王春蕾：行政協議爭議解決的體系化

行政協議爭議解決的體系化

王春蕾

（中國政法大學法治政府研究院副教授）

[摘 要]

當前行政協議爭議解決呈現訴訟中心主義傾向，多元解紛機制之間未能形成制度合力。推動行政協議爭議的實質性解決，應當引入體系化方法，實現各類解紛機制的功能適配與協調運轉。體系化建構的邏輯前提是類型化：依據爭議性質，行政協議爭議可區分為效力爭議、履約爭議與高權爭議；依據制度屬性，行政協議爭議解決機制可劃分為合意型、裁決型與監督型。效力爭議須由監督型機制解決，履約爭議可同時適用三類機制，高權爭議以監督型為主、合意型為輔，分別體現了“純粹公法”、“公私交融”與“公法主導”的邏輯。體系化的關鍵在于制度銜接，應著力厘清行政復議、行政訴訟與調解等解紛機制的銜接規則，形成契合行政協議雙重屬性的多元解紛格局。

[關鍵詞]

行政協議；爭議解決；體系化；制度銜接；實質性解決爭議；多元解紛機制

一、引言

2014年《行政訴訟法》的修改，賦予了行政協議獨立于民事合同的法律地位。此后，《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2019〕17號，以下稱《行政協議司法解釋》）進一步細化了司法審查規則，行政協議爭議進入法院的通道基本暢通。2023年《行政復議法》的修訂更進一步，將行政協議納入復議范圍，結束了行政協議近十年“可訴訟但不可復議”的尷尬局面。

行政復議與行政訴訟之外，協商和解、調解、行政裁決乃至仲裁等多元糾紛解決機制，同樣有可能適用于行政協議。面對多元爭議解決渠道，當事人究竟應當如何選擇？

答案本應從實定法中獲得，但相關規定之間的齟齬乃至沖突卻俯拾皆是。

例如，行政協議復議的法定受案范圍比行政訴訟要窄，協議效力確認、協議撤銷等可訴爭議尚無法通過復議解決；又如，《行政協議司法解釋》第26條原則上否定仲裁，但國家發展改革委、財政部2023年11月發布的《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》和2024年發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，卻允許當事人申請仲裁；此外，《行政復議法》與《行政協議司法解釋》雖都明確行政協議爭議可以適用調解，卻未回答多元調解機制能否并用，調解與復議、訴訟之間如何銜接等關鍵問題。

或有觀點認為，行政協議兼具公私法雙重屬性，混合協議更可以拆分為公法內容與私法內容，依據各部分的法律性質來選擇相應的爭議解決制度，似乎順理成章。這種思路實際是“雙階理論”在救濟領域的延伸，邏輯上似乎自洽，但問題在于，行政協議中的行政性爭議和協議性爭議，并不必然對應著公法救濟與私法救濟。何況大量行政協議無法進行清晰的公私拆分，強行切割有悖于協議的整體性，徒增救濟成本。

可見，問題的癥結可能不只是單項爭議解決制度的缺陷，而更在于諸多爭議解決制度之間缺乏有效的銜接與協同。為實現這一目標，有必要引入體系化方法。體系化能夠闡釋不同爭議解決制度的內在關聯，既把握共性，又揭示個性；體系化還追求融貫性，強調制度之間的順利轉換與銜接。

本文首先闡釋體系化的功能定位，回應為何要追求爭議解決制度體系化的問題；接著分析體系化的基礎，即爭議解決制度的類型化，探討能否依據爭議屬性將其與相應的解紛機制對應起來；最后得出體系化的實現路徑，思考如何通過制度銜接消解當前行政協議救濟機制的沖突與斷裂。

二、行政協議爭議解決體系化的功能定位

體系化向來是法學方法論的經典命題。在薩維尼看來，體系化的核心任務是要闡釋概念與規則之間的內在關聯，通過解釋對各項內容進行整合、抽象，形成具備統一性與無矛盾性的有機整體。將這一方法引入行政協議爭議解決領域，意味著各類救濟機制不應各自為政，而應在功能上相互補足、在程序上有序銜接。

行政協議爭議解決體系化的核心功能有兩個：一個是爭議解決的全面性與整體性，其指向爭議的實質解決，旨在回應當事人的實體訴求，避免程序空轉；另一個是爭議解決的融貫性，指向不同制度的功能適配，旨在將不同類型的行政協議爭議導入最適宜的解決軌道。二者共同構成行政協議爭議解決制度體系化的邏輯起點。

（一）行政協議爭議的實質解決

“實質性化解行政爭議”的提出肇始于行政審判實踐長期面臨的“兩高兩低”和程序空轉難題，并且逐漸發展成為行政訴訟、行政復議、調解、行政裁決等多元解紛機制共同的理念與目標。其法理基礎在于實質法治理論，所謂“實質性”，意味著實體上要回應當事人的真實訴求，程序上要實現“案結事了”，強調爭議解決的整體性、一攬式和可接受性。將上述認識引入行政協議領域，爭議的實質性解決應當具備以下三項判斷標準：

第一，客觀上的“案結事了”。“案結事了”意味著程序的真正終結，在該救濟程序結束后，當事人不再尋求其他救濟渠道。“案結事了”可能呈現為多種形態：達成和解協議或調解書后，當事人未再提起行政復議或行政訴訟；行政復議程序終結后未進入行政訴訟程序；行政裁決或仲裁裁決作出后，當事人未再訴諸司法救濟；以及在正式的爭議解決程序之外，當事人亦未通過信訪、申訴等渠道繼續主張權利。

第二，主觀上的可接受性。爭議的實質性解決不僅要求客觀上的程序終結，更以當事人對解決結果的內心認同為前提。唯有通過公正的程序設計，使當事人獲得平等對待與充分表達的機會，才能贏得其對爭議解決機制的信賴。這一點有助于解釋為何《行政協議司法解釋》頒布后，仍然有近半數特許經營協議爭議和政府和社會資本合作協議（PPP協議）爭議流入仲裁或民事訴訟渠道。個中緣由不難理解，在仲裁程序中，當事人可自主選擇仲裁機構、仲裁員與仲裁規則；仲裁機構獨立于行政與司法系統，較少受地方因素干擾；加之仲裁員的專業背景、仲裁程序的保密性與規則的靈活性，更契合復雜商事交易的需求。

