城市更新需切實支持機制建設

馮奎（中國區域科學協會副理事長）

近期，財政部、住建部發布《關于開展2026年度中央財政支持實施城市更新行動的通知》（簡稱《通知》）。《通知》明確了中央財政支持城市更新行動的兩大方向，分別是城市更新重點樣板片區建設與城市更新機制建設。其中，樣板片區建設聚焦基礎設施提升、社區改造、歷史街區活化等有形工程，其支持方式延續了過去一貫的傳統模式，操作路徑清晰、執行經驗成熟；而機制建設則呈現出完全不同的特點，無論是支持的內容本身，還是所采用的支持形式，都可稱為政策設計上的全新探索，精準切中了當前城市更新工作的痛點與難點。

一方面，《通知》明確中央財政按區域給予不超過15個城市以定額補助（東部不超過8億元、中部不超過10億元、西部不超過12億元）。因為有中央財政真金白銀的支持，城市之間競爭性強，各方面關注度也非常高。另一方面，面對城市更新動輒數十億、上百億的總投入，以及老舊小區改造、地下管網更新、歷史文化保護等多領域需求，這筆資金并非萬能。換言之，單點財政資金只能解決“眼前事”，長效問題還需解決，因此《通知》將“機制建設”也列為重點支持方向。筆者認為，從政策文件的長遠效果來看，恰恰是這項機制建設，精準抓住了城市更新的核心問題，值得各方面給予更多關注與投入。

為什么“建樣板”與“建機制”同樣重要，甚至“建機制”更加關鍵？這是因為，當前城市更新的核心瓶頸，恰恰在于機制。比如，資金籌措來源有待豐富，對中央與地方財政的依賴亟待減少，社會資本參與門檻與回報機制仍待優化，否則將難以支撐大規模更新需求；再比如，要素保障仍需進一步協同，用地、審批、運維等環節銜接有待暢通。此外，存量低效用地盤活、審批流程耗時、改造后設施運維等問題都會影響更新成效的可持續性。

從“資金支持”到“機制支持”，是城市更新政策的核心躍遷，更是對城市更新要求的精準把握。只有建立完善的機制，才能將有限的中央財政資金作為“催化劑”與“粘合劑”，撬動多元資源協同投入，實現從“補短板”到“建體系”的跨越。機制成型，才能讓城市更新避免“一次性投入、短期性成效”的問題，形成可持續的內生動力。從過往經驗來看，機制建設雖見效稍慢，卻能構建“項目可持續、資金有來源、運維有保障”的內生體系。

政策的價值在于落地，機制建設的關鍵在于實操。《通知》將機制建設納入中央財政支持重點，為城市更新長效發展提供了政策指引，但要讓這一創新舉措真正發揮實效，還需在實踐中不斷探索優化、補齊短板。

首先需要看到的是，財政資金支持具體項目建設的經驗已十分成熟，但支持機制建設尚處于探索階段，這是一個現實的挑戰。從優化方向而言，需明確中央財政支持城市更新，其作用定位是“引導者”。不妨通過科學的機制設計，進一步壓實地方政府主體責任，適當降低社會資本參與門檻、完善回報機制，充分激發市場活力，逐步構建“政府引導、市場運作、公眾參與”的多元協同模式，同時嚴控隱性債務風險。

與此同時，機制建設的成效往往較為隱性。對此，可考慮在即將獲得資金支持的15個城市配套建立科學的評價機制，將機制建設成效納入績效考核，重點評估項目儲備的規范性、資金撬動效果、用地審批效率、群眾滿意度以及機制的可持續性等核心指標。同時，搭建經驗推廣平臺，對各地行之有效的機制做法及時總結、分類推廣，讓機制建設真正落地見效、發揮實效。

此外，在對15個城市進行資金支持的同時，應給予其他城市更多機制創新的支持。機制建設需要在大方向明確、底線劃定的條件下，進行更加寬容的試驗。例如，有學者提出，城市更新可通過優化容積率、合理調整用地性質、延長土地使用年限等方式盤活存量資產，以更新帶來的新增價值覆蓋改造成本。這類思路直擊城市更新資金可持續的核心，其探索方向值得重視。未來，可在守住合規底線、不新增隱性債務的前提下，研究建立差異化、包容性的支持機制，鼓勵地方結合實際探索創新，讓機制建設真正適配存量時代城市更新的多元需求，推動城市更新高質量發展。