網絡。同時要加強區域間協同聯動，充分釋放政策疊加優勢。以中西部國家中心城市構筑小“鉆石菱形”空間協同，加快中部和西部聯動發展；以雄忻高鐵、中原-長三角經濟走廊等重要空間廊道加快中部和東部融合發展，加快形成以關鍵節點為引領、重要廊道為紐帶、廣闊腹地為支撐的“點-線-面”相結合的區域聯動格局。

鄧智團：加強基礎設施“硬聯通”，構筑空間一體化骨架。從“軌道上的長三角”疾馳，到京雄商高鐵魯豫段穿梭，長江綜合交通運輸體系與西部陸海新通道并駕齊驅，基礎設施如神來之筆打破地理桎梏。未來要持續織密“鐵公水空”立體網絡，推動5G、算力網絡等新型基建共建共享，讓“硬聯通”成為高質量發展的“超級引擎”。

加強機制創新“軟銜接”，破除行政壁壘藩籬。區域協調重在打破行政“堅冰”，營造共生共榮生態。比如京津冀“龍頭企業+產業基金”、長三角136項制度創新、粵港澳110項“灣區標準”、川渝民生“通辦”，盡顯機制創新魔力。后續要進一步深化要素市場化配置改革，讓市場“無形之手”與政府“有為之手”默契配合，協同發力。

加強城鄉發展“深融合”，激活內需增長潛能。一方面，吸引城市資本下鄉，投資現代農業、鄉村文旅等產業，為鄉村發展注入資金與活力；另一方面，鼓勵農村勞動力進城就業創業積累經驗后返鄉，反哺鄉村建設。同時，加速城鄉基礎設施與公共服務的均等化進程，以城鄉深度融合的協同之力，拓寬內需增長新通道。

石晉昕：一是要強化頂層設計和體制機制創新。區域協調發展應當構建戰略疊加的協同體系，完善區域戰略統籌機制，同時要加快構建如數據共享、跨省通辦、標準互認等區域一體化合作機制，以制度創新破解地理和行政分割。二是強化重點領域支撐，發揮比較優勢。例如京津冀打造科創增長極，布局高端創新平臺；長三角積極推進高層次協同開放；西部城市群發揮新能源的稟賦優勢，打造新能源與智能制造融合的新高地。三是促進民生保障和綠色發展。以對口幫扶、輻射帶動等方式縮小地區間公共服務的供給差距，健全養老、醫療、教育等方面的服務供給機制，優化城鄉融合發展機制。要將區域協調發展與綠色發展深度融合，進一步完善跨區域生態補償機制。

主持人：今年全國兩會期間，習近平總書記在參加江蘇代表團審議時強調“經濟大省要挑大梁”。長三角一體化自2018年上升為國家戰略以來，不斷釋放創新活力和輻射帶動作用。今后，長三角如何在區域內握指成拳、形成合力的同時，進一步加強區域發展戰略間的對接和聯動？

張學良：當前，長三角一體化發展步入深水區，未來仍需進一步緊扣“高質量”與“一體化”兩個關鍵詞，加強區域戰略間的對接和聯動。

優化內部協同，充分釋放戰略疊加效應。要強化上海和長三角在長江經濟帶中的引領作用，利用區域內自貿試驗區、虹橋國際開放樞紐、G60科創走廊、長三角生態綠色一體化發展示范區等重點開放平臺先行先試，在小尺度、跨區域合作上探索財稅分享、園區共建等利益分享機制，統籌對接國家開放戰略，充分釋放區域重大戰略的疊加效應。

增強輻射帶動，推動長三角整體協調發展。強化上海的龍頭作用，依托上海在金融、科技、航運等領域的全球資源配置能力，加強與全球市場的聯通；通過建立產業協作機制，支持長三角核心城市的先進制造業、高端服務業與周邊地區的制造基地、供應鏈體系形成更緊密的分工協作，形成“龍頭引領、多點支撐”的一體化發展格局。

加強戰略合作，推動區域空間協同。當前，以京津冀、長三角、粵港澳、成渝地區為主的區域重大戰略及其城市群構筑的大“鉆石菱形”空間結構正在逐步形成，進一步加強戰略銜接，強化空間協同聯動，打造成渝地區雙城經濟圈與上海大都市圈“雙圈合作”；加強長三角城市群和長江中游城市群聯動，同時深化京津冀、粵港澳和長三角之間跨區域產業創新協同，推動構建跨區域產業鏈和創新鏈聯動機制。

鄧智團：內源聚合“握指成拳”，塑造區域協同新范式。依托上海張江、安徽合肥綜合性國家科學中心雄厚實力，大力推動高校、科研院所與企業深度合作，加速成果落地。以制造業重點產業鏈為基，共建新能源汽車、集成電路、生物醫藥等集群，滬蘇浙皖各展其長，“海陸空”全產業鏈協同，加快打造世界級產業集群。進一步加快體制機制突破，積極探索區域統一的市場準入標準與監管機制，消除要素流動的隱性壁壘，為區域協同發展注入澎湃動力。

外拓聯動“舒筋活血”，促進重大區域戰略間的聯動協同。一方面，長三角地區要深度融入長江經濟帶發展戰略，加強與長江中上游地區的產業轉移承接與協同創新，實現流域內產業的差異化、互補式發展。另一方面，要強化與京津冀、粵港澳大灣區的聯動發展。聚焦科技創新成果轉化與高端服務業協同，借助長三角豐富的產業應用場景，加速京津冀科研成果落地轉化。利用粵港澳大灣區的金融開放優勢與長三角的科技研發實力，重點開展金融科技、數字經濟等前沿領域合作，聯合攻克關鍵技術難題，共同開拓國際市場。

石晉昕：要把長三角一體化發展放到國家發展大局中去定位思考，發揮好經濟增長極、發展動力源、改革試驗田的作用。在區域內部，要實現基礎設施互聯互通、產業分工有序合理、公共服務共建共享、監管執法一體推進、生產要素流動共享、規則標準互通互認，加快長三角生態綠色一體化發展示范區建設，促進制度創新，為全國區域協調發展提供經驗。另一方面，要加強輻射帶動作用，加強與京津冀、粵港澳等城市群的合作，促進全國統一大市場建設，打造高水平對外開放門戶。

原標題：《學術圓桌 | 中國如何解決區域發展不平衡問題？》

欄目主編：楊逸淇

本文作者：文匯報 于穎