第三，超越個案的源頭治理。部分行政協議爭議承載著突出的社會治理需求，無法經由個案裁判化解風險。土地房屋征收補償類協議往往牽涉群體利益，社會穩定風險較高；特許經營協議與PPP協議則涉及供水、供氣、軌道交通等重大基礎設施，投資規模大、合作周期長、法律關系復雜，與公共利益深度關聯。對于這些類型的爭議，爭議解決制度應當發揮能動性，運用柔性手段緩和矛盾，通過協商和解、調解促成當事人合意，將爭議盡可能分流至非訴渠道；與此同時，還應著眼于源頭治理、源頭預防，關注潛在的類案風險。

（二）爭議解決制度的功能適配

爭議解決從來不是單純的法律技術問題，而是涉及利益調整、秩序維護與權利保護的復雜過程。相較于一般行政爭議，行政協議爭議解決制度的選擇更為復雜。行政性與契約性要素的并存，使得可供選擇的解紛機制橫跨公私法兩個領域：涉及行政行為合法性審查的行政性爭議，原則上應當通過行政復議、行政訴訟等公法機制解決；更接近普通合同糾紛的協議性爭議，民事訴訟與商事仲裁均可提供成熟的規則供給；協商和解與調解作為合意型爭議解決方式，則在公私法領域均有廣泛運用。

當事人應該如何在多元解紛機制中作出妥善選擇？功能適配理念可以提供分析框架。這一理念根植于爭議解決的多元主義傳統。現代糾紛解決理論早已超越一元訴訟的思維定式，無論是“多門法院”、“一站式糾紛解決”還是“一體化解決”等理念，都旨在說明不同爭議解決制度各具優勢，法院或其他爭議解決主持者應該為當事人提供一個“選擇菜單”。

具體到行政協議爭議領域，所謂功能適配，就是按照行政協議爭議的類型和特點，結合當事人訴求，通過科學的分流機制將爭議引導至最能發揮制度效能的程序軌道。唯有如此，多元爭議解決制度才具有功能上的不可替代性，而非疊床架屋。

基于上述理念，本文嘗試從客觀與主觀兩個維度，提出行政協議爭議解決制度功能適配的判斷標準（見表1），及其綜合運用。

1.客觀標準

客觀標準，是指依據行政協議爭議的外在特征，判斷爭議應當適配何種解決機制，主要涵蓋四個維度。

一是爭議性質，即行政性因素與協議性因素的比重。對于因行政主體行使公權力引發的履職爭議，與一般行政爭議并無二致，排除民事救濟當無疑義，《行政訴訟法》第12條第1款第11項將行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協議的爭議納入受案范圍，關注的正是職權要素。

對于協議性爭議，當事人可在公私法救濟機制中自主選擇。誠然，當前行政協議訴訟尚未擺脫以單方行政行為為綱的審理模式，私法救濟或許效率更高。不過，隨著行政協議訴訟的關系化改造與民法規則的準用，多數學者仍主張行政協議爭議應由公法救濟整體解決。

二是復雜程度，可結合事實認定難度、法律關系層次與專業技術要求綜合衡量。事實清楚、法律關系單一、專業性不強的爭議，適合通過協商和解、調解等合意型機制化解；反之，則需借助復議、訴訟或仲裁等裁判型程序予以保障。

三是公益關涉程度。公益關涉程度較低的行政協議，如一般性合作開發協議、政府委托科研協議等，并不屬于立法列舉的有名協議，通常應尊重當事人的程序選擇權；公益關涉程度較高的行政協議，尤其是涉及公共資源配置、呈現許可化趨勢的特許經營協議、國有土地使用權出讓協議等，則需借助公法救濟增強公益保護。

四是程序本質。復議、訴訟與仲裁屬“權利導向型”爭議解決機制，以實定法和權利義務為基礎，適合第三方裁斷；協商和解與調解則屬“利益導向型”爭議解決機制，不拘泥于嚴格的權利義務判定，而著眼于當事人的實際利益訴求，尋求各方均可接受的平衡方案。

2.主觀標準

主觀標準側重于當事人的內在意志與主觀認知，關注當事人的心理需求與程序期待，據此判斷何種爭議解決機制更具可接受性。

一是尊嚴維護。行政協議當事人尤其是私主體一方，在信息獲取、資源調動等方面本就處于弱勢，面對行政主體單方面變更或解除協議時，更易產生權益被支配的焦慮。復議、訴訟與仲裁程序雖然周期較長、解紛成本較高，但程序規則明確、對審結構完備，當事人可平等參與并充分表達訴求，而程序的正式性與可預測性，也在客觀上保障了當事人獲得尊重對待的權利。

二是效率期待。對期待迅速定分止爭的當事人而言，協商和解與調解顯然更具吸引力。協商和解最為便捷，可隨時啟動、自主安排，尤其適合情勢變更的情形；調解亦不受嚴格程序束縛，可貫穿復議與訴訟全過程。

三是權威信賴。行政協議雙方對爭議解決機制的偏好明顯不同：相對人通常更信賴司法裁判或仲裁的第三方裁斷，行政主體則有時更認同行政系統內部的專業判斷，對司法介入持審慎甚至保留立場。

四是關系修復。有學者指出，糾紛的本質是社會關系的失衡與斷裂，糾紛解決因而不止于簡單的是非判斷，而是面向未來的關系重構。行政協議往往履約周期長、合作關系具有持續性。2024年《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》將特許經營最長期限原則上延至40年，在漫長履約過程中摩擦與分歧在所難免。

政府若恣意以“新官不理舊賬”、政策調整、規劃變更等理由違約，所侵害的不僅是協議相對人的合法權益，更是政府公信力本身，進而可能動搖社會力量參與公共事務的信心。因此，爭議解決不應止步于定分，更應著眼于關系修復。在雙方仍有合作意愿的前提下，應優先通過協商和解或調解化解分歧，降低解紛過程的對抗性。

3.標準的綜合運用

客觀標準與主觀標準并非相互獨立的兩套體系，而是試圖從不同維度描述爭議解決機制的特征。實踐中，不同標準可能指向同一解紛機制而形成合力，亦可能指向不同解紛機制而產生張力，須整體判斷、綜合考量。

以PPP協議為例，不同階段爭議性質各異，適配的爭議解決機制亦隨之變化。締約階段的爭議多集中于資格審查、招標程序與特許權授予，爭議的行政性突出，宜通過行政復議或行政訴訟解決。進入履約階段，爭議出現分化：對行政機關指揮、監督、檢查等優益權行使不服的，仍屬行政性爭議；付款結算、工程質量等方面的爭議則更具協議性，可導入民商事救濟機制。變更解除階段更為復雜，須區分情形：因公益需要單方解除或臨時接管項目引發的爭議，屬于行政性爭議；因準用《民法典》法定解除權或約定解除權規定引發的爭議，可視為協議性爭議處理。

