學術圓桌 | 為什么說 “中國建立了我們這個時代最有魄力的規劃體制”

由烏東德、白鶴灘、溪洛渡、向家壩、三峽大壩、葛洲壩6座梯級水電站沿長江干流排列構成的世界最大清潔能源走廊，是“十四五”期間聚焦完善現代能源體系所建成的重大工程之一。圖為其中的三峽大壩水電站風光。 新華社圖

◆主持人：文匯報 任思蘊

◆嘉賓：

沈開艷：上海社會科學院經濟研究所所長、研究員

羅峰：中共上海市委黨校副校長、教授

李顯波：上海發展戰略研究所所長

主持人：新中國成立以來，我國已編制實施十四個五年規劃（計劃），有力推動了經濟社會發展和綜合國力提升。如何正確認識發展規劃在國家治理體系中的地位作用，以及我國重視制定規劃的歷史邏輯和現實意義？

沈開艷：我國堅持編制五年規劃，既是中國特色社會主義制度優勢的體現，也是推動經濟社會持續發展的關鍵機制。發展戰略和中長期規劃的實質是我國將“長遠目標制度化”的治理智慧。時間維度上，用規劃銜接“五年-十五年-三十年”的發展節奏；空間維度上，通過國土空間規劃、區域戰略實現資源優化配置；治理維度上，以“多規合一”整合經濟、社會、生態等多重目標。這種“目標-規劃-政策-改革”的閉環體系，既避免蘇聯式計劃經濟的僵化，又克服了西方短期主義的局限，形成了現代化治理的中國方案。

從歷史邏輯講，我國對規劃的重視，既源于近代以來“落后就要挨打”的歷史教訓，也根植于社會主義制度的內在要求，更體現了對復雜現代社會的治理創新。這種“規劃型發展”模式，既非對傳統計劃經濟的簡單回歸，也非對西方模式的機械模仿，而是在實踐中形成的獨特制度文明。 新中國成立之初，經濟資源極度匱乏、工業基礎非常薄弱，國家通過“五年計劃”集中資源優先發展重工業，快速建立獨立工業體系。“一五”（1953-1957）期間，156個重點項目落地，奠定了工業化基礎。這一階段的歷史證明，在“一窮二白”的條件下，統籌規劃是快速實現國家戰略目標的必由之路。 改革開放后，我國的五年規劃與時俱進，從單純的經濟計劃演變為涵蓋經濟、政治、文化等多方面的國家全面綜合規劃，適應了不同階段經濟社會發展的需求，推動經濟社會全面協調可持續發展。從“六五”（1981-1985）開始，逐步引入市場要素，通過特區試驗、梯度開放等策略實現經濟體制轉型。規劃的靈活性增強，成為引導市場化改革的“導航儀”。 新世紀以來，“五年規劃”逐步轉向“五年規劃+專項規劃+區域規劃”的立體體系。例如，“十三五”期間脫貧攻堅戰、“十四五”雙碳目標的提出，均通過規劃整合政策、資金與社會資源，確保國家重大戰略目標的系統性推進。

從現實意義上講，五年規劃的制定與實施， 一是引領發展方向，落實國家戰略。五年規劃集中體現了黨的路線方針和國家發展戰略目標，是黨的意志、國家意志和人民期待的有機統一。例如，“十三五”規劃深入貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，明確了發展方向，推動了經濟結構轉型升級。 二是凝聚社會共識，保持政策連續性。五年規劃最大限度地凝聚社會各界共識，引導各方堅定信心，朝著共同的目標持續努力。通過一個又一個五年的持續推進，有力推動了現代化戰略的穩步實施。如“八五”至“十三五”期間，持續推進小康社會和全面小康社會建設，保證了戰略目標的如期實現。 三是應對復雜挑戰，促進協調發展。五年規劃有助于應對國內外環境的復雜變化，提前謀劃和布局，解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題。例如，“九五”計劃期間，面對亞洲金融危機等挑戰，通過實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，保持了經濟的穩定增長。 四是優化資源配置，提高發展效率。五年規劃通過明確發展重點和戰略任務，引導資源投向關鍵領域和薄弱環節，提高資源配置效率。如“十五”計劃期間，重點支持基礎設施建設和高新技術產業發展，為經濟快速發展奠定了堅實基礎。

羅峰：我們黨在推動經濟社會發展過程中，一個鮮明特征就是以“五年規劃（計劃）”為抓手，有學者稱之為“規劃治國”。從“一五”到“十四五”，盡管有“計劃”與“規劃”之分（ “十一五”起稱“五年規劃”，以下統稱“五年規劃”），但兩者都是我們黨治國理政的核心密碼，其共同特征在于：在國家總的發展戰略（比如“三步走”）指引與匡定下，通過對經濟、社會發展等的目標、指標和路徑等進行具體設定，讓經濟績效、科技進步、社會繁榮和人民幸福等方面工作的推進有更加可靠的著力點，從而形成穩定的發展預期和有效的集體行動，讓社會主義的優越性更加可及可感。因此有國外學者認為， “中國建立了我們這個時代最有魄力的規劃體制”。

