論國際政治中的小國和窮國

在全球性大國的外交戰略中，如何處理與小國和窮國的事務，是基本內容之一。對于中美英法俄這種大國而言，其外交事務無不是全局性的，既要處理好跟大國、強國，即所謂“主流力量”的關系，也要處理好小國、窮國這些“邊緣力量”的關系，如果有一方面處理不好，都會導致其國際戰略的失敗。

不過中國的國際政治研究中，對如何處理好與大國強國關系的研究汗牛充棟，而對小國和窮國外交規律、一般戰略特征的研究幾乎沒有。尤其是隨著中國與西方關系近年發生逆轉，如何處理好與邊緣力量的關系，越來越決定我們的國際處境，乃至國運。所以，這理應是一個很值得深入關注的領域，本文拋磚引玉，試做一些探討。

（一）關于小國，我們權且把面積小于20萬平方千米或人口少于3000萬的國家叫做小國，此類國家約有150個，占全世界主權成員的大多數。

筆者又把小國主要分為兩類，一類是舊大陸中（亞洲、歐洲、北非）的陸地型小國，比如朝鮮、柬埔寨、塔吉克斯坦、匈牙利、格魯吉亞等等；另一類是處于海洋中的島嶼型小國，比如馬爾代夫、毛里求斯、斐濟、古巴、巴哈馬等等。兩類小國的數量又大致平分秋色，但是往往前一類在地緣政治中更有價值，歷史更悠久，本文主要討論第一類。

那么這些小國在外交中有什么特點呢？我們還要從小國的文化共性說起。人類文明的趨勢是交流和融合，所以越是歷史悠久的地方越容易形成大的民族集團。不過也有些例外，一些民族集團抗拒融合或者被吞并，依托其封閉或偏僻的地理因素，形成了 具有特殊宗教、語言、人種，具有強烈排他自主意識的共同體，得以在復雜歷史變遷和文明洗牌中屹立不倒。

所以，小國的外交，尤其是舊大陸上歷史永久小國的外交， 第一個特點是對外部警惕性很強，可以做朋友，但是很難深交。很多人以為小國比大國容易打交道，其實未必。尤其是大國自身周邊的小國，一定對大國抱有極強警惕心理，他們不會真正愿意與身旁大國結成太緊密的關系，這樣對他們只有害，而沒有利。

小國外交的另一個特點是極強的靈活性。小國人單勢薄，之所以在復雜歷史變幻中能夠存活下來，跟它的靈活身段有密切關系。大國一定不要低估小國，那些歷史悠久的小國往往都是地緣政治高手，善于借勢來保全自己。一些精明的小國非常善于化被動為主動，利用各大國對自己各有所求，賺得盆滿缽滿。

小國外交的還有一個特點是實用性，說得不好聽就是不講情義。大國外交與小國外交有本質區別，大國外交往往為了一個深遠的全局大戰略，外交中往往標榜仗義、行王道，不計較眼前得失，算長遠賬，很多時候為盟友兩肋插刀，這樣才能被人家尊敬，獲得更多伙伴。

而小國外交目的很簡單，就是生存第一。所以小國最善于急轉彎、見風跳船，因為它的戰略回旋能力差，也沒有資本去恪守道義，一條道走到黑只能是死路一條。我們古代成語“朝秦暮楚”就是形容秦楚之間小國騎墻的態勢；朝鮮往往在中原帝國強大時就奉中原帝國為宗主國，在草原帝國強大時就奉草原帝國為宗主國也是這個道理。

所以 外交中既要防止“大國陷阱”，也要注意“小國陷阱”，有些小國為了保全自己，會利用一些大國急于建立國際影響力，或者急切在國際競爭中占取先機的心理，誘使一些大國卷入復雜激烈的區域沖突，讓大國背上不堪承受之重。并且在大國無法應對的時候，小國又會背盟，出賣大國。歷史上很多大的國際性戰爭，都是小國之間的爭端引起的，很多大帝國的解體滅亡，也是因為小國引起的，如兩次朝鮮戰爭與明清的滅亡。

（二）關于窮國，本文定義為聯合國人類發展指數低于0.75的中低發展水平國家，如果以人均GDP計算，大致在7000美元以下（乍一聽很高，其實相當于中國的貴州、廣西、甘肅水平），這類國家大概110個左右，絕大多數生活在南亞、非洲大陸和中美洲。問題最嚴重的是人類發展指數低于0.6的50余個赤貧國，包含肯尼亞、巴基斯坦、坦桑尼亞、剛果（金）、剛果（布）、蘇丹、埃塞俄比亞、尼日利亞等，約有15余億人口。