由此可見，功能適配并非機械的分流技術，而是將實質爭議解決的內涵轉化為可供參考的選擇標準，在客觀與主觀、公益與私益、效率與公正之間尋求動態平衡。這種平衡既有賴于對個案爭議特點的準確把握，也離不開行政協議爭議解決制度的體系支撐。不同爭議解決制度各司其職、有序銜接，功能適配方能從理念走向實踐。

三、行政協議爭議解決制度的類型化

類型化是體系化的前提。人類思維對紛繁現實的把握，正是從對事物的分類與歸整開始的。行政協議爭議解決制度要實現體系化，類型化方法不可或缺。行政協議爭議解決制度的類型化，需要先厘清爭議類型，再明確爭議解決制度的分類，在此基礎上探討二者的對應關系。

2014年《行政訴訟法》修訂時將行政機關不依法履行、未按約定履行、違法變更或解除行政協議四種情形納入受案范圍；2015年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下稱《行政訴訟司法解釋》，法釋〔2015〕9號）又增加了行政協議的效力爭議，實現了對行政協議爭議的全覆蓋。2023年《行政復議法》的修訂基本延續了這一框架，將復議范圍擴展至不依法訂立、不依法履行、未按約定履行、違法變更、解除五種情形。除未包含行政協議效力爭議外，與行政訴訟的受案范圍基本一致。

這些具體的爭議需作進一步的類型化分析，目前存在兩種分類思路：一種是基于行為對象與行為本身的區分，將行政協議爭議分為“對行政協議行政行為的爭議”與“作為行政協議的行政行為的爭議”，前者對應的是作為行政行為的“不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除”，屬于傳統單方行政行為，后者指向行政協議的協議性即意思表示部分。

另一種是按照行政協議法律關系，將其分為行政協議效力爭議、行政協議履約爭議與行政協議高權爭議。兩種思路異曲同工，都認識到行政協議構造中同時存在“行政行為”與“法律關系”。相較而言，第二種分類方法概念表述更為簡明，便于理解，故本文采后者。

（一）爭議解決制度的三種類型

爭議解決制度有多種分類方式。訴訟法學者通常依據解紛主體的不同，將爭議解決制度分為三類：依托國家公權力的公力救濟，如行政裁決、行政復議和行政訴訟；依靠當事人自身力量的私力救濟，如協商和解；借助社會第三方的社會救濟，如調解和仲裁等。

日本學者棚瀨孝雄基于“糾紛解決過程理論”，提出合意型與決定型的二分框架：前者通過當事人達成合意實現糾紛解決，協商和解、調解、第三方評估都可歸入這一類別；后者依據第三方作出的有約束力的決定終結紛爭，仲裁、行政復議與訴訟均屬此類。當然，二者的邊界并非絕對，訴訟調解與復議調解即同時具備合意型與決定型特征。

借鑒合意型與決定型的分類思路，本文進一步將決定型爭議解決制度分為兩類，具有監督行政功能的稱為監督型爭議解決制度，不具有監督功能、僅由第三方作出決定的稱為裁決型爭議解決制度。

1.合意型爭議解決制度

合意型爭議解決制度以當事人自主合意為核心特征，對抗性最低、靈活性最強，能夠在正式程序啟動前為當事人提供協商對話的空間。無論是否有第三方居間斡旋，程序的終局決定權始終屬于雙方當事人。行政協議領域的合意型爭議解決制度主要包括協商和解與調解。

第一，協商和解。是指行政協議雙方在自愿、合法的基礎上，通過協商與相互讓步達成合意，從而化解爭議。協商和解中的“協商”側重于過程，“和解”指向結果。協商和解的最終成果是訂立和解協議，和解協議本身既是一種行政協議，也是一種爭議解決方式。作為行政協議爭議解決渠道的協商和解，已獲得部門規章的明確認可。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第52條規定，實施機構和特許經營者就特許經營協議履行發生爭議的，應當協商解決；協商達成一致的，應當簽訂補充協議并遵照執行。

與協商和解相關的一個問題是行政協議情勢變更時的再協商義務。這一義務源于對《民法典》第533條情勢變更規則的準用：受情勢變更不利影響的一方負有與對方重新協商的義務，在合理期限內協商不成的，方可請求變更或解除合同。可見，《民法典》將重新協商定位為合同變更或解除的前置程序。山東省、江蘇省等地的行政程序立法借鑒了這一規則，明確規定行政協議當事人在情勢變更時負有再協商義務。協商和解實質上也發揮著爭議化解的功能，旨在于變化的情勢下重新尋求利益均衡。

第二，調解。調解不同于協商的兩造結構，而是引入第三方主持及溝通的過程。當雙方雖有彌合分歧的意愿卻自行協商未果時，調解機構的介入有助于重新激活對話、打破僵局。研究表明，PPP項目爭議中調解協議的接受度和自動履行率通常高于外部裁判所強加的結果。調解作為行政協議爭議的解決渠道，具有明確的法律依據。

《行政訴訟法》遵循有限調解原則，《行政復議法》則從整體上確立了復議調解原則，兩法的調解范疇均涵蓋行政協議。行政調解雖無統一立法，但部分地方立法已將行政機關與相對人之間的行政爭議納入調解范圍，突破了此前調解對象僅為與行政管理活動密切相關的民事糾紛的限制，行政協議爭議亦可據此尋求行政調解。

至于人民調解，《人民調解法》的調整范圍僅限于民間糾紛，雖然近年來出現了人民調解組織、行業調解組織參與行政爭議調解的情況，但多源自行政機關的委托或邀請，獨立主持行政協議爭議調解的空間有限。

綜上，本文所討論的行政協議調解機制限于行政調解、行政復議調解與行政訴訟調解三種類型。需要說明的是，復議機關或法院引導當事人進行審前調解或訴前調解并達成協議的，該協議性質上更接近和解而非調解。

2.裁決型爭議解決制度

裁決型爭議解決制度，是指由獨立第三方依據一定的規范和程序，對爭議作出具有拘束力決定的機制。第三方的裁決權威或來自當事人的授權，或源自法律的特別規定。與監督型相比，裁決型爭議解決機制更著眼于個案爭議的裁處，重在定分止爭。