我國五年規劃的制定與實施有以下特征：

一是體現黨的有效領導。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征、中國特色社會主義制度的最大優勢。黨根據一定時期國際國內的發展環境、現實問題，通過有效發揚黨內民主、人民民主和協商民主以及全過程人民民主，在黨內形成“五年規劃”建議，政府在此基礎上再形成更具操作性的“五年規劃”草案，經過人大討論后形成正式的“五年規劃”，通過黨的領導保證規劃的正確政治方向和有效戰略引領。

二是體現輝煌的治理績效。新中國成立以來，我們黨領導人民取得了世所罕見的發展成就，創造了經濟快速發展和社會長期穩定“兩大奇跡”。例如，1952年國內生產總值僅為679億元，到2024年已達到134.9萬億元，中國穩居世界第二大經濟體。沒有科學的戰略規劃指引，是不可能取得如此成就的。

三是體現調適性特征。具體指規劃的調整、適應性，規劃沒有被完全鎖定、固化在某一狀態，而是根據經濟社會的發展變化而不斷調整。這不僅體現在從“計劃”到“規劃”的名稱變化，后者更注重對發展的宏觀調控而非直接干預，更注重經濟社會文化生態等多元發展目標而非單一的經濟發展指標，也體現在每個五年規劃的具體內容差異上，更體現在規劃之間的接續和漸進上。

李顯波：我國重視制定規劃，首先有深厚的文化傳統為滋養。我們的傳統文化主張?“凡事預則立，不預則廢”，做事尤其做大事時注重“謀篇布局、謀定而后動”，強調“不謀全局者不足謀一域，不謀萬世者不足謀一時”。這種特質歷經幾千年，已然成為中華文化的重要基因和價值取向。因此，我國經濟社會發展中非常重視制定規劃，各個行政層級習慣以長遠全面的眼光和周密的計劃編制五年規劃，這符合中國優秀文化傳統，也契合中華民族的性格。

其次有客觀的發展改革需求為驅動。在瞬息萬變、競爭與挑戰并存的內外部環境下，任何一個國家、經濟體、城市，無論處于怎樣的發展階段，都需要清晰的目標方向予以牽引。在不同發展條件與階段下，需要解決的主要矛盾不一樣，對于未來發展，制定科學合理的規劃十分必要。尤其是， 新中國成立后，中國這樣一個生產力水平落后的東方大國面臨著趕超、轉型、發展與改革等艱巨任務，客觀上更是需要制定規劃來提供方向與路徑指引。

再次有建設中國特色社會主義為使命。建設中國特色社會主義、實現中國式現代化是人類發展史上的一項開創性事業，沒有現成答案可抄。除了盡力科學謀劃整體以及階段性目標外，我們通過制定規劃，來確保發展的每一步能最大限度地契合我們的基本理念、原則與價值，能 最大可能地既實事求是又符合一般規律，能最大彈性地既探索創新、與時俱進又較少犯錯。在此意義上，制定規劃可謂我國治國理政的一大法寶。

主持人：習近平總書記高度重視發展戰略和規劃工作，就發展戰略規劃提出一系列新思想新觀點新論斷，指出“戰略問題是一個政黨、一個國家的根本性問題”，“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”。如何深刻理解這些重要論述的真理力量和實踐偉力？

羅峰：習近平總書記關于發展戰略的重要論述是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，深刻揭示了我們黨為什么要進行戰略規劃、怎樣進行戰略規劃以及如何保證規劃實施等方面的重要內容，具有重要的政治意義、理論意義和現實意義。

政治意義。黨通過“規劃”來治理國家，不僅將黨的價值主張融入發展規劃，更重要的是將最廣大人民群眾的利益，即社會“最大公約數”，提煉、吸納進國家治理體系，是黨的全面領導在規劃領域的根本體現，也是“人民至上”理念在國家戰略規劃上的生動實踐。

理論意義。習近平總書記關于規劃的重要論述是黨的創新理論在規劃領域、規劃工作中的具體體現，“十個明確”“十四個堅持”“十三個方面成就”以及“六個必須堅持”對搞好規劃工作、提升規劃質效具有重要指導意義?？倳涥P于規劃的相關論述，如“既要以目標為著眼點，在統籌謀劃、頂層設計上下功夫，以增強方向感、計劃性；又要以問題為著力點，在補短板、強弱項上持續用力，以增強精準性、實效性”，如關于“規劃科學”“規劃失誤”“規劃折騰”的論述，等等，都深刻揭示了規劃設計與黨的有效領導、與問題導向的方法論以及與人民立場等之間的理論關聯，對于深刻理解黨的創新理論、構建中國自主的話語和理論體系具有重要意義。