窮國無疑是國際斗爭中要團結的對象，他們具有天然的改變不合理政治經濟秩序的訴求；中國作為新興大國，對他們也有援助幫扶義務。這些已經是共識，筆者主要講講窮國的風險一面。

窮國之所以窮，很多人說是資源天賦導致的，筆者認為更重要是治理的失敗，因為很多發達國家的資源和區位并不好，比如日本、瑞士、以色列等等。而治理的失敗歸根結底又是社會契約的匱乏，政府信用的缺失。

所以，窮國在外交中的基本特點是 信用匱乏，對于國與國之間的協議、條約和債務方面，缺乏落實和繼承的能力和主動性。就像中國落后地區的政府，招商引資很積極，但是落實投資條款不積極，并且最要命的事一旦換了領導，就不會承認前幾屆的承諾和債務。

并且很多貧困國家，都有濃厚的受害者心理，仇富、吃大戶的心理，認為自己的貧困是大國、發達國家造成的，是世界不公平秩序的受害者，所以在外交中總想賴賬或者蒙人一筆。甚至很多國家在國內矛盾尖銳的時候，就把矛頭對著外國的投資，動輒就去沒收海外投資資產，導致外資全軍覆沒。

其次，很多窮國都是宗教、民族、政治派別情況復雜，導致政局不穩定，即便是主觀意愿良好，也缺乏繼承協議和債務的能力。我們看全球最窮的80個國家（排名在伊拉克之后的國家），大多數在近20年都發生過內戰、軍事政變或改朝換代的街頭革命，日子過得安穩的并不多。

由此引申出一個概念叫“ 貧困國家陷阱”。就是說窮國貌似在外交上是一個“藍海市場”很多大型投資的投資項目或深度戰略關系，跟發達國家需要很艱難的談判才能達成，但是跟窮國政府稍微表達一下意愿就可以達成。不過從長遠看，跟窮國維系關系和獲取利益的成本極大，海外資產安全問題、債務繼承問題、項目可持續問題每一個都很突出，很多時候都是前功盡棄。

比較典型的例子有，中國投資在利比亞沖突中的巨額損失事件；以及中國高鐵在東南亞、拉美的種種波折，這兩個區域很多國家早在十多年前就跟中國政府達成協議，要引進中國高鐵，但是對方一旦政府首腦換人，就得重新談判，重新索取優惠條件，至今都無法落地。

目前中國海外投資存量的89%以上分布于發展中國家（2.45萬億美元，商務部數據），而美國的6.58萬億美元海外投資中，其中近5萬億流向加拿大、歐洲和亞太發達經濟體，僅有1.1萬億流向拉丁美洲、非洲或中東。這也是中美海外投資收益率巨大落差（2.8%V.S. 7.5%）的基礎性原因。

（三）近代以來大國對小國和窮國的戰略分類

第一類是近代歐洲列強的直接吞并或商業殖民策略。這是國際關系文明化、民主化之前，廣泛流行的野蠻粗暴方式。前者最顯著的是沙皇俄國，大約一共侵犯了100多個民族的獨立，占領了30多個政權的領土。商業殖民方面最顯著的是英國和法國，兩國幾乎把舊世界所有人口領土瓜分，僅有中國、伊朗、土耳其幾個核心帝國保持形式上的獨立自主。

吞并或殖民的好處是直接可以把外部資源轉化為完全由自己控制的資源，但是隨著帝國規模的擴大，維持帝國的成本也會迅速攀升，一個帝國擴張到極限后，很難維持一個世紀。并且這種手段是反人道的，自從一戰之后就逐漸被拋棄。

第二類是以為蘇聯為代表的、理想主義的革命外交戰略。這是對過去侵略殖民政策的一個巨大逆反，在革命外交話語構建中，小國和窮國被認為是改變國際秩序的正義力量，越窮越革命，越弱小越善良，只有小國和窮國才是值得交往的伙伴。

這種外交戰略在殖民主義盛行的時代有很大的正當性和進步性，并且也不失為一個很好的國際競爭策略。當時蘇俄與英法美相比，在經濟、科技、軍事上都處于劣勢，無法在歐洲大陸競爭中獲得勝利，以革命外交為動員，瓦解英法殖民帝國，是贏得戰略競爭勝利的最有力法寶。在二戰勝利后，蘇聯更是把這種革命外交發揮到極致，全球范圍內團結第三世界反殖反帝力量，構建其一個對抗美國的國際體系。