第一，仲裁。行政協議整體歸于公法，并不意味著必然排斥仲裁。在法律未明確禁止的情況下，應當超越由協議性質決定解紛方式的單一邏輯，允許仲裁與行政復議和行政訴訟并存，使財產性、經濟性等可由當事人合意處分的爭議能夠進入仲裁軌道。在“中節能資產經營有限公司等與荊門實業投資公司股東出資糾紛案”中，最高院在再審判決中指出，特許經營協議屬于行政協議，行政協議中關于民事權利義務內容的約定，可準用民商事法律的規定。涉案條款涉及合同履行過程中特定款項的權益歸屬，性質上屬于民事爭議，據此否定了一審以PPP協議屬于行政協議為由排斥民商事救濟渠道的觀點。

當然，行政協議仲裁需要對傳統仲裁程序作出適度調整。一是建立可仲裁性判斷標準，明確存在行政權作用的行政性爭議與協議效力爭議不可仲裁；二是提供公開仲裁的程序保障，傳統仲裁以保密性為核心特征，非公開程序難以滿足對公共資金使用和公共資源配置的社會監督需求，除涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私外，行政協議仲裁應當公開進行；三是設置公共利益審查環節，將違背國家利益、社會公共利益列為獨立的撤銷與不予執行事由。

第二，行政裁決。行政裁決制度在我國已經實施多年，但效果始終不太理想。行政裁決制度創設的初衷，是想通過專業、高效的行政裁斷，起到民事糾紛“分流閥”作用，減輕訴訟負擔。由于缺乏專門立法，相關規定散見于各類法律法規與規范性文件之中。依據所涉民事權益的性質，行政裁決目前主要適用于權屬爭議、損害賠償與損失補償爭議以及政府采購爭議，其均與行政管理活動直接相關。傳統理論認為，行政裁決處理的多為非合同類民事爭議，能否延伸至行政協議領域，尚未引起學界關注。

考察行政裁決的范圍與功能可以發現，部分行政協議與行政裁決的對象存在重合，行政裁決的效率優勢亦有助于特定類型行政協議爭議的解決。以政府采購合同為例，《政府采購法》第43條雖規定政府采購合同適用合同法，但其并非純粹的私法合同，而是混合契約，政府通過采購合同“實現應由立法來實現的規制”，行政協議制度的發展不宜將其排除在外。

依據《政府采購法》第56條，供應商向采購人或代理機構提出詢問或者質疑后，如果對答復不滿意，可向同級財政部門投訴，財政部門應在收到投訴后的30個工作日內作出處理決定。2020年以來，財政部推進行政裁決處理政府采購投訴的試點工作，裁決對象限于合同訂立環節的爭議；2022年《政府采購法（征求意見稿）》將裁決范圍擴展至合同履行階段，反映出立法者對行政裁決化解采購爭議效能的肯定。

綜上，行政裁決可適用于政府采購合同與PPP協議等特定類型的行政協議爭議，但范圍不宜過度擴張。在機構設置上，可考慮逐步培育專門的行政協議裁決機構，先賦予各級PPP中心裁決職能，按項目層級分別由省級和財政部PPP中心管轄，待制度成熟后再整合為由財政、發改、行業主管部門及第三方機構共同組成的聯合裁決機構管轄。

3.監督型爭議解決制度

監督型爭議解決制度不僅要解決糾紛，還要監督行政。合意型與裁決型解紛機制的審查范圍受制于契約框架，監督型機制則可對行政協議的訂立、履行、變更、解除進行全面審查，即便行政主體拒絕配合，復議機關或法院仍可依職權作出撤銷、確認違法或責令履行等決定。

第一，行政復議。2023年《行政復議法》修訂前，行政協議長期被排除在復議范圍外。修訂后，不依法訂立、不依法履行、未按約定履行、違法變更、違法解除等情形被明確納入受案范圍，行政協議復議實踐隨之展開。

從近年來司法部和各地司法行政部門公布的典型案例看，醫療保障服務協議、招商引資協議、房屋征收補償安置協議、公交化改造協議等均可進入復議程序。相較于司法審查，行政協議復議的審查密度更高，糾錯手段更為直接，對締約裁量、履約監管適當性等問題的介入明顯更深。

但行政協議復議制度也存在亟待完善之處，首當其沖的就是審查范圍問題。《行政復議法》目前列舉的受案范圍仍以單方行政行為為中心，未能涵蓋協議成立與生效、協議效力瑕疵以及相對人請求變更或解除協議等情形，導致部分可訴諸行政訴訟的協議爭議反而無法進入復議程序。此外，行政協議復議的審查標準、審查方式和決定方式，也都無法直接套用傳統復議模式，亟須構建與行政協議爭議相匹配的復議審查規則。

第二，行政訴訟。受到立法與司法解釋的影響，行政協議訴訟案件數量在過去十年間快速增長，亦出現若干典型案例：2016年最高人民法院第76號指導性案例“萍鄉市亞鵬房地產開發有限公司訴萍鄉市國土資源局不履行行政協議案”引發學界對行政協議的廣泛關注；此外，最高人民法院于2019年和2021年先后公布了二十個行政協議典型案例，推動了理論與實務界圍繞行政協議的識別標準、效力認定、行政優益權、審理規則等核心問題展開深入討論。

可以說，當前行政協議制度在整體上由司法引領，呈現出“訴訟中心主義”的傾向，個案積累的規范命題也為行政協議復議及其他爭議解決方式提供了重要參照。但作為立法決斷而非實踐理性的產物，行政協議訴訟的爭議解決效果仍受到多重制約：一是客觀訴訟與主觀訴訟在職權主義與處分主義、舉證責任分配、判決方式等方面存在張力；二是單向訴訟結構導致對行政主體一方的救濟缺位，有待進一步破解。

（二）爭議類型與爭議解決制度的適配

1.效力爭議的解決方式

行政協議的效力問題具有鮮明的客觀法秩序屬性，涉及行政協議是否合法有效的判斷。引發效力爭議的要素，既可能是締約主體資格或權限瑕疵，也可能是協議內容瑕疵，還可能源自簽訂程序的瑕疵。法官和學者都對行政協議的效力認定有過諸多討論，普遍主張統合公私法規則判斷行政協議效力，唯在規則調和程度上存在差異。但無論采取何種路徑，均應優先審查協議是否存在行政法所規定的無效情形，這是行政協議的行政性所決定的。

效力爭議只能交由監督型爭議解決機制處理。這是因為，首先，合意型機制以利益調適為核心功能，而效力爭議的癥結不在于利益分配失衡，而在于締約行為是否逾越了法律設定的邊界。當事人可以通過協商和解或調解重新分配履約利益，卻無法通過合意將一個欠缺法定要件的協議轉化為合法行為。