現實意義。黨領導人民制定五年規劃，不僅要求規劃目標定位準確，也要求各規劃主體能協調配合、各資源要素能得到統籌整合，更要求規劃在執行中能推動現實問題的解決和人民滿意度的提升。因而，習近平總書記指出，“制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在于落實文件”。習近平總書記關于規劃的重要論述涵蓋了規劃的制定、執行、評估以及監督反饋等各個環節，將人民立場和問題導向貫穿始終，對規劃制定與落地具有重要指導意義。

沈開艷：習近平總書記關于發展戰略規劃有諸多重要論述，特別是對規劃科學、規劃失誤、規劃折騰的一針見血的論述，深刻體現了真理力量和實踐偉力。

首先，科學的規劃是經濟社會發展的最大效益。從資源優化配置看，科學規劃能基于對經濟社會各要素的精準分析，合理分配資源，將人力、物力、財力等投入到最有價值和潛力的領域與項目，避免資源錯配和閑置，實現效益最大化。如“十四五”規劃對科技創新領域的重點布局，引導資源向半導體、人工智能等關鍵技術領域聚集，推動產業升級。從發展方向與目標看，科學的規劃為經濟社會發展提供了清晰路徑，使各地區、各部門、各市場主體能圍繞共同目標協同發力。從促進協調可持續發展看，科學的規劃能統籌兼顧經濟、社會、環境等多方面，考慮產業與城市、人與自然等的協調，保障長期穩定發展。如長江經濟帶發展規劃，在推動經濟發展的同時，也注重實現綠色發展。從提升投資效率看，科學的規劃可以讓投資者清晰把握未來發展趨勢和機會，增強投資信心，吸引更多有效投資，提高投資回報率。如粵港澳大灣區規劃吸引了大量國內外企業投資基礎設施、科技創新等領域。

第二，規劃失誤會造成經濟社會發展的巨大浪費。規劃失誤會造成資源錯配與閑置，如對市場需求、產業趨勢等判斷失誤，必然導致資源投入到無前景或過剩領域，造成資源浪費。規劃失誤會造成對產業生態的破壞。不合理的規劃會打亂產業發展節奏和鏈條，使上下游產業無法協同，影響產業競爭力，造成企業損失和產業衰退。規劃失誤會大大增加社會成本。失誤的規劃實施后發現問題再調整或重建，會產生額外成本，浪費資金，影響效率。規劃失誤還將錯失發展機遇。如果制定的規劃未能及時跟上時代潮流和技術變革，使地區或產業在競爭中落后，將錯失發展黃金期。

第三，制定規劃戰略一定要長期穩定可持續。這是穩定市場預期的需要。企業和投資者需要穩定政策環境來制定長期戰略和投資決策，規劃頻繁變動會使市場主體無所適從，影響投資和消費信心，降低經濟活力。這也是保障政策連貫性與執行力的需要。政策和規劃持續穩定，才能確保各項舉措有效實施并積累成效。朝令夕改會使政策無法深入落實，執行中出現混亂。這更是維護政府公信力的需要。規劃不斷折騰會讓民眾對政府決策能力產生質疑，降低政府公信力和權威性，不利于政策推行和社會穩定。這也是節約行政資源的需要。規劃調整需投入大量人力、物力和時間進行論證、修改和重新部署，避免折騰能使行政資源用于更有價值的工作，提高行政效率。

李顯波：總書記的重要論述，首先集中體現馬克思主義的世界觀和方法論?？倳浿赋觯骸皯鹇允菑娜?、長遠、大勢上作出判斷和決策。我們是一個大黨，領導的是一個大國，進行的是偉大的事業，要善于進行戰略思維，善于從戰略上看問題、想問題。”所謂全局，要從普遍聯系的整體視角看問題；所謂長遠，要用動態發展變化的長時段眼光想問題；所謂大勢，要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。這些馬克思主義哲學基本原理和方法，是戰略規劃能夠在我國取得重大成功和輝煌成績的堅實理論基礎。

其次，深刻揭示了戰略規劃的科學性、嚴肅性本質?？茖W性是戰略規劃的靈魂，因此總書記講“規劃科學是最大的效益”。著眼“兩個大局”，戰略規劃的價值在于，有效、科學地應對未來的不確定。正如彼得·德魯克所說，“戰略不是研究我們未來做什么，而是研究我們今天做什么，才有未來”。嚴肅性是戰略規劃的本質要求。在規劃科學的基礎上，要堅持一張藍圖干到底，以釘釘子精神久久為功，這是中國特色社會主義事業成功的一大秘訣，所以總書記強調，“一張好的藍圖，只要是科學的、切合實際的、符合人民愿望的，大家就要一茬一茬接著干”。