但是這種國際觀也是一種矯枉過正，它過于高估了小國和窮國對于抵抗西方世界的價值。單靠與小國、窮國的交往，解決不了蘇聯現代化面臨的難題，第三世界可以給蘇聯提供一些原料和市場，但是不能提供蘇聯最需要的制度、技術、智力資源，蘇聯沉迷于做第三世界領袖，而忽略了與西方的交往，導致其經濟科技與西方差距越來越大。

其次，蘇聯為了樹立與西方殖民者截然不同的進步形象，對第三世界開展了超出自身承擔能力的援助，或者貿易優惠。據1989年蘇聯外交部的統計，對外援助涉及61個國家，總金額達1490億美元，蘇聯成為全球第一大外援國。事實證明，蘇聯在大規模援助中，自己并沒有獲得相應經濟回報，也沒有通過自己的付出，換來落后國家的進步，事實證明這種理想主義的外交觀也是錯誤的。

第三類是以當代英美法為代表的，有限接觸的現實主義戰略。二戰之后，面對反殖民主義浪潮以及全球化的新形勢，美英法為代表的西方強國，構建出一種新的影響駕馭小國和窮國的模式。

美英法吸取了反殖浪潮中海外投資不斷被沒收的教訓， 不再搞大水漫灌式外交和投資，不再愿意充當落后地區的工業化點火器。它們往往重點維持與少數政治穩定、產業銜接度高、有發展潛力的落后國家（或經濟體）的經貿關系（比如六七十年代的亞洲四小龍、80年代以后的中國大陸，當下的印度、越南等）。另外，重點交好若干戰略位置重要的小國，比如新加坡、韓國、卡塔爾、巴林等，通過海外駐軍和金融，影響輻射周邊區域。

對于多數落后國家，西方放棄了過去的那種理想主義，都是抱著謹慎的態度，并不那么熱衷大力增加投資，或者形成太深入的外交關系，主要是通過教育、文化、衛生等領域的人道主義援助，關心人權、民主化等問題，來獲得影響力。

以2000年至2014年之間中美在非洲投資援助對比為例，中國主要集中于基礎設施、工業等領域，70%以上投資分布于交通運輸、工礦業、建筑和能源四大產業，而美國88%集中于教育、人口發展、衛生、NGO、應急救援等領域，用于基礎設施和生產領域的不足12%。 （徐麗鶴《誰的援助更有利于非洲工業發展：中國還是美國》，《世界經濟》 2020年第11期）

綜合看，英美法的這種策略可以較小的投入，獲得較高的收益，并且具有很強的利益安全性，是目前國際體系中一套比較成熟的戰略。當然這也是站在他們具有絕對政治、科技、文化主導權基礎上的，只有他們具有資本采取這種交往戰略。

（四）科學構建中國的“邊緣力量政治學”

最后說一下，中國構建“邊緣力量政治學”，處理好與小國、窮國關系的重要性和緊迫性。中國過去40年發展重心是工業化，核心是與西方打交道，怎么學習西方，以及與西方進行貿易，小國、窮國在外交中位置并不那么重要。但是現在中國國際環境明顯不同了，西方表現出脫鉤和對抗意向，因此，如何跟“邊緣力量”打交道，借助小國、窮國的市場和它們的外交影響力，在中國外交中的權重空前增加。

國內對“邊緣力量”流行兩種極端的、情緒化的看法。一種是把小國、窮國當做真朋友，認為我們不稀罕西方，團結小國、窮國就可以顛覆西方，其實這是革命外交思維的延續；另一種是極力貶低小國、窮國的價值，光看到它是累贅，沒有看到一些關鍵性邊緣力量（地理位置重要或資源多或人口多）的戰略價值，主張拋棄第三世界，完全導向西方，這是一種“依附型”外交思維。

這兩種觀點都是有害的，我們亟需用現代外交思維，研小國和窮國，制訂有利于中國利益最大化的外交戰略，這是中國成功構建全球領導力的重要一環。筆者認為，我們應該科學評估西方世界與小國、窮國各自的外交戰略價值，合理分配外交資源，爭取全局利益最大化；對小國、窮國外交，應該重點突出，深耕一些有重要戰略價值、信譽度好的國家，避免大撒網、處處栽花；正確處理好經濟利益和援助道義之間的關系，避免過度導向某一方。

此外，隨著中國在小國、窮國海外投資規模增加，我們既要重視在與西方國家交往中重視捍衛國家利益，也要在與小國、窮國交往中捍衛國家利益，不能說與西方交往中產生的損失就是損失，與小國、窮國交往中產生的國家利益損失就不是損失。