其次，裁決型機制同樣難以勝任效力爭議的處理。仲裁的管轄權來源于當事人約定，以爭議事項具有可處分性為前提；而效力爭議往往涉及行政主體是否具有締約權限、有無超越職權或濫用職權、協議是否經過必要審批等問題，這些問題的回答須依循職權法定原則與行政行為合法性審查框架展開，都是仲裁不能承受之重。因此，行政協議效力爭議應當導入行政復議或行政訴訟程序，由復議機關或法院依職權進行全面審查。

2.履約爭議的解決方式

行政協議履約爭議，是雙方圍繞是否按約完成各自給付義務而產生的爭議，包括不履行、遲延履行、瑕疵履行以及由此引發的違約責任與損害賠償。不同于行政協議的效力，履約行為的效力根基在于雙方合意產生的約束力，具有明顯的主觀性，這也是行政協議與民事合同最為相似之處。

三種爭議解決制度都可解決履約爭議，且合意型與裁決型、合意型與監督型爭議解決制度之間并不互斥，當事人選擇何種救濟渠道仍有多重考量。從功能適配的判斷標準出發，履約爭議的協議性特征、對解紛效率與程序靈活性的需求，以及對繼續合作的心理預期，都為合意型機制的適用提供了正當性基礎

既然履約爭議根植于合意，當事人便有權通過協商和解或調解再次達成合意，實現權利義務的重新安排，盡量回到協議約定所確立的平衡狀態。當履約爭議較為復雜，當事人對尊嚴維護的需求超越效率期待時，具有準司法屬性的裁決型機制即可介入，其程序性強于合意型，靈活性又優于監督型。監督型爭議解決制度同樣可以通過合約性審查解決履約爭議，尤其當爭議與公共利益密切相關，且當事人對司法權威或行政權威有較高依賴度時，行政復議與行政訴訟可提供更具公信力的救濟保障。

3.高權爭議的解決方式

因單方變更或解除行政協議而引發的高權爭議，原則上適用行政行為合法性審查標準，應適用監督型爭議解決制度。行政復議與行政訴訟對高權爭議的審查規則和裁斷方式基本一致。若優益權行使行為本身合法，但未依法給予相對人補償或補償明顯不合理，復議機關應依據《行政復議法》第67條第2款，決定被申請人給予合理補償；若優益權行使本身違法，則應同時作出撤銷決定與繼續履行決定，造成協議相對人損失的還應賠償。

之所以不能直接作出變更決定，原因在于高權行為的合法性判斷是非此即彼的，不存在可供調整的幅度空間，對違法的變更或解除行為只能先撤銷其效力，再基于當事人的實體訴求作出繼續履行決定。行政訴訟的處理邏輯與此相同：法院應依據《行政訴訟法》第70條及《行政協議司法解釋》第16條作出撤銷判決，配合繼續履行判決恢復原協議效力，同時可判決賠償損失；若繼續履行已無可能或無實際意義，則可作出補救判決并附加賠償判決。

值得注意的是，行政復議與行政訴訟對高權爭議能否調解的態度有所不同。最高人民法院基于行政訴訟有限調解原則，否認高權爭議可以調解；而行政復議的調解范圍更廣，行政主體可通過變更或撤銷行政行為行使實體處分權，優益權爭議同樣存在調解空間。

綜上，三類行政協議爭議與三類爭議解決制度之間存在內在關聯，但并非嚴格的一一對應，而是呈現出類型化的適配格局。效力爭議具有純粹公法屬性，只能由監督型機制處理；履約爭議公私交融，三種機制均可適用，當事人可依功能適配原則自主選擇；高權爭議涉及行政權的合法性控制，以監督型機制為主，但在行政復議中存在調解空間。歸根結底，爭議所涉法律關系的屬性，決定了解決機制的選擇與組合。

四、行政協議爭議解決制度的銜接

銜接旨在彌合不同制度之間的缺口，重在求同存異、各展所長。從實踐來看，行政訴訟目前仍是解決行政協議爭議的主渠道。行政協議納入復議范圍后有望迎來“爆發式”增長，而調解則可能貫穿于復議與訴訟的全過程。因此，本章主要討論調解、行政復議與行政訴訟三者之間的銜接問題。

仲裁與行政裁決固然也涉及與其他機制的銜接，但仲裁與司法的銜接主要體現為裁決的撤銷與執行審查，對此《民事訴訟法》與《仲裁法》已有較為成熟的規則可供適用，在行政協議語境下并無顯著特殊性；行政裁決解決行政協議爭議的實踐樣本有限，尚不具備充分的討論基礎。故本章對仲裁和行政裁決的銜接問題不作專門展開。

（一）行政復議與行政訴訟的銜接

行政復議與行政訴訟如何銜接，是行政法學的經典議題，涉及功能定位、受案范圍、程序安排與裁判方式等多個層面。行政協議領域復議與訴訟的銜接，以下四個問題尤為關鍵。

1.受案范圍

受案范圍的協調，是行政復議與行政訴訟有效銜接的基礎。行政復議因行政訴訟而生，就一般行政爭議而言，二者的受案范圍一直保持著較高重合。從2014年《行政訴訟法》率先將行政協議爭議納入受案范圍，到2023年《行政復議法》跟進調整，間隔近十年。

訴訟一端，經由《行政協議司法解釋》的擴張，受案范圍已涵蓋協議訂立、履行、變更、終止全過程，并延伸至締約過失、協議效力、撤銷、解除等事項；復議一端，新法的規定相對概括，僅列舉了不依法訂立、不依法履行、未按約定履行、違法變更和違法解除五種情形。兩相比較，部分可訴的行政協議爭議，如協議效力確認、協議撤銷等，尚無法進入復議程序。

這一差異有悖于復議與訴訟銜接的基本原理。依據《行政訴訟法》第44條，凡可提起行政訴訟的事項，除法律另有規定外，當事人均有權選擇先行申請復議。若復議范圍小于訴訟范圍，則對于復議未能涵蓋的爭議，當事人將喪失程序選擇權。因此，行政協議復議與訴訟的受案范圍應當保持一致，效力爭議、履約爭議與高權爭議均應納入復議范圍，具體涵蓋協議效力認定、協議撤銷、情勢變更等爭議類型。

2.行政協議復議前置的證成

行政復議與行政訴訟程序的有效銜接，是提升復議制度實效性的關鍵。圍繞二者的銜接模式，學界形成了“強制前置說”“自由選擇說”“合理銜接說”等不同主張。《行政訴訟法》自誕生起，就始終堅持“以當事人自由選擇為原則、以行政復議前置為例外”的原則。2023年《行政復議法》的修訂對此作出了較大調整，確立了“4+N”復議前置模式，并允許單行法擴展前置范圍。