主持人：黨的二十屆三中全會《決定》提出，“完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制”“發揮國家發展規劃戰略導向作用”。2025年是“十四五”規劃收官之年，也是“十五五”規劃謀篇布局之年。面向高質量編制“十五五”規劃目標任務，應如何確保發展規劃能充分發揮戰略導向作用？

沈開艷：在指導思想層面，首先要以習近平總書記關于發展戰略規劃的重要論述為指引，堅持黨的全面領導，將黨的最新理論成果和重大決策部署融入發展規劃，確保方向不偏、目標明確。二是堅持以人民為中心，以滿足人民日益增長的美好生活需要為出發點和落腳點，聚焦民生福祉。三是要貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，推動高質量發展。四是強化全局觀念和戰略思維，圍繞國家重大戰略需求，進行前瞻性、系統性的戰略謀劃，提高規劃的戰略性和指導性，統籌考慮各方面因素，確保規劃的全面性和協調性。還要堅持問題導向和目標導向，聚焦突出問題和短板，制定針對性措施和方案。

明確的指導思想才能為發展規劃提供堅實的理論基礎和方向指引。

在具體操作層面，首先要在深入調查研究的基礎上科學編制規劃。前期要圍繞國家重大戰略需求開展預研究，準確把握發展趨勢和規律。廣泛征求意見，凝聚社會共識，制定清晰、可量化的戰略目標，并與國家長遠發展戰略相銜接。其次是強化落實，以重大平臺、重大項目、重大改革、重大政策為載體，強化政策工具的統籌協調，引導社會預期、優化資源配置，推動規劃落地。再次是促進規劃的銜接，即構建以國家發展規劃為統領，各級各類規劃相互銜接、功能互補的規劃體系，完善協調機制，形成規劃合力；根據現實發展變化適時對規劃進行調整和修編。最后要做好監測評估。加快推動發展規劃法立法工作，研究制定發展規劃編制導則，推進規劃圖譜、預測模型、信息數據庫等建設，構建“規劃實施-監測評估-規劃改進”閉環落實機制。

以上措施可確?！笆逦濉币巹澋木幹坪蛯嵤┓蠂覒鹇缘哪繕艘?，為經濟社會發展提供有力保障。

羅峰：黨的二十大擘畫了未來五年和新時代新征程黨的使命任務，黨的二十屆三中全會也設定了300多項重要改革舉措。在此背景下，總結好“十四五規劃”在推進過程中的成效、經驗和問題，制定、實施好“十五五規劃”，必將為二十大、二十屆三中全會精神在中華大地落地生根提供有力的政策保障和重要抓手。在規劃制定過程中，要在以二十大、二十屆三中全會精神為指引的前提下，一方面進一步發揮好黨的全面領導的制度優勢，另一方面創設相應的制度通道，充分發揚全過程人民民主，引導、吸納更廣泛的民眾參與，匯聚民智，將規劃訂立在更加科學的基礎上。同時，無論是二十大還是二十屆三中全會，都直指進一步全面深化改革中的問題、裉節，因而要進一步強化、堅持規劃制定落實中的問題導向，讓規劃中的政策安排、發展指標和行動舉措等都建立在現實問題破解的基礎之上。

李顯波：首先，確保發展規劃的科學性。這是發展規劃能夠發揮戰略導向作用的邏輯前提。一方面要充分聽取社會各界的想法、建議、期待，充分考慮各種因素、變量與條件，確保發展規劃“接地氣、不跑偏”；另一方面，要 堅持運用科學、先進的規劃方法與工具，強化專業知識儲備與支撐，形成既符合實際情況又能持續引領進步的重大判斷與觀點，確保發展規劃的“戰略性與前瞻性”。

其次，使發展規劃成為廣泛認可的指揮棒。編制發展規劃其實是一次非常重要的社會動員，既需要動員各方同參共謀，同時又是一個全社會凝聚共識、團結力量、強化選擇、夯實決心的過程。在確保科學性的前提下，要通過合理的機制和方法，推動發展規劃形成的共識在全社會的廣泛、有效傳播，使發展規劃的內容最大限度地引導社會預期。

再次，加強發展規劃和政策系統的統籌協調。再好的發展規劃，如果在實施過程中不能形成政策支持，效果必定大打折扣。整個政策體系要緊緊圍繞發展規劃確定的目標與任務，形成 整體政策合力，充分發揮中國特色社會主義體制機制優勢，確保一張藍圖干到底，確保規劃內容得到充分有效的貫徹實施，才能確保其發揮戰略導向作用。

原標題：《學術圓桌 | 為什么說 “中國建立了我們這個時代最有魄力的規劃體制”》

欄目主編：楊逸淇

本文作者：文匯報 任思蘊