其中，第23條增加了“（三）認為行政機關存在本法第十一條規定的未履行法定職責情形”作為提起行政訴訟的前置事項，由此引發一個問題：“行政機關不履行行政協議”是否屬于“第十一條規定的未履行法定職責”？法官在司法審查過程中有時也不對二者進行仔細區分。但從概念上看，二者有所不同：“不履行法定職責”顯然指向單方行政行為的缺位，而“不依法履行”和“未按約定履行”則指向協議義務的違反。

雖然上述解釋路徑不能成立，但本文仍主張將行政協議爭議整體納入復議前置的范圍，理由主要有三點：

其一，行政協議爭議契合復議前置事項的特質。復議前置的制度考量主要包括專業性、主權性、管制性與行政裁量性，其中，行政協議爭議的裁量性尤為突出。締約階段，涉及行政主體對協議相對人的選擇是否合理、協議條件的設定是否公平；履約階段，包含行政主體的監管措施是否適當、裁量權行使是否符合比例原則；變更與解除階段，涵蓋行政主體單方調整協議內容的幅度是否必要、補償標準的確定是否充分等。這些合理性爭議理應交由行政復議機關來進行審查，司法機關通常僅在行政行為明顯逸脫合理范圍時介入。

其二，復議前置可有效發揮復議的糾錯功能。與行政訴訟相比，行政復議的糾錯更為及時、徹底。行政協議爭議中，當事人并不滿足于獲得對行政行為的否定性評價，其核心訴求往往是協議的繼續履行或合理變更。復議機關基于行政層級監督關系，不僅可以撤銷或確認違法，還可直接變更或責令行政主體限期履行協議義務，從而切實回應當事人的實體訴求。司法審查則受制于判決類型的限制，通常不能直接代替行政機關作出實體處理，而優先選擇撤銷并責令重做，容易導致程序空轉。

其三，復議前置有利于提升行政協議治理效能。行政協議并非單純的合同工具，而是實現行政管理目標、提升公共服務效率的重要載體。許多行政協議爭議，已超出純粹的法律判斷范疇，更需要復議機關發揮專業優勢，及時化解矛盾，避免糾紛升級。

《行政協議司法解釋》出臺后，大量PPP項目爭議涌入法院，這些爭議涉及特許經營、投資回報、風險分擔等復雜事項，普遍面臨審理周期長、調解空間窄、執行困難等問題。未經復議過濾而徑行起訴，不僅加劇法院訟累，也不利于爭議的實質解決。實行復議前置，可有效分流案件、提升解紛效率，促進行政協議治理效能的整體提升。

可以預見，行政協議復議前置的主張將面臨質疑。質疑可能來自兩個方向：一是對復議前置制度本身的否定，認為強制前置無法自動修復公信力缺陷，復議的專業性與過濾功能很大程度上只是一種“虛幻的優勢”；二是基于行政協議的合意屬性，主張應由當事人自由選擇救濟路徑。

對此，本文的回應是：復議機關所具有的審查密度優勢、實體變更權力與層級協調能力是客觀存在的，并非基于想象，實行復議前置將倒逼復議制度加速自我完善。當前行政協議復議審查中的問題，均不構成難以突破的障礙，完善審查規則、建立民事法律規范準用機制，將有效彌補合約性審查的短板。

3.審查規則

行政復議與行政訴訟的審查規則，既應當具備共性，又應該保持個性。如果兩種審查規則完全相同，復議與訴訟就變成了單純的程序疊加；如果差異過大，兩種爭議解決制度將失去銜接基礎。

首先，審查標準的銜接。行政訴訟以合法性審查為原則，《行政協議司法解釋》為適應行政協議的特點，對其進行了合法性審查與合約性審查并行的改造。行政復議除審查合法性與合約性外，還要進行適當性審查，這是由其層級監督屬性所決定的。這一差異不能簡單描述為“復議審查得更全面”，實踐中三種審查往往相互交織，需要綜合判斷。

“某醫院不服醫療保險事務管理中心解除醫保服務協議案”就體現了行政復議三重審查標準的融合。申請人某醫院因虛構醫藥服務項目騙取醫保基金被行政處罰，被申請人依據協議約定的解除條款，通知解除《醫保服務協議》。復議機關首先進行合法性審查，審查解除行為的程序是否正當；繼而進行適當性審查，審查解除行為是否屬于公正行使行政職權；最后進行合約性審查，審查解除行為是否符合協議約定的“經醫療保障部門查實有欺詐騙保行為可解除協議”的解除條件。

其次，審查構造的協調。行政復議與行政訴訟對行政協議爭議的審查，均遵循“先關系審、后行為審”的基本構造。所謂“關系審”，是對行政協議效力的梯度審查，依次判斷協議是否成立、是否生效、是否存在違法或無效情形；所謂“行為審”，是對行政協議相關行為的審查，既包括單方變更、解除等高權行為，也涵蓋履約行為。換言之，無論是效力爭議、履約爭議還是高權爭議，行政復議與行政訴訟均采用相同的審查構造。

再次，法律適用的協同。《行政復議法》與《行政訴訟法》均未設置專門的行政協議法律適用規范。囿于協議性審查的規范供給不足，行政復議與行政訴訟同樣面臨民法規則的準用問題。筆者認為，準用應遵循“行政法漏洞確認→相似民法規范查找→比照準用”三個基本步驟，尤其在協議無效、情勢變更、協議解除等問題上，民法規則具有重要的準用價值。

最后，證據規則的協同。證據規則的協同涉及兩個層面。一是事實認定的銜接。復議階段查明的事實與收集的證據，理應在后續訴訟中具有程序法上的效力，避免因制度疊加造成資源浪費；二是舉證責任的配置。高權爭議涉及行政權行使的合法性，應適用行政訴訟舉證規則，由行政機關承擔舉證責任；效力爭議和履約爭議則需要兼容公私法舉證責任規則。

4.裁判方式

《行政復議法》第71條為行政協議增設了行政協議復議決定方式條款，包括依法訂立、繼續履行、采取補救措施、賠償損失與補償損失五種類型，分別對應受案范圍中的五種情形。若復議范圍要拓展至與行政訴訟一致，則需增設新的決定類型，并完善相應的適用規則。

具體而言，行政協議復議的決定方式需作雙重改造：

第一，參照判決類型，增設復議決定類型。需要增設的決定類型主要包括：駁回復議申請決定、確認決定、變更決定、撤銷決定與解除決定。

一是駁回復議申請決定，適用于申請人主張的違約理由不成立，或行政機關單方行為合法適當的情形。二是確認決定，適用于協議效力爭議與優益權合法性爭議，復議機關可作出確認行政協議有效、無效、未生效或效力待定的決定。三是變更決定，適用于協議條款違法但未達無效程度的情形。四是撤銷決定，適用于存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等可撤銷事由的情形。五是解除決定，適用于準用《民法典》情勢變更規則或法定解除規則的情形。

第二，立足協議特性，完善變更決定的適用規則。行政協議復議決定體系的完善，不能止步于與判決方式的簡單對齊，更應充分發揮變更決定直接糾錯、“一次性解決爭議”的功能優勢，實現內部監督、權利救濟與糾紛化解的有機統一。基于司法有限變更權原理，變更判決僅在行政裁量權壓縮至零時方可例外適用，司法實踐中已出現行政協議變更判決的案例。

在最高人民法院2022年發布的第二批行政協議典型案例中，“王某某、陳某某訴浙江省杭州市余杭區良渚街道辦事處變更拆遷補償安置協議案”頗具代表性。

該案中，當事人請求增加安置人口，二審法院依據地方性法規直接判決變更，理由是“行政協議所依據的法律規定已作出具體明確要求，協議當事人均應遵守而沒有協商空間”，直接變更可高效、充分地保障相對人的合法權益。相較于司法變更的審慎立場，變更決定作為行政復議的首要決定方式，更應充分運用于行政協議復議。

就高權爭議而言，行政機關單方變更或解除協議不適當的，復議機關可直接作出變更決定；就履約爭議而言，則需區分瑕疵類型：履行內容不適當的，如補償標準明顯偏低，應直接變更；因事實認定不清或適用依據錯誤導致履行瑕疵的，復議機關亦可在糾錯的同時變更履行內容。

（二）調解與行政復議、行政訴訟的銜接

作為一種能夠回應多元治理需求的治理工具，調解以當事人意思自治為基礎，以柔性協商取代對抗，通過說服、疏導促成共識的達成。調解的內涵極為豐富，既是一種爭議解決途徑，也是溝通對話與促成合意的過程，既可以作為獨立的結案方式，也可以作為其他爭議解決方式的輔助機制。行政協議的契約性基因決定了其比一般行政爭議更適宜調解。

行政協議爭議解決過程中的調解主要有三種形式：一是行政調解，即由行政機關或調解組織主持，通常發生在復議受理前或訴訟立案前，因此又可稱為復議前調解或訴前調解；二是復議調解，即由復議機關在復議程序中主導的調解；三是訴訟調解，即由法院在訴訟程序中主持的調解。

關于調解與行政復議、行政訴訟的銜接，實踐中形成了兩種模式：一是法院主導的“訴調對接”，即行政訴訟與調解相銜接的模式；二是復議機關主導的“復調對接”，即行政復議與調解相銜接的模式。

1.訴訟與調解的對接

《行政協議解釋》出臺前，受“公權力不可處分說”和有限調解的影響，法官運用調解解決行政協議爭議頗為審慎，通常要先證成被訴行政行為屬于行政賠償、補償或裁量爭議，方可調解結案。《行政協議解釋》的出臺消除了這種顧慮，第23條明確規定，人民法院審理行政協議案件，可以依法進行調解，為行政協議訴訟調解提供了規則支撐。但這條規定較為原則，尚不足以充分指導實踐，訴調對接的具體規則仍有待明確。

其一，調解空間的界定。調解空間的大小與行政協議爭議的類型密切相關。效力爭議、履約爭議與高權爭議的可調解性存在明顯差異。履約爭議根植于雙方合意，當事人對權利義務的安排享有較大的處分空間，最適宜調解。高權爭議涉及行政權行使的合法性判斷，原則上不具備調解空間。效力爭議則需區分情形：因違反法律強制性規定導致無效的行政協議，不能通過調解規避；但若協議僅存在一般違法情形而非無效，且爭議焦點落在合意內容上，則仍有調解余地。

例如，在“湖州某置業有限公司訴湖州市國土資源局未履行行政協議案”中，雙方訂立了國有建設用地使用權出讓協議，約定原告付清全部地價款后，由第三人開發區管委會負責搬遷地塊內高壓線路，搬遷完畢后地塊方可進行交付。但高壓線路遲遲未能搬遷。法院審查后認為該案屬于典型的履約爭議，遂移送行政爭議調解中心進行調解。經多輪協商，開發區管委會同意在約定期限內完成搬遷，原告因爭議得到實質性解決而申請撤訴。

其二，訴前調解的定位。訴前調解發生在立案之前，是一種新型的非訴糾紛解決機制，本質上是司法參與社會治理的延伸。《行政協議司法解釋》雖未明確規定訴前調解，但實踐中這一機制已在行政協議爭議解決中得到廣泛運用。

其正當性基礎主要來自兩個方面：一是民法規范的準用，行政協議案件可準用《民事訴訟法》第125條關于先行調解的規定；二是案件分流的現實需求，對于事實相對清楚、存在調解可能的行政協議爭議，法院的立案部門在征得雙方同意后可移交調解組織先行調解，有效減輕司法負擔。

其三，訴前調解與訴訟調解的銜接。首先是程序銜接，訴前調解未果的，案件應及時轉入訴訟程序，調解期間從起訴期限中扣除，但需注意與行政協議起訴期限的特殊規則相協調。當事人經調解自愿放棄起訴的，不妨礙其就后續履行爭議再行主張權利，雙方達成的和解協議在性質上構成一種“關于行政協議的行政協議”。

其次是效力銜接，即訴前調解的效力問題。訴前調解達成的和解協議因尚未立案，不具有強制執行力，須經司法確認方可獲得法律拘束力。這種司法確認在性質上屬于一種非訴特別程序，法院通常僅作形式審查。但對于行政協議爭議來說，若調解協議存在損害公共利益等實質性瑕疵，可考慮設置宣告調解協議無效或撤銷調解協議之訴作為救濟手段。

“某公司訴某區自然資源局行政協議案”就是體現訴調對接的一個典型案例。某公司以某區自然資源局未按約定足額支付綠化工程款為由提起訴訟。法官依托訴前溝通與判前會商機制，向行政機關剖析涉案行為的合法性問題及敗訴風險，也向原告公司了解其實際經營面臨的困難，引導雙方適度退讓，最終經由訴前調解實現了行政協議爭議的實質性化解。

本案的解紛過程充分體現了訴前調解的治理功能，在參與釋法說理的過程中，法官并不像訴訟過程中一樣直接援引協議文本，而是遵循行政協議的平等原則，綜合考量不可抗力、雙方實際履約情況、企業前期投入及地方財力的客觀約束等要素，妥善地化解了爭議，體現了訴前調解區別于裁判的獨特價值。

2.復議與調解的對接

行政復議經歷了從“不適用調解”到“調解優先”制度轉向。2023年《行政復議法》的修訂，明確了復議調解的基本原則，以及法律效力、強制執行與法律監督等核心規則。2024年4月，司法部發布《關于進一步加強行政復議調解工作推動行政爭議實質性化解的指導意見》，提出復議調解完善的三個方向：實現調解工作對各類行政復議案件全覆蓋、將調解工作貫穿到行政復議辦理全過程、加大調解書的履行力度。

法律規范與政策文件的相繼出臺，有力提升了復議調解的法治化與規范化水平。從實踐效果看，2024年全國通過調解、和解方式結案16.8萬件，調撤結案率達26.3%，其中90.3%的案件未再進入訴訟或信訪程序，復議調解的分流與終結功能得到充分彰顯。

無論是復議調解，還是復議前調解，在行政協議領域尚處于探索階段。如何完善復調對接的制度框架，在范圍、組織、程序、效力等層面仍有若干問題亟待厘清。

其一，范圍銜接。行政協議爭議無疑屬于適宜調解的范圍，理論界對此已有共識。復議調解作為后發制度，受訴訟調解影響進行適當的制度移植無可厚非，但當前復議調解在范圍設定上幾乎是訴訟調解的翻版，未能體現二者的功能差異。事實上，復議調解與訴訟調解的適用范圍理應有所不同。

前已述及，復議機關可以通過變更、撤銷等方式行使實體處分權，調解空間大于訴訟。有學者主張，除無效行政行為之外的行政協議爭議均可納入復議調解范圍，行政復議對優益權爭議的調解力度亦可大于訴訟調解。因此，復議調解應當在適用范圍上與訴訟調解形成差異，充分發揮行政系統內部協調的制度優勢。

其二，組織銜接。調解組織的設立模式直接影響復調對接的實效。實踐中，調解機構的設立模式與名稱不盡相同：有的是復議機關內部設立調解室，有的是政府主導設立行政爭議調解中心，有的則是復議機關與法院聯合設立專職調解機構。模式的多樣化固然有助于因地制宜，但也帶來了資源分散、標準不一等問題。

近年來，“府院”聯合設立專門調解組織漸成趨勢。2017年，浙江省司法廳與浙江省高級人民法院率先聯合成立行政爭議調解中心，統籌處理復議機關、法院和執法部門移交的調解案件。此后，各地紛紛跟進。《上海市促進多元化解矛盾糾紛條例》第51條即明確要求，司法行政部門與法院均應當建立行政爭議多元調解機制，成立多元調解聯合中心。“府院”聯合模式有利于整合調解資源、統一調解標準、實現信息共享，避免當事人在復議與訴訟程序之間往返奔波，是復調對接的重要組織保障。

其三，程序銜接。復議前調解與復議中調解具有不同屬性，當前實踐中對此普遍存在混淆。復議前調解發生在正式受理之前，更多體現為一種政策性的“服務型糾紛化解活動”，范圍不限于復議受案范圍。對于不屬于復議范圍的申請，復議機關同樣可以組織調解。復議中調解則發生在案件審理過程中，由復議機關依法主持，二者在功能導向、適用范圍、調解方式、期間計算等方面均存在差異，有必要在制度設計上予以區分，分別設置相應規則。

“王某某訴某縣人民政府征收補償協議案”可資說明。該案中，當事人因多次索要房屋征收補償協議約定的臨時安置補償費無果而申請復議。復議機關經初步甄別，認為該案適宜調解，遂在征得雙方同意后，將案件移交行政爭議調處中心。調處中心整合多方力量，通過單獨座談、召開協調會等方式深入溝通，最終促成雙方達成調解協議，申請人撤回復議申請。該案的處理程序即為典型的復議前調解，案件尚未正式進入復議審理程序，便通過調解實現了爭議的實質性化解。

其四，效力銜接。有關復議調解書是否可訴，理論上存在爭議。“否定說”認為，復議調解書屬于被《行政訴訟司法解釋》排除在受案范圍之外的調解行為，且允許起訴有違調解的合意本質；“肯定說”則主張，復議調解書是復議機關履行職權的體現，對當事人權利義務產生實際影響，納入行政訴訟受案范圍更為妥當。

最高人民法院在“孝感某制鹽有限公司與江西省上饒市人民政府等行政復議調解糾紛案”的再審裁定中，明確表達了肯定立場：首先，司法解釋排除可訴性的調解行為，是指行政機關主持調解民事糾紛的行為，與行政復議調解存在根本不同；其次，復議調解書改變了原行政行為，對當事人權利義務產生實際影響，具有與行政復議決定同等的法律效力。本文贊同“肯定說”。

復議調解書的效力并非源自純粹的意思自治，而是行政權對法律關系的確認，理應接受司法監督。從結束行政爭議和監督行政的目的出發，應認可行政復議調解書的可訴性，同時完善行政復議調解書的司法審查規則，在尊重合意與加強監督之間尋求平衡。

五、結語

行政協議爭議解決承載著雙重使命。就民生保障而言，征地拆遷、城市更新、住房安置、醫療保障等領域的爭議能否妥善化解，關系著“超越生存照顧的發展型給付與共享型給付”；就市場秩序而言，行政協議作為政府與市場主體合作的重要載體，其爭議解決是否公正高效，直接影響營商環境與市場信心，更關乎建設全國統一大市場、深化要素市場化改革的制度根基。

回溯制度變遷，行政協議爭議解決呈現出明顯的訴訟中心化傾向。然而，爭議解決的多元化是現代治理的必然走向，科學的銜接機制恰可將機制間的競爭張力轉化為體系內部的協同合力。爭議解決的體系化，不僅是行政協議制度有效運轉的關鍵環節，更是檢驗行政協議法治化成效的終極“試金石”。倘若爭議解決機制失序或失靈，無論實體規范設計如何精良、程序規則構建如何周密，行政協議制度的功能價值都將落空。

未來，行政協議爭議解決制度的真正協同，還有賴于統一立法的頂層設計。令人欣慰的是，學界對此已積累了較為豐富的理論儲備，《行政協議法（專家建議稿）》的研擬工作正穩步推進。可以期待，隨著立法進程的深入，一套邏輯自洽、運轉順暢的行政協議爭議解決體系將逐步成型，屆時本文所探討的銜接難題或可迎刃而解。

文章來自《中國法律評論》2026年第2期，本文章僅限學習交流使用，版權歸原作者所有。

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